College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-11-2017, ECLI:NL:CBB:2017:434, 16/1010

Appellante heeft in hoger beroep allereerst aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Zij betoogt daartoe dat in 2013 meer percelen tot haar bedrijf behoorden dan waarvan de rechtbank in navolging van de staatssecretaris is uitgegaan. Daartoe heeft zij gewezen op grondgebruikersverklaringen die zij met [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] ten aanzien van vijf percelen heeft gesloten, nadere vastleggingen afspraken grondgebruik en nadere verklaringen van [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] .

Het verbod van artikel 7 van de Msw om op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen, geldt niet indien de hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de fosfaatgebruiksnorm niet overschrijdt, zo volgt uit artikel 8 van de Msw. In artikel 11 van de Msw is bepaald wat de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen is per hectare grasland en bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Onder de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wordt verstaan: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is, aldus artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw. Welke percelen tot het bedrijf van appellante behoren is dus relevant voor de vraag of appellante artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden.

Ten aanzien van de vraag welke percelen tot het bedrijf van appellante behoren roept het College het volgende in herinnering. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie uitspraken van 12 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ1613 en van 21 mei 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA2239) wordt in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, noch in de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 107 e.v.) als voorwaarde gesteld dat de gronden daadwerkelijk bij het bedrijf in gebruik zijn. Volgens de memorie van toelichting is voor de toepassing van de Msw doorslaggevend dat grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die "grondgebruiksverklaringen" worden genoemd. Daarmee is de flexibiliteit voor de landbouwbedrijven maximaal gediend, aldus de memorie van toelichting. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Uit het voorgaande blijkt dat indien komt vast te staan dat appellante niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen daarmee, gelet op de hiervoor weergegeven wetssystematiek, gegeven is dat de percelen niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij appellante in gebruik waren, zodat zij reeds hierom geen rol kunnen spelen bij de beantwoording van de vraag of de gebruiksnormen als bedoeld in artikel 8 van de Msw zijn overschreden.

Het College overweegt het volgende ten aanzien van de feitelijke beschikkingsmacht. Aan de boetes is een afdoeningsrapport ten grondslag gelegd, gedateerd 22 september 2014, dat is opgemaakt door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. In het afdoeningsrapport is vermeld dat uit onderzoek naar voren is gekomen dat vijf graspercelen (14, 18, 21, 22 en 26, hierna ook: de vijf percelen) in 2013 niet bij appellante in gebruik waren. Appellante stelt dat deze percelen in 2013 wel tot haar bedrijf behoorden. In het afdoeningsrapport is vermeld dat deze percelen ten tijde van de controle op de naleving, in april 2014, door de gebruikgevers werden gebruikt voor het weiden van paarden. In het afdoeningsrapport is voor elk van de percelen vermeld dat de gebruikgevers mondeling tegenover de toezichthouders hebben verklaard dat zij in 2013 zelf de percelen voor het weiden van paarden hebben gebruikt, en dat appellante in 2013 wel mest op de percelen heeft uitgereden, maar daarvan geen gras heeft afgehaald. Bij het afdoeningsrapport zijn ook grondgebruikersverklaringen gevoegd die appellante aan de toezichthouders heeft overgelegd, gedateerd 3 januari 2013, 28 maart 2013, 3 april 2013 en 15 april 2013. In deze door appellante en de gebruikgevers ondertekende grondgebruikersverklaringen is vermeld dat de gebruikgevers de percelen 14, 18 en 21 en 22 voor onbepaalde tijd dan wel voor één kalenderjaar (perceel 26) "uit gebruik geven" aan appellante.

Bij de zienswijze van 16 december 2014 tegen het voornemen van de staatssecretaris om appellante een boete op te leggen wegens het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm, heeft appellante voor elk van de vijf percelen een "Nadere vastlegging afspraken grondgebruik" overgelegd, gedateerd 5, 6 en 8 december 2014. Deze nadere vastleggingen, ondertekend door appellante en de gebruikgevers, hadden blijkens het verhandelde ter zitting van het College tot doel om nader te specificeren wat de eerder in de grondgebruikersverklaringen gemaakte afspraken waren ten aanzien van het grondgebruik. In de nadere vastleggingen verklaren appellante en de gebruikgevers dat appellante de percelen voor normaal landbouwkundig gebruik opneemt in het bouwplan van haar onderneming, dat de vier gebruikgevers de percelen als grasland aan appellante in gebruik geven op basis van een grondgebruikersverklaring en dat appellante het gebruik krijgt van de percelen en alle landbouwkundige handelingen verricht die noodzakelijk en dienstbaar zijn aan het gebruik van de percelen, waaronder onder andere wordt verstaan bemesten en maaien. Daarbij is vermeld dat de afspraken al lange tijd gelden, zoals appellante ook ter zitting nog heeft benadrukt.

Appellante heeft zich voorts beroepen op nadere verklaringen van [naam 5] , [naam 6] en [naam 7] . In deze verklaringen is, voor zover hier van belang, vermeld dat het beheer en de beslissingsbevoegdheid ten aanzien van de percelen 18, 21, 22 en 26 bij appellante lag. Daarbij is vermeld dat, zoals ook is op te maken uit de "Nadere vastlegging afspraken grondgebruik", dit feitelijk alle werkzaamheden omvatte die zien op het gebruik en beheer van landbouwgrond.

