Centrale Raad van Beroep, 01-06-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1878, 15-1733 WSF

1.1.

Appellant staat vanaf 1 juli 2010 in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (gba), nu basisregistratie personen, ingeschreven onder het adres [adres] . Onder dit adres staan, naast appellants broer, die de hoofdbewoner is, drie andere personen ingeschreven.

1.2.

Appellant heeft, voor zover hier van belang, bij besluit van 22 oktober 2011 met ingang van 1 januari 2012 studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) toegekend gekregen berekend naar de norm die geldt voor een uitwonende studerende. Bij besluit van 20 oktober 2012 is deze toekenning voor het jaar 2013 voortgezet.

1.3.

Op 7 mei 2013 hebben twee toezichthouders, werkzaam bij de RSD Gorinchem, in opdracht van de minister onderzoek gedaan naar de woonsituatie van appellant. Daartoe is onder meer een huisbezoek afgelegd op het adres waaronder appellant op dat moment in de gba was ingeschreven om te controleren of hij op dit adres woont. In de desbetreffende woning is onderzoek gedaan en is een verklaring van de hoofdbewoner opgenomen. Van het onderzoek is op 8 mei 2013 een rapport opgemaakt.

1.4.

1.5.

Bij besluit van 18 juli 2013 heeft de minister aan appellant een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.630,74.

1.6.

De minister heeft het tegen het besluit van 15 juni 2013 gemaakte bezwaar bij besluit van 25 september 2013 (bestreden besluit) wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar tegen het besluit van 18 juli 2013 is ongegrond verklaard. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat het besluit van 18 juli 2013 niet inhoudelijk kan worden getoetst omdat tijdens het huisbezoek is gebleken dat appellant niet woont op zijn gba-adres en dat het in verband hiermee genomen herzieningsbesluit van 15 juni 2013 rechtens onaantastbaar is geworden.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard, voor zover dat betrekking heeft op het besluit van

15 juni 2013. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het besluit van 18 juli 2013 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en dat besluit in zoverre vernietigd, omdat de minister dat deel van het besluit onjuist heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor wat betreft het vernietigde deel in stand gelaten. Daartoe is geoordeeld dat appellant met de door hem overgelegde eigen verklaring en de verklaring van de hoofdbewoner niet het onomstotelijke bewijs heeft geleverd dat hij (op enig moment) in de periode voorafgaand aan het huisbezoek wel woonde op het gba-adres. De boete is volgens de rechtbank in overeenstemming met de door de minister gehanteerde uitgangspunten. De uitspraak van de Raad van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, leidt niet tot een ander oordeel.

3. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat het onlogisch, niet eerlijk en niet correct is dat de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond heeft verklaard, maar dat de beslissing over de boete in stand blijft. Appellant heeft bestreden dat het bezwaar destijds te laat door hem is ingediend. Voor zover zou worden geoordeeld dat het bezwaar te laat is ingediend, zou de overschrijding van de termijn hem niet mogen worden tegengeworpen. Voorts heeft hij aangevoerd dat hij op het moment van de controle aan het verhuizen was, zodat op het

gba-adres bijna geen spullen meer van hem stonden. Die verhuizing was noodzakelijk in verband met de geboorte van de dochter van zijn broer. De verhuizing was mogelijk, omdat door het vertrek van zijn zus uit het ouderlijk huis ruimte ontstond voor appellant. In ieder geval tot begin juli 2013 heeft appellant feitelijk op het gba-adres gewoond.

4. De Raad oordeelt als volgt.

5.1.

5.2.

Zoals volgt uit de uitspraken van de Raad van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1146, en 13 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:86, neemt de werking van dit wettelijk vermoeden niet weg dat de minister aanleiding moet zien voor toepassing van de hardheidsclausule indien een studerende (onomstotelijk) heeft bewezen wél op het gba-adres te hebben gewoond in (een deel van) de periode voorafgaand aan de controle. Van de studerende die dit bewijs moet leveren, worden bewijsmiddelen verlangd die zodanig overtuigend zijn, dat zij, ook als zij in onderlinge samenhang worden bezien, de conclusie rechtvaardigen dat de studerende in (een deel van) de periode voorafgaand aan de controle wel op het gba-adres moet hebben gewoond. De Raad verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 23 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1246.

6.1.

