Centrale Raad van Beroep, 23-08-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1918, 19/4858 PW

Op grond van artikel 11, eerste lid, van de PW heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.

Op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW stemt het college de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen af op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de belanghebbende.

Op grond van artikel 19, tweede lid, van de PW is de hoogte van het bedrag van de algemene bijstand dat betaald moet worden het verschil tussen het (andere) inkomen van de bijstandsgerechtigde en de bijstandsnorm.

Op grond van artikel 31, eerste lid, van de PW worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Volgens het tweede lid van dit artikel worden bepaalde, daar genoemde, inkomens- en vermogensbestanddelen niet tot de middelen gerekend. In het tweede lid aanhef en onder m is bepaald dat giften, voor zover deze naar het oordeel van het college uit een oogpunt van bijstandsverlening verantwoord zijn, niet tot de middelen worden gerekend.

Uit deze bepalingen komt naar voren dat bijstand op grond van de PW een vangnetvoorziening is. Dat betekent dat alleen wie niet zelf over voldoende middelen beschikt om te voorzien in de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, aanspraak heeft op bijstand naar de toepasselijke norm. Dit brengt mee, in grote lijnen, dat degene die noodzakelijke bestaanskosten heeft tot een lager bedrag dan algemeen gebruikelijk is en degene die beschikt over middelen om deels zelf te voorzien in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten, geen aanspraak heeft op (volledige) bijstand naar de toepasselijke norm. Dit wordt nader toegelicht onder 5.6.1 en verder.

Op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW, voor zover hier van belang, herziet het college een besluit tot toekenning van bijstand, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de PW heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.

Op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Op grond van het tweede lid van dit artikel verleent de belanghebbende het college desgevraagd de medewerking die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.

Het gegeven dat een ander structureel en substantieel voorziet in een deel van algemeen noodzakelijke bestaanskosten van een bijstandsgerechtigde is een omstandigheid die voor de bijstandsverlening relevant is en die dus gemeld moet worden. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 29 september 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3294). De bijstand wordt immers verstrekt voor het voldoen van de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan, waaronder de kosten van levensonderhoud. De bijstandsnorm is daar ook op afgestemd. Indien een derde, zoals in dit geval de moeder van appellante, nagenoeg geheel in de kosten van levensonderhoud voorziet, levert dat een substantiële besparing op voor de bijstandsgerechtigde, in dit geval appellante. Zoals onder 5.4.5 al is overwogen, heeft de bijstand een complementair karakter. Aan de PW ligt het beginsel ten grondslag dat eenieder in de eerste plaats zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in de kosten van het bestaan. De bijstand vult aan wanneer eigen middelen en andere voorzieningen niet toereikend zijn om in de noodzakelijke bestaanskosten te voorzien. Verlening van bijstand is dus alleen nodig indien en voor zover de betrokkene niet zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan kan voorzien.

Gelet op dit vangnetkaraker van de bijstand moest het appellante redelijkerwijs duidelijk zijn dat het feit dat zij structureel en substantieel boodschappen van haar moeder ontving van belang kon zijn voor haar het recht op bijstand. Appellante heeft het ontvangen van de boodschappen niet aan het college gemeld. Zij is dan ook de op grond van artikel 17, eerste lid, van de PW op haar rustende inlichtingenverplichting niet nagekomen.

De verklaringen van appellante van 4 mei 2018 en 21 juni 2018 bieden niet voldoende aanknopingspunten voor de conclusie van het college dat appellante ook in de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017 structureel en substantieel boodschappen van haar moeder heeft ontvangen. Appellante heeft op 21 juni 2018 weliswaar verklaard dat haar moeder al 46 jaar boodschappen voor haar doet, maar – anders dan het college heeft betoogd – kan hieruit niet de conclusie worden getrokken dat dit gedurende die 46 jaar structureel gebeurde en ook niet in welke omvang. Appellante betwist dat haar moeder ook in de periode voor 7 april 2017 nagenoeg alle boodschappen voor haar deed. Het college heeft daartegenover niet aannemelijk gemaakt dat appellante zelf in die periode nagenoeg geen uitgaven voor boodschappen deed. Het college heeft geen bewijs in de vorm van bankafschriften over de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017. Het college heeft die, zoals tijdens de comparitie op 22 maart 2021 is bevestigd, niet opgevraagd bij appellante of gevorderd bij de bank. Het college heeft, behalve de algemene verklaring van appellante, geen bewijs overgelegd van de juistheid van zijn standpunt. Alleen de niet onderbouwde stelling van het college dat niet is gebleken dat het uitgavenpatroon van appellante in de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017 anders was dan in de daaropvolgende periode, is daartoe niet toereikend.

