Centrale Raad van Beroep, 11-01-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:11, 15/1518 WWB

1.1.

Appellante ontving met ingang van 16 januari 2013 bijstand ingevolge Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Zij stond vanaf die datum in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens - thans: basisregistratie personen - ingeschreven op het adres [adres 1] in de gemeente Drimmelen (uitkeringsadres). Vanaf 1 mei 2013 staat zij ingeschreven op het adres [adres 2] te [woonplaats] , het adres van haar vriend [naam] (H).

1.2.

Tijdens een gesprek met de casemanager van appellante op 14 februari 2013 heeft H verklaard dat appellante zwanger is en epilepsie heeft en dat zij tot de bevalling bij H in [woonplaats] zal verblijven. De casemanager heeft daarop meegedeeld dat dit gevolgen heeft voor de bijstand van appellante. Hierop heeft H meegedeeld dat appellante niet altijd bij hem verblijft, maar ook bij familie in Rotterdam en in haar eigen woning. Het college heeft vervolgens een onderzoek ingesteld naar de woonsituatie van appellante. In dat kader hebben medewerkers van de dienst Sociale Zaken van de gemeente Drimmelen (medewerkers) op 21 februari 2013 de woning van appellante bezocht. Omdat appellante niet thuis werd aangetroffen, is zij opgeroepen voor een gesprek op 26 februari 2013. Tijdens dat gesprek heeft appellante verklaard dat haar spullen op 4 maart 2013 worden gebracht en bij een aansluitend op het gesprek afgelegd huisbezoek aan het uitkeringsadres hebben de medewerkers geconstateerd dat haar woning behoudens de stoffering, enkele meubelstukken en een koel/vrieskast die appellante van de vorige bewoner had overgenomen, leeg was. Op 4 maart 2013 hebben de medewerkers opnieuw een huisbezoek afgelegd aan het uitkeringsadres. Tijdens dat huisbezoek hebben de medewerkers geconstateerd dat in de woning meer meubilair, enig serviesgoed, enkele toiletartikelen en vers fruit en verse groenten aanwezig waren, maar is weinig kleding van appellante aangetroffen en gebleken dat geen kooktoestel, geen babykleding en geen wasmachine in de woning aanwezig waren. De tijdens het huisbezoek aanwezige H verklaarde dat komend weekend kleding van appellante wordt gebracht. In deze onderzoeksbevindingen heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 11 maart 2013 de bijstand van appellante in te trekken over de periode van 16 januari 2013 tot 4 maart 2013 op de grond dat zij in die periode niet op het uitkeringsadres woonde. Appellante heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.

1.3.

Een opsporingsambtenaar van de afdeling toezicht en handhaving, team fraude en samenleving, van de directie Dienstverlening van de gemeente Breda (opsporingsambtenaar) heeft het onderzoek naar de woonsituatie van appellante voortgezet. In dat kader heeft de opsporingsambtenaar onder meer dossieronderzoek gedaan en in de periode van 8 maart 2013 tot en met 20 maart 2013 waarnemingen verricht bij de woning van appellante, enkele buurtbewoners uit de omgeving van het uitkeringsadres als getuigen gehoord en appellante op 6 mei 2013 gehoord. De bevindingen van dit rapport zijn neergelegd in een rapport van 7 mei 2013.

1.4.

1.5.

1.6.

Daarnaast heeft het college bij besluit van 6 augustus 2013, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van eveneens 7 januari 2014 (bestreden besluit 2), aan appellante een boete opgelegd van € 1.673,12 omdat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover dat ziet op de hoogte van de boete, het besluit van 6 augustus 2013 herroepen voor zover dat ziet op de hoogte van de boete en appellante een boete opgelegd van € 836,56. De rechtbank heeft daartoe geoordeeld dat een boete van 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen.

3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen de aangevallen uitspraak.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

5.1.

5.2.

5.3.

Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.

5.4.

2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.

[…]

7. Het college kan:

a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;

b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

[…]

9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”

5.5.

1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-.

1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.

2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:

a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;

b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of

c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”

5.6.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) dienen ook boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd volledig te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het met ingang van 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gewijzigde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel dan voorheen, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.

5.7.

Volgens de in 5.6 bedoelde rechtspraak ligt het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval, waaronder de draagkracht van de betrokkene, dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen.

5.8.

Uit de in 5.7 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

5.9.

Bij de beoordeling of de boete, die op basis van de in 5.7 en 5.8 neergelegde uitgangspunten is vastgesteld, voldoet aan de eisen van een evenredige sanctie is de mate waarin een boete de betrokkene treft van belang. Daarbij kunnen ook de financiële omstandigheden van belang zijn. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel vierde tranche Awb heeft de regering vermeld dat, in lijn met artikel 24 WvSr, ook de draagkracht van de overtreder een rol kan spelen: “In de meeste gevallen zal het bestuursorgaan ervan mogen uitgaan dat de draagkracht geen beletsel vormt voor het opleggen van een boete. Maar zeker bij hogere boeten zal het bestuursorgaan zich ervan moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Wat een hoge boete is, zal daarbij van de context afhangen. Het ligt voor de hand dat de draagkracht bijvoorbeeld bij boeten op het gebied van de sociale zekerheid eerder en vaker een rol zal spelen dan op veel andere terreinen.” (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 141-142) Gelet hierop treft een met het oog op zijn draagkracht passende bestuurlijke boete de betrokkene dus niet onevenredig in zijn inkomen en vermogen.

5.10.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) moet een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van een boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven.

5.11.

5.12.

Dat appellante niet op het uitkeringsadres woonde, is een feit als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB. Dat appellante van het college toestemming heeft gekregen om van 20 maart 2013 tot en met 16 april 2013 elders te verblijven, leidt ten aanzien van die periode niet tot een ander oordeel. Appellante heeft meegedeeld dat zij toen op vakantie ging, terwijl zij niet op het uitkeringsadres woonde. Op 17 april 2013 heeft appellante bij haar casemanager kenbaar gemaakt dat zij vanaf die datum niet meer woonachtig was op het uitkeringsadres, zodat vanaf die datum geen sprake meer was van schending van de inlichtingenverplichting. Aangezien appellante tot 17 april 2013 niet aan het college heeft gemeld dat zij niet op het uitkeringsadres woonde, heeft zij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden in de periode van 4 maart 2013 tot en met 16 april 2013. Het daaraan te relateren benadelingsbedrag als bedoeld in artikel 18a, tweede lid, van de WWB bedraagt € 1.269,14. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

5.13.

In dit geval is geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, maar van “gewone” verwijtbaarheid. Voor zover appellante met haar stelling dat ten onrechte geen rekening is gehouden met haar persoonlijke situatie heeft willen betogen dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, slaagt dit betoog niet. De beschikbare gegevens bieden geen aanknopingspunten voor de conclusie dat sprake was verminderde verwijtbaarheid van appellante. Tijdens het zogeheten boetegesprek op 2 juli 2013 heeft appellante verklaard dat met haar is gesproken over haar verblijfplaats en dat zij op de hoogte is gebracht van de reglementen, waarna zij wijs genoeg was om in de woning te blijven en te zijn. Daaruit volgt dat appellante was geïnformeerd over de op haar rustende inlichtingenverplichting inzake haar woonsituatie en dat zij daarmee in strijd heeft gehandeld door haar casemanager niet eerder dan op 17 april 2013 in kennis te stellen van haar verblijf elders.

5.14.

5.15.

Gelet op 5.14 dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd voor zover het betreft de hoogte van de vastgestelde boete. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op € 640,-, aangezien een boete tot dat bedrag hier evenredig, passend en geboden is.