Bij het opleggen van een boete geldt als uitgangspunt dat aan de studerende geen boete kan worden opgelegd ter zake van een beboetbaar feit – het niet voldoen aan artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 – waaromtrent bewijs ontbreekt dat hij dit heeft gepleegd. Op de minister rust in het kader van de vaststelling van de boete de last te bewijzen dat de studerende niet heeft voldaan aan de verplichtingen van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000. De Raad wijst in dit verband op het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3446.

6.2.

Bij de beantwoording van de vraag of de minister het bewijs van een beboetbaar feit heeft geleverd, dienen de waarborgen in acht te worden genomen die een belanghebbende kan ontlenen aan artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dit brengt mee dat in het geval er twijfel bestaat over het antwoord op de vraag of door de studerende is gehandeld in strijd met artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000, de studerende het voordeel van de twijfel moet worden gegund.

6.3.

Ingevolge artikel 9.9, eerste lid, van de Wsf 2000 is de hoogte van de boete die door de minister kan worden opgelegd rechtstreeks gekoppeld aan het ten gevolge van de herziening teruggevorderde bedrag. Het in artikel 9.9, tweede lid, van de Wsf 2000 gehanteerde vermoeden werkt in zoverre feitelijk door in de boete. Het bewijs van de minister dat ten grondslag wordt gelegd aan de boete blijkt in de praktijk voornamelijk te bestaan uit de resultaten van een huisbezoek op het gba-adres van de studerende. Soms wordt dit onderzoek uitgebreid met een huisbezoek op het adres van de ouders en/of een buurtonderzoek. Het onderzoek richt zich primair op de actuele woonsituatie. De uitkomst van dit onderzoek wordt geëxtrapoleerd naar het verleden.

6.4.

6.5.

De Raad is van oordeel dat een vermoeden als hier aan de orde in beginsel kan worden aanvaard. Het begrip wonen houdt een zekere duurzaamheid in en het vermoeden is gerechtvaardigd dat de tijdens de controle aangetroffen situatie niet wezenlijk verschilt van de situatie in een ruime periode voor de controle. Het is echter de vraag tot hoe ver in het verleden een dergelijk vermoeden kan worden aanvaard. Het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van het EVRM brengt mee dat de studerende een redelijke mogelijkheid moet hebben zich daartegen te verweren en dat geen sprake mag zijn van omkering van de bewijslast. In gevallen als de onderhavige worden de uitkomsten van de in 6.3 omschreven controle door het vermoeden geëxtrapoleerd naar het verleden tot aan de laatste adreswijziging van de studerende in de gba, dan wel, indien deze adreswijziging heeft plaatsgevonden voor de inwerkingtreding van de huidige regeling op 1 januari 2012, tot aan de datum van deze inwerkingtreding. Deze regeling heeft tot gevolg dat de boetes die de Raad nu beoordeelt veelal zijn gebaseerd op een vermoeden dat veel langer terugwerkt dan het geval was bij de boetes die de Raad in 2014 heeft beoordeeld in de uitspraken van 7 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1547, en 27 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2862.

6.6.

De studerende die wil ontkomen aan bewijs door middel van een zodanig vermoeden, kan zich verweren hetzij door de feiten en omstandigheden te betwisten die aan het vermoeden ten grondslag zijn gelegd, hetzij door andere feiten te stellen en bij betwisting aannemelijk te maken waardoor redelijke twijfel wordt gewekt aan de redengevende kracht van dat bewijsvermoeden, zodat dit wordt ontzenuwd.

6.7.

Om te voorkomen dat een studerende door het tijdsverloop in een positie zou kunnen komen te verkeren dat het wekken van redelijke twijfel aan de juistheid van het vermoeden niet meer mogelijk is, ziet de Raad aanleiding de werking van dit vermoeden bij het opleggen van boetes voor zaken als de onderhavige in beginsel te beperken tot een periode van maximaal 12 maanden voorafgaand aan en met inbegrip van de maand waarin de woonsituatie van de studerende is gecontroleerd.

6.8.

De in 6.7 neergelegde beperking van de werking van het vermoeden in de tijd is niet aan de orde indien met aanvullend bewijs door de minister is aangetoond dat de studerende ook voorafgaand aan de hiervoor bedoelde periode van 12 maanden niet op het gba-adres woonde, of indien de studerende heeft erkend dat hij ook voorafgaand aan die periode van 12 maanden niet aan de in artikel 1.5 van de Wsf 2000 neergelegde voorwaarden voldeed. In een dergelijk geval kan een boete worden opgelegd die is berekend over een langere periode.