Het College stelt vast dat de verklaringen die de gebruikgevers tegenover de toezichthouders hebben afgelegd, lijken te worden tegengesproken door de grondgebruikersverklaringen, de nadere vastleggingen en de verklaringen van drie gebruikgevers die appellante heeft overgelegd. Tegelijk moet ook worden vastgesteld dat de grondgebruikersverklaringen, de nadere vastleggingen en de verklaringen van drie gebruikgevers zien op de gemaakte afspraken, terwijl de verklaringen van de vier gebruikgevers die de toezichthouders hebben opgetekend, ingaan op het specifieke, feitelijke gebruik van de vijf percelen in 2013. Of de percelen daadwerkelijk in 2013 door appellante zijn gebruikt, wordt in de grondgebruikersverklaringen, de nadere vastleggingen en de verklaringen van drie gebruikgevers niet concreet (per perceel) vermeld. Het College is van oordeel dat de grondgebruikersverklaringen, de nadere vastleggingen (onder meer dat de percelen in gebruik worden gegeven als grasland), de verklaringen van drie gebruikgevers en de verklaringen die de gebruikgevers hebben afgelegd tegenover de toezichthouders (namelijk dat zij de vijf percelen in 2013 zelf gebruikten voor het weiden van paarden, dat appellante in dat jaar geen gras heeft gewonnen van de percelen en dat zij daarop in dat jaar alleen mest heeft uitgereden), in onderling verband en samenhang beschouwd, onvoldoende grond bieden voor het oordeel dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht had over de vijf percelen, nu uit genoemde stukken niet voortvloeit dat appellante in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. De overweging van de rechtbank dat voor zover al zou kunnen worden vastgesteld dat overeengekomen is dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen, de feitelijke situatie daarmee niet overeenstemt, had voor appellante aanleiding kunnen zijn om in hoger beroep alsnog verklaringen over te leggen die wel betrekking hadden op de feitelijke situatie in 2013. Nu alleen de verklaringen in het afdoeningsrapport voldoende concreet zien op de feitelijke situatie in 2013, en degenen die tegenover de toezichthouders een verklaring hebben afgelegd, daarvan niet zijn teruggekomen, ziet het College onvoldoende aanleiding om aan de juistheid van de weergave van de verklaringen in het afdoeningsrapport te twijfelen.

Voor zover appellante zich heeft beroepen op facturen voor het bewerken van percelen en het persen en wikkelen van hooibalen, kan dat haar niet baten. De facturen zien namelijk op werkzaamheden in 2014 en niet in 2013.

Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank met de staatssecretaris terecht de percelen 14, 18, 21, 22 en 26 niet heeft aangemerkt als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, nu onvoldoende aannemelijk is geworden dat appellante in 2013 de feitelijke beschikkingsmacht over deze percelen had. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat appellante in het jaar 2013 artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 8, van de Msw heeft overtreden en dat de staatssecretaris bevoegd was appellante wegens die overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.

Dat de percelen 14, 18, 21, 22 en 26 niet worden gerekend tot het bedrijf van appellante leidt niet alleen tot een boete wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm, maar ook tot een boete wegens het niet voldoen aan de verplichting VDM’s op te maken. Dit brengt volgens appellante mee dat haar in strijd met artikel 5:43 van de Algemene wet bestuursrecht tweemaal een boete wordt opgelegd voor hetzelfde feit.

In zijn arrest van 1 februari 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BM9102) heeft de Hoge Raad aanleiding gezien de in zijn rechtspraak ontwikkelde maatstaf voor de toepassing van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en artikel 313 van het Wetboek van Strafvordering (Sv) over – kort gezegd – "hetzelfde feit" te verduidelijken, zonder dat daarmee een inhoudelijke verandering wordt beoogd. Te dien aanzien heeft de Hoge Raad onder 2.9.1 en 2.9.2 het volgende overwogen:

In navolging van het arrest van de Hoge Raad dient in de eerste plaats gekeken te worden naar de juridische aard van de feiten. Daarbij gaat het om zowel de beschermde rechtsgoederen als de strafmaxima. Artikel 7 van de Msw vormt de kern van het stelsel van gebruiksnormen. Dit stelsel beoogt onder meer de verontreiniging van de bodem en het water door stikstof en fosfaat te beperken (zie de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel houdende Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen), TK 2004-2005, 29930, nr. 3, blz. 2). Artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit beoogt de meststromen te volgen via een administratieve verplichting (zie de Nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit, Stb. 2005, 645, blz. 50 en blz. 54). Aldus strekken de twee bepalingen tot bescherming van verschillende rechtsgoederen. Ook wat betreft de strafmaxima verschillen de bepalingen. Voor de overtreding van artikel 7 van de Msw gold ten tijde van belang een boetemaximum van € 670.000,- voor een vennootschap, op grond van de artikelen 57 en 62, eerste lid, van de Msw en artikel 23, vierde lid, Sr. Voor het niet opmaken van een VDM is een bedrag vastgesteld van € 300,- per overtreding, zo volgt uit artikel 73 van het Uitvoeringsbesluit, gelezen in samenhang met bijlage M van de Uitvoeringsregeling Msw. De boetemaxima zijn dus van een verschillende orde.

In de tweede plaats dient gekeken te worden naar de gedragingen van appellante. Ook hier is naar het oordeel van het College sprake van een zodanig verschil in aard en kennelijke strekking dat niet van "hetzelfde feit" kan worden gesproken. De gedraging die tot de overtreding van artikel 7 van de Msw heeft geleid, komt kort gezegd erop neer dat appellante te veel mest heeft uitgereden. De gedraging die tot de overtreding van artikel 53 van het Uitvoeringsbesluit heeft geleid, is dat appellante heeft nagelaten vrachten mest te registreren. Dat beide gedragingen geen overtreding zouden zijn geweest als de percelen tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond waren geweest, geeft nog niet een zodanig verband dat sprake is van hetzelfde feit.

Gezien het voorgaande betreffen de twee boetes niet dezelfde overtreding. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de staatssecretaris bevoegd was appellante voor elke geconstateerde overtreding een bestuurlijke boete op te leggen.

5. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep ongegrond is. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen.

6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.