Rechtbank Noord-Nederland, 04-04-2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:1274, LEE 17/1272 en LEE 17/1442

1.1.

Eiseres heeft bezwaar gemaakt. Er heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waar eiser het bezwaar namens eiseres heeft toegelicht.

1.2.

Aan de opgelegde boetes heeft verweerder het rapport van april 2015, nummer 83141 ten grondslag gelegd. Het rapport is opgemaakt door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

2.1.

De algemene maatregel van bestuur bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Msw is het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.

2.2.

De ministeriële regeling bedoeld in artikel 54, eerste lid van het Uitvoeringsbesluit Msw is de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.

3. Het gaat om vijf overtredingen van de Msw en daarop gebaseerde regelgeving. Uit de GPS-coördinaten van de loslocaties blijkt volgens verweerder dat meerdere vrachten dierlijke mest niet zijn gelost op/ of nabij de plek waar de meststoffen zijn aangewend, maar op het terrein van [persoon 1] , [persoon 2] of [eiser] . De op de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) genoemde particulieren hebben geen grond in de omgeving van de betreffende loslocaties. Verweerder verbindt daaraan de conclusie dat de hierna genoemde overtredingen zijn begaan.

- 42 ton, mestcode 19;

- 62 ton, mestcode 46.

4. Ter zitting hebben eisers naar voren gebracht niet te handhaven dat het beroep ook namens de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [de besloten vennootschap] is ingediend.

5. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen bestreden besluit 1, voor zover daarin aan haar wordt verweten dat zij 242 kilogram fosfaat niet heeft verantwoord.

6. Eiseres verzoekt de rechtbank om hetgeen in bezwaar is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen.

6.1.

De rechtbank wijst het verzoek af. Zij overweegt dat eiseres haar verzoek in het beroepschrift niet heeft gemotiveerd. Omdat een gemotiveerde toelichting ontbreekt is niet aannemelijk gemaakt dat, en waarom, verweerder het gestelde in de gronden van bezwaar niet adequaat bij zijn besluitvorming heeft betrokken. Daarom is er geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit de rechterlijke toets om die reden niet kan doorstaan.

7.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat in januari 2014 slechts een algemene brief (daterend van 31 december 2013) over het juist en volledig invullen van vervoersbewijzen is verstuurd. Hij heeft de brief als bijlage A bij het verweerschrift overgelegd. Op 8 november 2013 is er een brief verstuurd over "vervoersbewijzen 2013". Deze brief is eveneens als bijlage A bij het verweerschrift overgelegd. Daarin heeft verweerder aangegeven dat er bij hem "laad- en losberichten van één of meer transporten dierlijke mest" zijn binnengekomen, die zijn verzonden door eiseres en dat de daarbij horende vervoersbewijzen niet allemaal (digitaal) zijn geregistreerd. In de bijlage bij die brief zijn de desbetreffende transporten aangegeven. Eiseres is daarbij in de gelegenheid gesteld om binnen een genoemde termijn alsnog de ontbrekende gegevens van deze vervoersbewijzen in te sturen of uitleg te geven in het geval er in werkelijkheid geen transport heeft plaatsgevonden. Het voorgaande doet er echter niet aan af dat door verweerder is vastgesteld dat eiseres overtredingen heeft gepleegd in het opmaken van de fysieke vervoersbewijzen. Deze fysieke vervoersbewijzen dienen bij elke feitelijke, fysieke overdracht van een vracht mest aanwezig te zijn (conform artikel 50, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw) en naar waarheid en volledig te worden opgemaakt. Verweerder verwijst in dit verband naar (ro. 7.2.1. van) de (tussen)uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, www.rechtspraak.nl).

7.2.

De rechtbank begrijpt het aangevoerde, zoals hiervoor vermeld onder 7., onder ten eerste, aldus dat eiseres zich op het standpunt stelt dat er geen overtredingen zijn gepleegd in de zin van artikel 5:1 van de Awb, omdat de informatie alsnog is verstrekt. Het aangevoerde zoals hiervoor vermeld onder 7., onder ten tweede begrijpt de rechtbank aldus dat eiseres stelt dat zij zich kan beroepen op het vertrouwensbeginsel omdat verweerder heeft toegezegd dat het bij een eenmalige controle voor de kalenderjaren 2012 en 2013 zou blijven.