Dit betekent dat het standpunt van het college dat appellante in de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017 structureel en substantieel boodschappen van haar moeder heeft ontvangen, niet op een toereikende feitelijke grondslag berust. Het college heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat appellante over deze periode de inlichtingenverplichting niet is nagekomen.

Uit 5.6 volgt dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018. Dit levert een rechtsgrond op voor herziening van de bijstand over die periode indien als gevolg daarvan te veel bijstand is verleend. In geschil is of deze situatie zich hier voordoet en zo ja, in welke mate. Daarover gaan de volgende overwegingen.

Uit 5.9.1 volgt dat de boodschappen die appellante ontving geen middelen zijn als bedoeld in artikel 31, van de PW. Dit betekent dus ook dat de door appellante ontvangen boodschappen geen giften zijn die op grond van artikel 31, tweede lid, aanhef en onder m, van de PW door het college geheel of gedeeltelijk kunnen worden uitgezonderd van datzelfde middelenbegrip. Zij kunnen dus niet op die grond buiten beschouwing worden gelaten bij de bepaling van de omvang van het recht op bijstand van appellante.

Hier is sprake van een dergelijke zeer bijzondere situatie. Met de door de moeder van appellante verstrekte boodschappen werd immers bijna volledig en structureel voorzien in bepaalde kosten die behoren tot de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan van appellante. Doordat appellante deze kosten niet meer zelf behoefde te voldoen uit de bijstandsnorm, leverde dat haar een substantiële besparing op. Afstemming van de bijstand op de omstandigheden van appellante was daarom aangewezen in die zin dat geen algemene bijstand behoefde te worden verleend in de specifieke kosten van appellante waarin door de moeder van appellante werd voorzien. Vergelijk de uitspraken van 11 september 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX8450, 4 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:705, 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:5004.

Appellante heeft betoogd dat aanleiding bestaat om bij de afstemming aan te sluiten bij het beleid van het college over vrij te laten giften, en dus een deel van de besparing buiten beschouwing te laten. In dit beleid gaat het in beginsel om incidentele en vrij te besteden gelden. Appellante bespaarde door de ontvangst van de boodschappen van haar moeder structureel, en niet incidenteel, op haar uitgaven voor levensonderhoud. Het ging ook niet om vrij te besteden geld. Daarom past het niet in het beleid en slaagt deze grond niet.

Uit 5.10. tot en met 5.10.2 volgt dat is voldaan aan de voorwaarden om met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW de bijstand van appellante af te stemmen.

Bij afstemming moet, zoals volgt uit 5.10.1, rekening worden gehouden met alle feiten en omstandigheden. In dit geval zijn die feiten en omstandigheden niet duidelijk. Appellante heeft door in strijd met haar inlichtingenverplichting geen melding te maken van de bijzondere omstandigheid dat zij de boodschappen van haar moeder ontving, het college de mogelijkheid ontnomen om te beoordelen wat de juiste afstemming op die bijzondere omstandigheid was op het moment dat die zich voordeed.

Indien de bijstandverlenende instantie, zoals in dit geval het college, door schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet precies kan vaststellen, behoort die instantie dat recht schattenderwijs vast te stellen, waarbij de eventueel resterende onzekerheid voor rekening van de betrokkene mag worden gelaten. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852. Dit geldt ook voor de vaststelling van het recht op bijstand door afstemming met toepassing van artikel 18, eerste lid, van de PW. Het is dan aan de betrokkene, in dit geval aan appellante, om te stellen en met objectieve gegevens aannemelijk te maken wat de juiste vaststelling zou zijn.

Zoals de Raad eerder heeft overwogen, uitspraken van 27 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3749 en 12 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:892, zijn de Nibudnormen geen absolute minimumbedragen voor de kosten van een huishouden, maar geven deze wel een algemeen geaccepteerde richtsnoer om te bepalen hoeveel een huishouden nodig heeft om in bepaalde kosten te voorzien. Dit betekent dat het college bij de afstemming voor de hoogte van de besparing van appellante bij wijze van schatting in beginsel aansluiting mocht zoeken bij die Nibudnormen, in dit geval die voor levensmiddelen en verzorgingsproducten.

