Raad van State, 14-09-2016, ECLI:NL:RVS:2016:2454, 201506820/1/A3

201506820/1/A3.

Datum uitspraak: 14 september 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. [appellant sub 1], wonend te Rotterdam,

2. het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2015 in zaak nr. 14/5526 in het geding tussen:

[appellant sub 1]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 10 april 2014 heeft de directeur Belastingen van de gemeente Rotterdam een door [appellant sub 1] ingediend informatieverzoek gedeeltelijk toegewezen.

Bij besluit van 22 juli 2014 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 21 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven, het college veroordeeld tot het betalen van een proceskostenvergoeding aan [appellant sub 1] en bepaald dat het college aan [appellant sub 1] het betaalde griffierecht vergoedt. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant sub 1] heeft een door hem als incidenteel hogerberoepschrift aangeduid stuk ingediend.

[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2016, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H. [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en mr. E. Thomas, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

1. [appellant sub 1] heeft in verband met zijn financiële positie verzocht om kwijtschelding van gemeentelijke belastingen over de jaren 2013 en 2014, hetgeen niet tot het door hem gewenste resultaat heeft geleid. Vervolgens heeft hij een informatieverzoek ingediend, waarin hij op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) heeft verzocht om openbaarmaking van:

1. alle informatie die betrekking heeft op zijn kwijtscheldingsverzoeken,

2. een opgave van alle ambtenaren en overige medewerkers die betrokken zijn geweest bij de behandeling van zijn kwijtscheldingsverzoeken, met vermelding van de aard en periode van betrokkenheid,

3. een chronologisch overzicht van de behandeling van zijn kwijtscheldingsverzoeken,

4. een overzicht van documenten betreffende het kwijtscheldingsverzoek ten aanzien van 2013, die de gemeentelijke belastingdienst in bezit heeft.

2. Het college heeft openbaarmaking van de in het informatieverzoek onder 1, 3 en 4 gevraagde informatie geweigerd. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de Wob niet van toepassing is op deze informatie, omdat deze onder de geheimhoudingsplicht van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) valt. Naar aanleiding van hetgeen in het informatieverzoek onder 2 is gevraagd, is in het besluit van 10 april 2014 de naam openbaar gemaakt van een ambtenaar die besluiten over de verzochte kwijtschelding heeft genomen. Openbaarmaking van de overige gegevens die onder 2 zijn gevraagd, heeft het college geweigerd onder verwijzing naar de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob neergelegde uitzondering voor bijzondere persoonsgegevens. In het besluit van 10 april 2014 is voorts vermeld dat [appellant sub 1] reeds in bezit is van alle correspondentie over de verzochte kwijtschelding en bij de gemeentelijke belastingdienst geen andere documenten betreffende [appellant sub 1] aanwezig zijn dan vermeld in het bij het besluit gevoegde overzicht.

3. De rechtbank heeft overwogen dat openbaarmaking van de in het informatieverzoek onder 1, 3 en 4 gevraagde informatie op goede gronden is geweigerd. De rechtbank acht de weigering van openbaarmaking van de in het informatieverzoek onder 2 gevraagde informatie onvoldoende gemotiveerd, omdat [appellant sub 1] niet heeft verzocht om persoonsgegevens die onder artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob vallen. Om die reden heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard en het besluit van 22 juli 2014 vernietigd. Aan de instandlating van de rechtsgevolgen van dat besluit heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat zij niet twijfelt aan de juistheid van de stelling van het college, dat het van zijn ambtenaren niet heeft bijgehouden wanneer deze betrokken waren bij de kwijtscheldingsverzoeken en wat de aard van die betrokkenheid was. Het informatieverzoek kan onder 2 daarom slechts betrekking hebben op de namen van de ambtenaren. Nu [appellant sub 1] reeds over die namen beschikt, heeft hij in zoverre geen belang bij een beoordeling van de besluitvorming omtrent het informatieverzoek, aldus de rechtbank.