8.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres niet kan worden gevolgd in haar stelling dat haar geen enkel verwijt kan worden gemaakt. Het uitgangspunt bij een bestuurlijke boete is dat met het daderschap de verwijtbaarheid wordt verondersteld. Het is aan eiseres om het tegendeel aannemelijk te maken. Zij is daar niet in geslaagd. Het is verweerder op grond van het NVWA-rapport of andere op de zaak betrekking hebbende stukken niet gebleken dat eiseres op geen enkele manier aan de voorschriften betreffende het vervoer van meststoffen en de bijbehorende administratie van gegevens daarvan kon voldoen. Daarbij heeft eiseres, als professionele onderneming binnen de agrarische sector, een eigen verantwoordelijkheid. Zij is op de hoogte van de wet- en regelgeving, of zou dat moeten zijn. Verweerder blijft derhalve van mening dat de overtredingen aan eiseres kunnen worden verweten; van afwezigheid van verwijtbaarheid is geen sprake. In dit verband heeft verweerder verwezen naar (ro. 5.4 van) de uitspraak van het CBb van 31 oktober 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:340, www.rechtspraak.nl). Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd is om de boetes aan eiseres op te leggen. Ten aanzien van het aanbrengen van wijzigingen door de chauffeurs stelt verweerder zich op het standpunt dat dat niet nodig hoeft te zijn als de gegevens van de leverancier en de transporteur worden ingevuld bij het laden en als de gegevens van de werkelijke afnemer worden ingevuld bij het lossen. Op die wijze is het mogelijk voor de landbouwer om de mest te verantwoorden.

8.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Daartoe overweegt zij dat het, in aanmerking genomen de tijdstippen van de lossingen, de locaties waar de mest is gelost en het aanzienlijke aantal vrachten, niet aannemelijk is dat dit buiten medeweten van eiseres is gebeurd. Zij heeft een eigen verantwoordelijkheid voor het naleven van de wettelijke voorschriften. Die eigen verantwoordelijkheid wordt naar het oordeel van de rechtbank niet teniet gedaan als eiseres hulppersonen, zoals chauffeurs, inschakelt. Het is in dat geval aan eiseres om de chauffeurs adequaat te instrueren, teneinde te vóórkomen dat die chauffeurs handelingen verrichten die eiseres als overtredingen kunnen worden aangerekend. Gesteld noch gebleken is dat eiseres haar chauffeurs aldus heeft geïnstrueerd. De overtredingen kunnen aan eiseres worden verweten. Van afwezigheid van verwijtbaarheid is geen sprake. Verweerder heeft terecht geen toepassing gegeven aan artikel 5:41 van de Awb.

9.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het opmaken van de gegevens op het VDM inderdaad tevens digitaal kan gebeuren. Het opmaken van het papieren VDM is echter ook mogelijk. In beide gevallen dient echter sprake te zijn van het volgens wettelijk voorschrift volledig en naar waarheid opmaken, ten tijde van het feitelijke vervoer.

9.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Daartoe overweegt zij dat eiseres er kennelijk van uitgaat dat zij niet in strijd met artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw handelt als, nadat het papieren VDM is ingevuld, (alsnog) een digitaal formulier wordt ingediend met de, naar gesteld, juiste gegevens. Voor dat uitgangspunt vindt de rechtbank geen steun in artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw. Veeleer volgt uit die bepaling dat de digitale indiening conform de informatie op de vervoersbewijzen moet zijn. Omdat het wijzigen of onleesbaar maken van vervoersbewijzen expliciet is verboden vermag de rechtbank niet in te zien hoe de door eiseres voorgestane handelswijze tot het oordeel kan leiden dat artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit Msw niet is overtreden.

10.1.

