Centrale Raad van Beroep, 23-06-2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801, 14-3789 WWB

Appellanten ontvingen vanaf 30 juni 2009 gezamenlijk bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden. De opgegeven inkomsten van appellant, in eerste instantie inkomen uit part-time werk als taxichauffeur en vanaf 1 april 2013 uitkeringen ingevolge de Werkloosheidswet (WW) en de Toeslagenwet, werden op de bijstand in mindering gebracht.

Naar aanleiding van ontvangen informatie van de Belastingdienst, anonieme tips en fraudemeldingen dat appellant na 9 januari 2010 nog altijd werkzaam is in het bedrijf, heeft de Sociale Recherche IJssel-Vechtstreek (sociale recherche) onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van de aan appellanten verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche onder meer dossierstudie gedaan, waarnemingen in de [bedrijf 1] verricht, meerdere personen gehoord, een huisbezoek aan de woning van appellanten afgelegd en appellanten en hun dochter gehoord. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport van 3 september 2013 en het aanvullend rapport van 23 september 2013.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, voor zover dat ziet op de intrekking en terugvordering van de bijstand van 9 januari 2010 tot 1 juli 2010, en besluit 1 herroepen voor zover daarbij de bijstand over die periode is ingetrokken. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat niet is gebleken dat het college de aan appellant verleende toestemming om op bescheiden schaal zelfstandige activiteiten als juwelier te verrichten met terugwerkende kracht tot 9 januari 2010 heeft ingetrokken en dat een dergelijke intrekking met terugwerkende kracht ook niet mogelijk is. Voor het overige heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.

3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard.

4. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college bij besluit van 15 juli 2014 de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 1 juli 2010 tot 1 september 2013 tot een bedrag van € 37.556,30 van appellanten teruggevorderd.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Aangezien het college bij het besluit van 15 juli 2014 niet volledig is tegemoet gekomen aan de bezwaren van appellanten zal dat besluit, gelet op de artikelen 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede in de beoordeling worden betrokken.

De te beoordelen periode in hoger beroep loopt van 1 juli 2010 tot en met 11 september 2013 (de datum van besluit 1).

Een besluit tot intrekking van bijstand is een belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dit betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.

Appellanten bestrijden het standpunt van het college dat appellant in de te beoordelen periode in het bedrijf op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Volgens hen was enkel sprake van hand- en spandiensten in familieverband en van het geven van advies. Voor zover appellant in het bedrijf al op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht, waren die zo marginaal dat dit niet van invloed is op de bijstand.

Daarnaast hebben appellanten aangevoerd dat zij van [naam], destijds werkzaam bij de eenheid Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de gemeente Zwolle (SZW), toestemming hebben gekregen om de werkzaamheden in het bedrijf in Beverwijk voort te zetten. Voor zover [naam] niet bevoegd was om een dergelijke toestemming te verlenen, mochten appellanten ervan uitgaan dat hij als functionaris van de gemeente daartoe bevoegd was, zodat zij te goeder trouw nog werkzaamheden in het bedrijf hebben verricht. Bovendien hebben appellanten met de gevraagde toestemming het college geïnformeerd over deze werkzaamheden, zodat zij aan hun inlichtingenverplichting hebben voldaan.

Deze beroepsgrond slaagt niet. [naam] heeft tegenover de sociale recherche verklaard dat hij ten tijde hier van belang ‘intaker’ was op de beursvloer van [werkplein]. Hij kon zich appellanten noch hun namen herinneren. Ook bij confrontatie met appellanten herkende [naam] appellanten niet en hij kon zich niet herinneren dat hij een gesprek met appellanten heeft gevoerd over hun activiteiten in [bedrijf 1]. Voorts heeft [naam] verklaard dat hij bijstandscliënten, die melding maken van werkzaamheden, doorverwijst naar hun eigen consulent inkomen of consulent werk. Appellanten hebben geen begin van bewijs geleverd dat zij op enig moment met [naam] hebben gesproken en dat daarbij de werkzaamheden in of ten behoeve van het bedrijf ter sprake zijn gekomen. Bij onderzoek in het geautomatiseerde systeem is het college niet gebleken dat [naam] over een gesprek met appellanten heeft gerapporteerd of een aantekening of notitie heeft gemaakt. Bovendien zijn de verklaringen die appellanten over het gestelde gesprek met [naam] tegenover de sociale recherche hebben afgelegd niet eenduidig. Volgens appellant heeft [naam] gezegd dat het geen probleem was dat appellant in het weekend zijn dochter ging helpen, omdat het in een weekend was, en heeft appellant daarbij ook nog gemeld dat zij voor de gezelligheid en de veiligheid met hun dochter meegingen. Appellante heeft verklaard dat zij en appellant toestemming hebben gekregen om met hun kinderen naar [bedrijf 1] te gaan, maar toen niet hebben gezegd dat zij ook werkzaamheden voor hun kinderen verrichten. De woorden “werken” en “helpen” hebben zij in dit gesprek niet gebezigd, terwijl appellante zich niet kon herinneren dat zou zijn gezegd dat zij om veiligheidsredenen zouden zijn meegegaan. Gelet op een en ander kan niet worden geoordeeld dat appellanten van het college toestemming hebben gekregen om werkzaamheden in het bedrijf te verrichten of voort te zetten en evenmin dat daartoe van de zijde van het college de schijn of indruk is gewekt. Dit betekent tevens dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij door middel van een gesprek met genoemde intakefunctionaris het college hebben geïnformeerd over hun werkzaamheden in het bedrijf.