7.1.

Uit hetgeen is overwogen in 5.1 tot en met 6.8 vloeit voort dat de bewijsmaatstaf voor herzieningsbesluiten een andere is dan voor boetebesluiten. Bij herzieningsbesluiten is het voldoende dat de minister aannemelijk maakt dat de studerende niet op zijn gba-adres woont als beschreven in het onderdeel “Herziening algemeen”, terwijl bij boetebesluiten de minister zulks moet aantonen als beschreven in het onderdeel “Boete algemeen”. Dit betekent dat de bewijsmaatstaf bij het opleggen van een boete een zwaardere is.

7.2.

Uit hetgeen is overwogen in 5.1 tot en met 6.8 vloeit tevens voort dat de eisen voor het leveren van een succesvol tegenbewijs door de studerende verschillend zijn in de situatie dat sprake is van een herziening op basis van het wettelijk vermoeden en de situatie dat sprake is van een boete. Bij een herziening dient de studerende bewijs te leveren dat zodanig overtuigend is dat het de conclusie rechtvaardigt dat de studerende in (een deel van) de periode voorafgaand aan de controle wel op het gba-adres moet hebben gewoond, terwijl het bij een boete voldoende is dat redelijke twijfel wordt gewekt waardoor het vermoeden wordt ontzenuwd.

7.3.

Het toepassen van de in 7.1 en 7.2 bedoelde regels kan ertoe leiden dat feiten die in het kader van een herziening als vaststaand worden aangenomen, niet toereikend zijn als grondslag voor het opleggen van de boete.

8.1.

Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 1.5, eerste lid, van de Wsf 2000 om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Bij de aanwending van deze bevoegdheid moet, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete worden afgestemd op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. In situaties waarin sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid zal, gelet op artikel 5:41 van de Awb, van boeteoplegging moeten worden afgezien.

8.2.

De minister heeft bij de aanwending van de bevoegdheid om een boete op te leggen als uitgangspunt dat de boete wordt vastgesteld op 50 procent van het bedrag dat als gevolg van de herziening wordt teruggevorderd. Pas als sprake is van verminderde verwijtbaarheid wordt de boete op een lager bedrag vastgesteld. Ook bij de toepassing van dit uitgangspunt dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de in het onderdeel “Boete algemeen” bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het uitgangspunt, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit over de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.

8.3.

In zijn uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2107 heeft de Raad – na analyse van de wetsgeschiedenis op dit punt – het door de minister bij de beboeting gehanteerde uitgangspunt dat in beginsel een boete wordt opgelegd van 50 procent van het bedrag dat als gevolg van de herziening van de studerende wordt teruggevorderd aanvaard. Voor een genuanceerder stelsel met uitgangspunten voor beboeting, zoals de Raad bijvoorbeeld heeft neergelegd in zijn uitspraken van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801, ziet de Raad voor zaken als de onderhavige geen aanleiding. Anders dan in het type zaken waarop deze uitspraken betrekking hebben, heeft de boete in de Wsf 2000 geen betrekking op verschillende gedragingen, maar uitsluitend op het niet wonen op het gba-adres en het daarmee onrechtmatig hebben ontvangen van studiefinanciering naar de norm van een uitwonende. Misbruik van studiefinanciering is een ernstige vorm van fraude. Het gaat hier veelal om situaties waarin een studerende zich op enig moment, betrekkelijk kort voorafgaand aan een aanvraag voor studiefinanciering of kort daarna, laat inschrijven onder een bepaald gba-adres zonder daar vervolgens te gaan wonen. Deze inschrijving levert de studerende die vóór het moment van de overschrijving onder het gba-adres van (een van) zijn ouders was ingeschreven, een financieel voordeel op dat kan oplopen tot ongeveer € 200,- per maand. Moeilijk denkbaar is dat overschrijving naar een ander adres niet opzettelijk wordt geregeld en evenmin laat zich gemakkelijk denken dat een studerende na een weloverwogen overschrijving niet verhuist zonder dat hij zich daarvan bewust is. Van verminderde verwijtbaarheid zal slechts bij een (zeer) gering deel van de gevallen sprake zijn. De overtreding van artikel 1.5 van de Wsf 2000 laat zich mede gelet hierop, als uitgangspunt bij de beboeting, qua aard en zwaarte vergelijken met overtredingen waarvoor onder de meer genuanceerde boeteregimes de maximale boete mag worden opgelegd. Hierbij moet in het oog worden gehouden dat de op grond van artikel 9.9 van de Wsf 2000 opgelegde boete een maximum kent van 50 procent van het herzieningsbedrag, terwijl dat in de wetten waarop de twee hiervoor genoemde uitspraken betrekking hebben, behoudens recidive, 100 procent is. Denkbaar is uiteraard wel dat niet opzettelijk, maar als gevolg van onachtzaamheid, na een verhuizing de overschrijving naar het nieuwe adres niet (tijdig) geschiedt, of dat als gevolg van door bijzondere omstandigheden ingegeven verblijf op meerdere adressen, een onjuiste keuze wordt gemaakt bij de inschrijving. In dergelijke gevallen zal sneller sprake zijn van verminderde verwijtbaarheid.