Verweerder erkent dat uit het verslag van het verhoor (bijlage 89 bij het NVWA-rapport) niet blijkt dat de cautie gegeven is. Dat daarom de verklaring en alle overgelegde documenten als onrechtmatig verkregen bewijs buiten beschouwing dienen te blijven volgt verweerder niet. Ten eerste is volgens hem van belang dat de door eiseres overgelegde documenten onderdeel zijn van de wettelijk verplichte Msw-administratie. De NVWA-controleurs gebruiken bij het toezicht op de Msw de bevoegdheden die zijn opgesomd in titel 5, afdeling 2, van de Awb. Wanneer vanwege voornoemd toezicht inzicht in de administratie wordt gevraagd of gevraagd wordt documentatie te overleggen dan is eiseres hiertoe gehouden. Wanneer eventueel geweigerd wordt om gegevens te overleggen kunnen deze ook worden gevorderd. Deze (fysiek aanwezige) documenten vallen derhalve niet onder de "cautie-plicht". Dit temeer nu het zwijgrecht enkel betrekking heeft op mondelinge verklaringen van een pleger/ medepleger of feitelijk leidinggevende/ opdrachtgever. Dergelijke verklaringen zijn afhankelijk van de wil van degene die verklaart.

10.2.

De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de cautie niet ziet op de administratie die moet worden bijgehouden op grond van de Msw. Gelet op de gronden van beroep gaat het om de vraag of eiseres terecht is beboet, gelet op de wijze waarop de vervoersbewijzen zijn ingevuld. Dat is vast te stellen op basis van de administratie die op basis van de Msw moet worden bijgehouden. Deze documenten, die zijn afgegeven aan de NVWA, en waarvan kopieën zijn gemaakt, zijn niet onrechtmatig verkregen. Er is geen grond voor het oordeel dat dit bewijs buiten beschouwing moet blijven.

11.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het ne bis in idem-beginsel bij de onderhavige beboeting niet is geschonden. Er is sprake van meerdere voorschriften met bijbehorende feitcodes. Het gaat dan om de voorschriften op grond van artikel 15 van de Msw, meer in het bijzonder de artikelen 53 en 54 van het Uitvoeringsbesluit Msw en de artikelen 60 en 61 van de Uitvoeringsregeling Msw. Tussen de verschillende maatregelen worden weliswaar koppelingen gelegd om de juistheid van de gegevens over en weer te toetsen, maar het betreft verder op zichzelf staande voorschriften waarbij afzonderlijke handelingen worden vereist en waarbij de ene overtreding niet volgt uit de andere overtreding. Het niet invullen, het onjuist invullen, het niet door de afnemer (laten) ondertekenen en het wijzigen/ onleesbaar maken van een onderdeel van het VDM zijn allen op zichzelf staande voorschriften/handelingen. Dit blijkt bijvoorbeeld ook uit de bij die voorschriften behorende (vier verschillende) feitcodes welke zijn opgenomen in Bijlage M behorende bij de Uitvoeringsregeling Msw. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar het besluit op bezwaar waarin per feitcode een opsomming is gegeven. Verweerder wijst tevens op een uitspraak van het CBb van 10 maart 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:58, www.rechtspraak.nl) waarbij het CBb volgens hem oordeelt dat geen sprake is van strijd met het ne bis in idem beginsel.

11.2.

De rechtbank begrijpt hetgeen onder 11. primair is aangevoerd aldus dat verweerder boetes heeft opgelegd in strijd met artikel 5:43 van de Awb. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is gedeeltelijk gegrond. Het gaat om het deel waarbij verweerder drie boetes heeft opgelegd naar aanleiding van de inhoud van VDM 1095514814. In zoverre is bestreden besluit 1 genomen in strijd met artikel 5:43 van de Awb. De rechtbank zal dit gedeelte van bestreden besluit 1 vernietigen. Gelet op artikel 8:72a zal de rechtbank beslissen dat aan eiseres voor de overtredingen die ten aanzien van VDM 1095514814 zijn geconstateerd een boete van € 300,– wordt opgelegd en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 1. Verweerder heeft evenwel aannemelijk gemaakt dat de andere overtredingen die zijn vermeld in bestreden besluit 1 zijn gepleegd door eiseres. Zij is terecht als overtreder aangemerkt. In zoverre is het beroep ongegrond. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.

15.1.

Eiser heeft bezwaar gemaakt. Er heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waar eiser het bezwaar heeft toegelicht.

15.2.