De conclusie is dat de beroepsgronden die betrekking hebben op de intrekking van de bijstand niet slagen.

Tegen de terugvordering van de kosten van bijstand over de periode van 1 juli 2010 tot en met 30 september 2013 hebben appellanten geen zelfstandige beroepsgronden aangevoerd, zodat dit onderdeel van de aangevallen uitspraak geen bespreking behoeft.

Appellanten hebben primair aangevoerd dat het college hen ten onrechte een boete heeft opgelegd, omdat zij de inlichtingenverplichting niet hebben geschonden. Daartoe hebben zij de in 5.4 en 5.6 genoemde argumenten herhaald. Subsidiair stellen appellanten zich op het standpunt dat het hun niet te verwijten valt dat zij geen opgave hebben gedaan van werkzaamheden dan wel dit hun slechts in verminderde mate valt te verwijten. Appellanten hebben tevens aangevoerd dat de bestuurlijke boete per 1 januari 2013 is ingevoerd in de WWB, zodat het college ten onrechte over de daaraan voorafgaande periode een boete heeft opgelegd.

2. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.

3. Bij de toepassing van de artikelen […] XIV, onderdelen B en F, ten aanzien van de artikelen 18a en 47g van de Wet werk en bijstand is het eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing

[…]”

Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) mag geen zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.

In de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754, inzake de toepassing van de boetebepaling van artikel 27a van de WW (in de situatie waar de overtreding van de inlichtingenverplichting een aanvang heeft genomen voor 1 januari 2013 en is geëindigd na 31 januari 2013) is de Raad tot de conclusie gekomen dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover dat artikel ertoe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 met het strengere boeteregime, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013, wordt bestraft. De Raad komt tot dezelfde conclusie voor zover artikel XXV, derde lid, in verbinding met het tweede lid, van de Wet aanscherping, er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 met het strengere boeteregime, zoals dat vanaf 1 januari 2013 ook in de WWB geldt, wordt bestraft. Volgens vaste rechtspraak (waaronder de uitspraken van 5 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA7556 en 20 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075) wordt een verlaging van de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB wegens schending van de inlichtingenverplichting ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB aangemerkt als een bestraffende sanctie. Als een nieuw sanctieregime een zwaardere sanctie voorschrijft dan het voorheen geldende regime, verzetten artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR zich tegen onverkorte toepassing van het nieuwe regime op oude gevallen. In dit geval heeft het college dan ook terecht besluit 3, waarbij de schending van de inlichtingenverplichting in de periode tot 1 januari 2013 werd gesanctioneerd op basis van het strengere boeteregime, zoals dat vanaf die datum geldt, niet gehandhaafd. Het college heeft bij besluit 4 de boete verlaagd door voor wat betreft de periode tot 1 januari 2013 de bestraffende sanctie vast te stellen op basis van het oude, lichtere sanctiestelsel. Het op deze wijze toepassen van het lichtere sanctiestelsel, zoals dat gold tot 1 januari 2013 is niet in strijd met genoemde verdragsartikelen. Bij het beoordelen van een opgelegde boete is op zichzelf niet van belang of de boete feitelijk kan worden geëffectueerd, bijvoorbeeld omdat de betrokkene niet langer bijstand ontvangt. Dit geldt ook voor een boete, die mede gebaseerd is op het bedrag van de verlaging van bijstand, zoals het college die bij wijze van maatregel in de periode voor 1 januari 2013 zou hebben toegepast.

Uit de in 5.17 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

Wat in 5.17.1 tot en met 5.18 is overwogen geldt onverkort voor de toetsing van boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd.

Het standpunt van appellanten, zoals weergegeven in 5.4 en 5.6, dat zij de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op hen rustende inlichtingenverplichting niet hebben geschonden, is in 5.5.1 tot en met 5.5.3 en 5.7 verworpen. Het betoog van appellanten dat het college ten onrechte over de periode voorafgaand aan 1 januari 2013 wegens schending van de inlichtingenverplichting een sanctie heeft opgelegd, slaagt, gelet op wat in 5.16 is overwogen, niet.

Ten aanzien van de periode tot 1 januari 2013 (periode 1) heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat appellanten de inlichtingenverplichting hebben geschonden door geen opgave te doen van hun werkzaamheden in het bedrijf, wat geleid heeft tot een benadelingsbedrag van meer dan € 4.000,-. Op grond van artikel 7 van de Afstemmingsverordening leidt deze gedraging in beginsel tot een verlaging van de bijstand van 20% gedurende drie maanden, omgerekend is dat een bedrag van € 794,11. De hoogte van deze sanctie is evenredig aan de ernst van de gedraging, de mate waarin appellanten de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeren.

Ten aanzien van de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 augustus 2013 (periode 2) heeft het college zich, zoals toegelicht ter zitting, op het standpunt gesteld dat appellanten de inlichtingenverplichting met opzet niet zijn nagekomen. De boete over die periode is daarom vastgesteld op 100% van het benadelingsbedrag van € 5.733,26 en afgerond op € 5.740,-.

Met wat in 5.21 is overwogen is gegeven dat het beroep van appellant op verminderde verwijtbaarheid geen doel treft.