Het is vervolgens aan appellante om met objectieve gegevens aannemelijk te maken dat zij met een lager bedrag dan de voor haar toepasselijke Nibudnorm heeft kunnen rondkomen en dat om die reden in haar geval niet moet worden aangesloten bij de Nibudnormen. Hierin is appellante niet geslaagd. Zij heeft haar stelling, dat aannemelijk is dat zij per week minder nodig had dan de gemiddelde norm, namelijk ongeveer € 25,- tot € 30,- per week, niet nader geconcretiseerd en op geen enkele wijze onderbouwd. Zij heeft ook geen nadere toelichting of verklaring gegeven over de wijze waarop zij in haar dagelijkse levensonderhoud heeft voorzien. Vergelijk de uitspraak van 24 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:479. Appellante is er dan ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat in haar situatie de Nibudnorm geen juiste richtsnoer is voor de vaststelling van kosten die zij als gevolg van het ontvangen van de boodschappen niet hoefde te maken.

Partijen hebben geen overige individuele zeer bijzondere omstandigheden gesteld die zouden moeten leiden tot een andere verlaging van de bijstand.

Anders dan appellante stelt, is geen sprake van gelijke gevallen. Uit de door het college en appellante verstrekte informatie over de werkwijze van de voedselbank is op te maken dat de voedselbank op verzoek en na een intake voedselpakketten verstrekt als noodhulp. Om voor voedselpakketten in aanmerking te komen, wordt aan de hand van een financiële beoordeling bekeken of het in aanmerking te nemen besteedbaar bedrag per maand onder een vastgesteld drempelbedrag ligt. De eerste verstrekking is in beginsel voor een periode van drie maanden. Bovendien kan begeleiding worden verleend om de zelfredzaamheid van de gebruikers van de voedselbank te vergroten. De bedoeling is dat het een tijdelijke ondersteuning is. De verstrekking van boodschappen door de moeder van appellante was, anders dan de voedselpakketten van de voedselbank, geheel vrijblijvend en op geen enkele wijze gebonden aan een voorafgaande aanvraag, voorwaarden, een financiële drempel of een tijdsbeperking.

Dringende redenen om van terugvordering af te zien zijn alleen gelegen in onaanvaardbare sociale en/of financiële gevolgen van een terugvordering voor een betrokkene. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt (uitspraak van 29 maart 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT2869). Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken.

Het beroep op dringende redenen slaagt alleen al niet omdat appellante niet heeft gesteld wat de onaanvaardbare gevolgen zijn die de terugvordering voor haar heeft. Zij heeft haar standpunt dat het begrip dringende redenen ruim moet worden opgevat bovendien niet nader toegelicht of onderbouwd.

Appellante heeft erop gewezen dat het college haar wegens dringende redenen geen boete heeft opgelegd. Dit leidt niet tot een ander oordeel. Het college is niet verplicht om van terugvordering af te zien alleen omdat het heeft afgezien van het opleggen van een boete. Een belangrijk verschil tussen terugvordering en boeteoplegging is namelijk dat voor een boete de schending van de inlichtingenverplichting verwijtbaar moet zijn en dat verwijtbaarheid bij de terugvordering geen rol speelt.

Uit 4.2 volgt dat het college nader besluit 1 niet volledig heeft gehandhaafd. Het beroep daartegen is dus gegrond. Uit 5.8.1 volgt dat het beroep tegen nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2, ook gegrond is. De Raad zal dit besluit vernietigen voor zover dit ziet op de periode van 16 december 2015 tot 7 april 2017. Een terugvorderingsbesluit wordt als ondeelbaar beschouwd. Daarom zal de Raad dit besluit ook vernietigen voor zover het ziet op de terugvordering als geheel.

Het voorgaande betekent dat de herziening en de terugvordering over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018 in stand blijven. De Raad kan de zaak zelf afdoen. In de bijlage bij nader besluit 2 is de wijze van berekening van de te veel gemaakte kosten van bijstand nader toegelicht als een bedrag per dag, namelijk € 6,41 in 2017 en € 6,46 in 2018. De Raad kan met deze wijze van berekening – zoals met partijen ter comparitiezitting is besproken – het bedrag van de terugvordering van de te veel gemaakte kosten van bijstand over de periode van 7 april 2017 tot en met 21 juni 2018 zelf vaststellen. De Raad zal het bedrag van de terugvordering vaststellen op een bedrag van € 2.835,41 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van nader besluit 1, zoals gewijzigd bij nader besluit 2. Ook zal de Raad het besluit van 13 december 2018, dat alleen ziet op de terugvordering, herroepen.