Aan de opgelegde boetes heeft verweerder het rapport van april 2015, nummer 83141 ten grondslag gelegd. Het rapport is opgemaakt door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

16. Verweerder heeft eiser bij bestreden besluit 2 aangemerkt als degene die feitelijk leiding heeft gegeven aan de overtredingen begaan door eiseres. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiser alleen/ zelfstandig bevoegd bestuurder is van de besloten vennootschap [de besloten vennootschap] , die op haar beurt alleen/zelfstandig bevoegd bestuurder is van de besloten vennootschap [eiseres] Het is aan eiser om er op toe te zien dat de relevante wet- en regelgeving door de besloten vennootschap wordt nageleefd. Dit heeft hij nagelaten. Bovendien is eiser actief betrokken geweest bij de overtredingen. Hij heeft alle mest vervoerd en geleverd in opdracht van derden en hij maakte daarvoor de creditfacturen op. In dit verband is verwezen naar de uitspraak van het CBb van 22 december 2009 (ECLI:NL:2009:LJN BL0770, www.rechtspraak.nl). Daarnaast heeft verweerder eiser in bestreden besluit 2 gemotiveerd aangemerkt als medepleger van de overtredingen die door eiseres zijn begaan. Ter zitting heeft verweerder naar voren gebracht dat bestreden besluit 2 aldus moet worden gelezen dat eiser uitsluitend als feitelijk leidinggevende is aan te merken met betrekking tot de overtredingen begaan door eiseres.

17. De rechtbank ziet aanleiding om het beroep tegen bestreden besluit 2 gedeeltelijk gegrond te verklaren en dit besluit gedeeltelijk te vernietigen. De vernietiging ziet op twee te onderscheiden rechtsgevolgen.

17.1.

De rechtbank overweegt dat van feitelijk leidinggeven aan verboden gedragingen onder omstandigheden sprake kan zijn indien de betreffende functionaris – hoewel daartoe bevoegd en redelijkerwijs gehouden – maatregelen ter voorkoming van deze gedragingen achterwege laat en bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat de verboden gedragingen zich zullen voordoen. Dit is vaste jurisprudentie (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016 en de uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017, onderscheidenlijk ECLI:NL:HR:2016:733 en ECLI:NL:CBB:2017:327, www.rechtspraak.nl).

17.2.

De rechtbank overweegt dat [de besloten vennootschap] enig aandeelhouder en tevens zelfstandig bestuurder is van eiseres. [de besloten vennootschap] heeft op haar beurt twee bestuurders, waaronder eiser, die elk zelfstandig bevoegd zijn. Eiser was daarom bevoegd maatregelen te nemen om te voorkomen dat de feitelijke hoofdactiviteit van eiseres, het transport van mest, werd uitgevoerd op een wijze die in strijd is met de wet. Gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen onder 8.2. was eiser redelijkerwijs gehouden maatregelen ter voorkoming van deze gedragingen te treffen. Dat heeft hij achterwege gelaten. Daardoor heeft hij aanvaard dat de verboden gedragingen zich zullen voordoen. De rechtbank stelt vast dat eiser geen beroepsgronden heeft gericht tegen het standpunt van verweerder dat eiser feitelijk leiding heeft gegeven aan de overtredingen.

17.3.

Weliswaar heeft verweerder in dit verband verwezen naar een uitspraak van het CBb die gaat over artikel 50 van de Msw, dat ten tijde in geding geen geldend recht meer was, maar op grond van artikel 5:1, derde lid, van de Awb, in samenhang met artikel 51, derde lid, van het Wetboek van Strafrecht, kan, indien een strafbaar feit wordt begaan door een rechtspersoon, ook de feitelijk leidinggevende worden bestraft. Aannemelijk is dat eiser door de vermelding van de onjuiste wettelijke bepaling niet is benadeeld, omdat beide wettelijke bepalingen het mogelijk maken de feitelijk leidinggevende (ook) te bestraffen.

17.4.

De rechtbank verwijst naar hetgeen is overwogen onder 11.2.9. voor de motivering van de hoogte van de boete voor het feitelijk leidinggeven aan de overtredingen die ten aanzien van VDM 1095514814 zijn geconstateerd.

18. Omdat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 gedeeltelijke gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

19. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift), met een waarde per punt van € 501,– en een wegingsfactor 1). In dit verband is van belang dat onder 14. al 1 punt voor het ter zitting verschijnen van de gemachtigde Thiescheffer is toegekend. Daarvoor zal niet nogmaals een punt worden toegekend.