8.4.

De hoogte van de maximale boete is zo gekozen dat deze – al dan niet met een redelijke betalingsregeling – in beginsel moet kunnen worden voldaan. Voor matiging van de opgelegde boete wegens financiële omstandigheden kan echter aanleiding bestaan indien op basis van de door de beboete studerende overgelegde gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.

9.1.

In het rapport dat van het huisbezoek aan het gba-adres van appellant is opgemaakt, is onder meer vermeld dat de controleurs op 7 mei 2013 werden binnengelaten door de hoofdbewoner. Deze hoofdbewoner heeft als kamer van appellant getoond een kamer die volledig was ingericht als babykamer. Hij verklaarde daarbij dat deze kamer vanwege de geboorte van zijn kind is omgebouwd tot een kinderkamer en dat appellant vanwege ruimtegebrek eind mei 2013 zal verhuizen. Op de vraag van de controleurs waar het bed en/of matras van appellant zich bevond, heeft de hoofdbewoner verklaard dat het matras waarop appellant slaapt beneden in de schuur lag en dat dit matras dagelijks van beneden naar boven werd gesleept, zodat appellant in de kamer kan slapen. Desgevraagd toonde de hoofdbewoner de volgens hem aan appellant toebehorende kleding, die zich bevond in een kledingkast op de slaapkamer van de hoofdbewoners. Op de vraag van de controleurs of appellant een computer heeft, haalde de hoofdbewoner uit deze kledingkast een doos met daarin een laptop verpakt in plastic en piepschuim. De hoofdbewoner verklaarde desgevraagd dat hij geen administratie en studieboeken van appellant kon tonen omdat deze bij diens ouders liggen.

9.2.

10.1.

De boeteoplegging voor de gehele periode gelegen voor de controle berust geheel op eerdergenoemd vermoeden. Gelet op hetgeen is overwogen in 6.7, de datum van het huisbezoek en de zogenoemde maandsystematiek van de Wsf 2000 werkt dit vermoeden in het geval van appellant terug tot 1 juni 2012. Nu appellant heeft aangegeven dat de aangetroffen situatie in de periode voorafgaand aan de controle niet verschilde van de situatie ten tijde van de controle, is er geen aanleiding de overtreding voor dit deel van de periode niet bewezen te achten op basis van het vermoeden. De minister heeft geen aanvullend bewijs geleverd als bedoeld in 6.8 op grond waarvan de periode voorafgaand aan de periode van een jaar bij de hoogte van de boete kan worden betrokken. Dit betekent dat de boete mag worden berekend met als grondslag het bedrag dat van appellant is teruggevorderd vanaf 1 juni 2012.

10.2.

Hetgeen appellant heeft aangevoerd bevat geen feiten of omstandigheden op grond waarvan tot het oordeel kan worden gekomen dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Voor een matiging van de boete op die grond bestaat mitsdien geen aanleiding. De Raad acht mede gelet op hetgeen is overwogen in het onderdeel “Hoogte van de boete algemeen”, een boete van 50 procent van het over de periode vanaf 1 juni 2012 te veel ontvangen bedrag (afgerond € 1.154,-) passend en geboden.

10.3.

Appellant heeft weliswaar tot slot nog gesteld dat hij de boete niet kan betalen, maar hij heeft dit in geen enkel stadium van de procedure onderbouwd, zodat voor matiging op deze grond geen aanleiding wordt gezien. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:11 (rechtsoverwegingen 5.9 en 5.14), en het arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:685 (rechtsoverweging 3.4.3).