De rechtbank heeft het college veroordeeld tot vergoeding van proceskosten die [appellant sub 1] in beroep heeft moeten maken in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Hoger beroep [appellant sub 1]

4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 22 juli 2014 in stand heeft gelaten. Niet alle documenten betreffende zijn kwijtscheldingsverzoeken zijn aan hem overgelegd. Het college heeft in strijd met de Archiefwet 1995 de documenten niet goed geadministreerd. Hij heeft groot belang bij kennisneming van alle documenten, mede omdat het college ten onrechte bedragen van zijn bankrekening heeft afgeschreven. Hij beschikt niet over de namen van alle personen die betrokken zijn geweest bij de behandeling van de kwijtscheldingsverzoeken. Hij heeft niet alleen om de namen van de betrokken ambtenaren gevraagd, maar ook om die van andere betrokken medewerkers. Het college heeft gesteld dat de gemeentelijke ombudsman en een accountant betrokken zijn bij het kwijtscheldingsproces, aldus [appellant sub 1].

4.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge artikel 231, eerste lid, van de Gemeentewet geschieden de heffing en de invordering van gemeentelijke belastingen met toepassing van de Awr, de Invorderingswet 1990 en de Kostenwet invordering rijksbelastingen als waren die belastingen rijksbelastingen onverminderd het overigens in paragraaf 4 van hoofdstuk XV bepaalde.

Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Awr kan in afwijking van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) tegen een ingevolge de belastingwet genomen besluit slechts beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld, indien het betreft:

a. een belastingaanslag, daaronder begrepen de in artikel 15 voorgeschreven verrekening, of

b. een voor bezwaar vatbare beschikking.

Ingevolge artikel 67, eerste lid, is het een ieder verboden hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990.

Ingevolge het tweede lid geldt de geheimhoudingsplicht niet indien:

a. enig wettelijk voorschrift tot de bekendmaking verplicht;

b. bij regeling van de minister van Financiën is bepaald dat bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een bestuursorgaan;

c. bekendmaking plaatsvindt aan degene op wie de gegevens betrekking hebben voor zover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt.

Ingevolge het derde lid kan in andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid de minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht.

4.2. In het informatieverzoek heeft [appellant sub 1] onder 1, 3 en 4 verzocht om informatie die het college uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van gemeentelijke belastingregelgeving is gebleken of meegedeeld. Gelet op artikel 231, eerste lid, van de Gemeentewet is op dergelijke informatie artikel 67 van de Awr van toepassing. Die informatie is in beginsel geheim. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1041), houdt artikel 67 van de Awr een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter in, die prevaleert boven de Wob. Derhalve heeft het college terecht geweigerd de informatie op grond van de Wob openbaar te maken. Of de informatie op grond van artikel 67 van de Awr verstrekt kan worden, staat niet ter beoordeling van de bestuursrechter. Een besluit op grond van artikel 67 van de Awr is in de Awr niet aangemerkt als voor bezwaar vatbare beschikking en valt evenmin onder de andere categorie waartegen ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Awr beroep bij de bestuursrechter openstaat. Hierover kan dan ook uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld.

Wat de in het informatieverzoek onder 2 gevraagde informatie betreft, heeft het college ter zitting bij de rechtbank verklaard dat het niet heeft vastgelegd wanneer welke ambtenaar betrokken was bij de kwijtscheldingsverzoeken en wat de aard van die betrokkenheid was. De rechtbank heeft deze verklaring terecht niet ongeloofwaardig geacht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2102), is de Wob van toepassing op informatie in bestaande documenten en verplicht de Wob niet tot het vervaardigen van gegevens die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. Het informatieverzoek is derhalve ook in zoverre terecht afgewezen. Voorts heeft [appellant sub 1] in zijn aanvullend beroepschrift namen opgesomd van medewerkers van de gemeente, die blijkens van de gemeente afkomstige documenten betrokken zijn geweest bij de behandeling van de kwijtscheldingsverzoeken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant sub 1] in zoverre geen belang heeft bij een beoordeling van de besluitvorming omtrent het informatieverzoek. Dat het college heeft gesteld dat de gemeentelijke ombudsman en een accountant betrokken zijn bij het kwijtscheldingsproces, brengt niet met zich dat [appellant sub 1] niet over de namen van alle betrokken medewerkers van de gemeente beschikt. De naam van de gemeentelijke ombudsman is een openbaar gegeven en een accountant van een extern accountantskantoor is niet te beschouwen als een medewerker van de gemeente. [appellant sub 1] heeft geen concrete aanwijzingen aangevoerd die erop wijzen dat medewerkers van de gemeente, van wie hij de naam nog niet weet, betrokken zijn geweest bij de behandeling van de kwijtscheldingsverzoeken.

Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 22 juli 2014 in stand te laten. Het betoog faalt.