Artikel 8, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt dat eenieder recht heeft op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Van een inbreuk op het huisrecht als bedoeld in deze verdragsbepaling is geen sprake als de rechthebbende toestemming heeft gegeven voor het binnentreden in de woning. De toestemming moet vrijwillig zijn verleend en op basis van de nodige informatie (‘informed consent’). Dit houdt in dat de toestemming van de betrokkene berust op volledige en juiste informatie over de reden en het doel van het huisbezoek en over de gevolgen van het weigeren van toestemming voor de verlening van bijstand. Welke gevolgen voor de bijstandsverlening zijn verbonden aan het weigeren van toestemming voor het binnentreden in de woning hangt af van de vraag of een redelijke grond voor het huisbezoek bestaat. Een dergelijke grond bestaat als voorafgaand aan – dat wil zeggen vóór of uiterlijk bij aanvang van – het huisbezoek duidelijk is dát en op grond van welke concrete objectieve feiten en omstandigheden redelijkerwijs kan worden getwijfeld aan de juistheid of volledigheid van de door de betrokkene verstrekte gegevens, voor zover deze van belang zijn voor het vaststellen van het recht op bijstand. Tevens moeten deze gegevens niet op een andere effectieve en voor de betrokkene minder belastende wijze kunnen worden geverifieerd. Als een redelijke grond voor het afleggen van een huisbezoek bestaat dan dient de betrokkene erop te worden gewezen dat het weigeren van toestemming gevolgen kan hebben voor de verlening van bijstand, bijvoorbeeld de beëindiging daarvan omdat door schending van de inlichtingen- en medewerkingsverplichting het recht op bijstand niet meer is vast te stellen. Ontbreekt een redelijke grond dan moet de betrokkene erop worden gewezen dat het weigeren van toestemming geen gevolgen heeft voor de bijstandsverlening. De bewijslast voor het ‘informed consent’ bij het binnentreden in de woning rust op de bijstandverlenende instantie. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 24 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4064).

Voor het huisbezoek van 4 mei 2018 was geen redelijke grond aanwezig. Volgens het college diende het huisbezoek ter verificatie van de woon- en leefsituatie van appellante omdat gebleken was dat appellante een auto en een motor in bezit had, bijna geen afschrijvingen op haar bankrekeningen voorkwamen voor kosten van levensonderhoud en appellante tijdens het aan het huisbezoek voorafgaande gesprek op 4 mei 2018 had verklaard dat haar moeder boodschappen voor haar deed. Niet valt in te zien dat dit, ook in onderlinge samenhang beschouwd, objectieve feiten en omstandigheden zijn op grond waarvan het college redelijkerwijs kon twijfelen aan de opgave van appellante dat zij alleen en op het uitkeringsadres woonde. Ook met de bijkomende omstandigheden dat appellante twee keer niet thuis is aangetroffen en dat zij een keer, toen zij verklaard had ziek te zijn en niet te kunnen verschijnen op een oproep, bij haar moeder bleek te zijn, is dat niet voldoende. Het college heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat verificatie van de woon- en leefsituatie van appellante door middel van het verstrekkende controlemiddel van een huisbezoek noodzakelijk was. Het college heeft onder andere gesteld dat dit huisbezoek noodzakelijk was om te verifiëren in hoeverre de verklaring van appellante van 4 mei 2018 over de van haar moeder ontvangen boodschappen juist was. Deze stelling levert ook geen redelijke grond op voor een huisbezoek, alleen al niet omdat bij het huisbezoek slechts een momentopname werd verkregen. Daarom konden de bevindingen ervan niet bijdragen aan het onderzoek naar de juistheid van de verklaring van appellante over de omvang van de ontvangen boodschappen in de periode waarover het hier gaat.

Uit 6.3.3 volgt dat appellante niet op basis van volledige en juiste informatie toestemming heeft gegeven om haar woning te betreden. Het college heeft met het huisbezoek de privacy van appellante, zoals beschermd bij artikel 8 van het EVRM, in ernstige mate geschonden. De inbreuk is gelet op het doel van het huisbezoek onder de onder 6.3.3. vermelde omstandigheden onevenredig zwaar te achten. Dit betekent dat het huisbezoek onrechtmatig was.

Dit onrechtmatig huisbezoek is een onrechtmatige handeling ter voorbereiding van het besluit van 13 december 2018. Dit besluit is, zoals hiervoor is overwogen, onrechtmatig, evenals de nadere besluiten. De schade als gevolg daarvan komt voor vergoeding in aanmerking. Omdat het college alleen heeft betwist dat het huisbezoek onrechtmatig was en niet dat de eventuele schade als gevolg daarvan aan hem kan worden toegerekend en ook niet de omvang van de schade en de hoogte van de vergoeding, zal het verzoek van appellante om het college te veroordelen tot het vergoeden van door haar geleden immateriële schade van € 200,- worden toegewezen. Vergelijk de uitspraak van 28 november 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:4208.