Hoger beroep college

5. Het college betoogt dat het ten onrechte door de rechtbank is veroordeeld tot het betalen van een proceskostenvergoeding aan [appellant sub 1]. Het college voert daartoe aan dat [gemachtigde], die [appellant sub 1] in beroep heeft bijgestaan, geen beroepsmatige rechtsbijstandverlener is. Dat volgt niet uit de stukken die [gemachtigde] heeft overgelegd ter motivering van het door hem gestelde beroepsmatige karakter van de door hem verleende rechtsbijstand. Nog daargelaten dat in een van deze stukken een handtekening ontbreekt en dat van andere stukken delen zijn weggelakt, wijzen deze hooguit op het incidenteel verlenen van rechtsbijstand. Bovendien is [gemachtigde] niet ingeschreven in het handelsregister, aldus het college.

5.1. Ingevolge artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan een proceskostenveroordeling uitsluitend betrekking hebben op de in dat artikel vermelde kosten, waaronder kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 augustus 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE6469), heeft rechtsbijstand een beroepsmatig karakter wanneer het verschaffen ervan een vast onderdeel is van een duurzame, op het vergaren van inkomen gerichte taakuitoefening.

[gemachtigde] heeft gesteld dat hij tot begin 2014 als bedrijfsjurist in loondienst werkzaam was en sindsdien als zelfstandig rechtsbijstandverlener actief is. In beroep heeft hij verschillende stukken overgelegd ter motivering van zijn stelling, dat hij beroepsmatig rechtsbijstand verleent. Zo heeft hij vier facturen overgelegd betreffende werkzaamheden van in totaal 19,5 uur. Daarnaast heeft hij door [appellant sub 1] aan hem verstrekte machtigingen tot procesvertegenwoordiging en een met [appellant sub 1] gesloten overeenkomst tot verlening van rechtsbijstand overgelegd. Verder heeft hij twee soortgelijke machtigingen en overeenkomsten betreffende twee andere personen overgelegd. Gezien de geringe omvang van de op de facturen vermelde werkzaamheden en de omstandigheid dat de machtigingen en overeenkomsten op slechts twee andere personen dan [appellant sub 1] betrekking hebben, is met deze stukken niet aannemelijk gemaakt dat het verlenen van rechtsbijstand een vast onderdeel is van een duurzame taakuitoefening van [gemachtigde]. De door [gemachtigde] in beroep overgelegde overeenkomst met een payrollbedrijf, waarop volgens [gemachtigde] de plicht tot inschrijving in het handelsregister rust, biedt geen grond voor een ander oordeel. Weliswaar wordt [gemachtigde] in die overeenkomst vermeld als jurist, maar daarin is niets vermeld over de omvang en inhoud van de door hem verrichte werkzaamheden. De in hoger beroep door [gemachtigde] overgelegde overeenkomst tussen het payrollbedrijf en een bemiddelingsbureau biedt evenmin grond voor een ander oordeel. Deze overeenkomst betreft het inzetten van [gemachtigde] als interim-jurist voor de duur van ongeveer vier maanden en heeft derhalve geen betrekking op het verlenen van rechtsbijstand.

Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank het college ten onrechte veroordeeld tot het betalen van een proceskostenvergoeding aan [appellant sub 1]. Het betoog slaagt.

Geen incidenteel hoger beroep

6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:65), is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Het incidenteel hoger beroep dient daarom gronden te bevatten die gericht zijn tegen de rechtbankuitspraak.

[appellant sub 1] heeft in het door hem als incidenteel hogerberoepschrift aangeduide stuk geen gronden aangevoerd die zich richten tegen de rechtbankuitspraak, maar uitsluitend gereageerd op de door het college ingediende hogerberoepsgronden. Dit stuk is dus geen incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb, maar moet worden aangemerkt als een verweerschrift. De Afdeling heeft het stuk als verweerschrift betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep van het college.

Slotsom

7. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover daarbij een proceskostenveroordeling is uitgesproken en dient voor het overige, voor zover bestreden, te worden bevestigd.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;

II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam gegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juli 2015 in zaak nr. 14/5526, voor zover daarbij een proceskostenveroordeling is uitgesproken;

IV. bevestigt die uitspraak voor het overige, voor zover bestreden.

Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.

w.g. Bijloos w.g. De Vries

lid van de enkelvoudige kamer griffier

Uitgesproken in het openbaar op 14 september 2016

582.