Raad van State, 14-08-2002, AE6469, 200104239/1

Uitspraak op de hoger beroepen van:

tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Maastricht van 9 augustus 2001 in het geding tussen:

en

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

1. Procesverloop

Bij besluiten van 2 mei 1996 respectievelijk 9 augustus 1996 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) afwijzend beslist op het verzoek van appellant sub 2 respectievelijk het verzoek van de Stichting Nabestaanden DSM-ramp 1975 (hierna: de Stichting Nabestaanden) om toezending dan wel inzage op grond van de Wet openbaarheid van bestuur van een DSM-rapport (met bijlagen) van mei 1976 (hierna ook: het rapport).

Bij besluiten van 27 augustus 1996 respectievelijk 6 december 1996 heeft de minister de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.

Bij uitspraak van 9 augustus 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Maastricht (hierna: de rechtbank) de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard en de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Bij brief van 21 november 2001 heeft de minister van antwoord gediend.

Bij brieven van 22 november 2001, 23 november 2001 respectievelijk 26 november 2001 hebben appellant sub 2, appellante sub 1 respectievelijk de Stichting Nabestaanden van antwoord gediend.

Na afloop van het vooronderzoek zijn van de kant van de Stichting Nabestaanden bij brief van 14 juni 2002 nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. F.J.C.M. de Kok, bedrijfsjurist en advocaat bij DSM Limburg B.V., appellant sub 2 in persoon, bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. van de Wetering, ambtenaar bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is verschenen de Stichting Nabestaanden, vertegenwoordigd door mr. A.F.J.M. Mulders, advocaat te Echt, vergezeld van [gemachtigde].

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.

Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

2.2. De Afdeling zal eerst de door appellanten naar voren gebrachte formele punten behandelen.

2.3. Appellante sub 1 betoogt in hoger beroep - kort samengevat - dat de rechtbank appellant sub 2 ten onrechte in zijn beroep heeft ontvangen aangezien hij geen belanghebbende is, dat appellant sub 2 geen belang meer heeft bij openbaarmaking van het rapport omdat al veel informatie over de ramp beschikbaar is, dat de Wob in dit geval niet van toepassing is en dat geen sprake is van een document noch van een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob.

2.3.1. De rechtbank heeft op goede gronden, die zijn gelegen in artikel 3, eerste lid, van de Wob, dat zich richt tot een ieder, appellant sub 2 aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Eveneens op goede gronden heeft de rechtbank het betoog verworpen dat appellant sub 2 geen belang bij inzage meer zou hebben. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen is niet vereist dat degene die om informatie verzoekt, bij het verkrijgen daarvan enig specifiek belang heeft. De rechtbank heeft appellant sub 2 derhalve terecht in zijn beroep ontvangen.

2.3.2. Ook het betoog van appellante sub 1 dat in dit geval de Wob niet van toepassing is, faalt. De Afdeling sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank dat het feit dat het DSM-rapport dateert van vóór de inwerkingtreding van de Wob, niet in de weg staat aan de toepassing daarvan. Blijkens de memorie van toelichting bij de Wob heeft deze wet ten doel de burger in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien. De daarop betrekking hebbende stukken en ander materiaal vallen onder de werkingssfeer van de Wob, in principe ongeacht de ouderdom ervan. Het beroep van appellante in dit verband op artikel 13 van de Wob treft evenmin doel. Niet kan worden geoordeeld dat het DSM-rapport is opgesteld door een niet-ambtelijke adviescommissie als bedoeld in artikel 1 van de Wob.

2.3.3. De Afdeling sluit zich tevens aan bij het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een document èn van een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat voor de vraag of het rapport een document is als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob, bepalend is dat het stuk - zoals bij het rapport het geval is - feitelijk het overheidsorgaan als zodanig tot bestemming heeft. Hetgeen appellante met het opstellen van het rapport heeft beoogd noch de reden waarom het aan het overheidsorgaan is gezonden, is daarbij van doorslaggevend gewicht. Eveneens juist is het oordeel van de rechtbank dat nu, zoals de minister onweersproken heeft gesteld, het rapport op enige wijze is betrokken bij de beleidsvorming van de overheid, sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob.

2.4. Gelet op het voorgaande slagen de door appellante sub 1 naar voren gebrachte formele beroepsgronden niet.

2.5. Door appellant sub 2, journalist bij het Limburgs Dagblad, wordt betoogd dat de rechtbank hem ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld te reageren op het verslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB), waarop de rechtbank haar oordeel over de passages met bedrijfs- en fabricagegegevens heeft gebaseerd.

De rechtbank heeft de StAB als deskundige benoemd en haar verzocht vier vragen te beantwoorden. Op 3 mei 2001 heeft de StAB verslag uitgebracht. Bij beslissing van 18 mei 2001 heeft de rechtbank bepaald dat kennisneming van het StAB-advies aan appellanten in eerste aanleg niet wordt toegestaan. De minister en appellante sub 1 zijn in de gelegenheid gesteld hun zienswijzen met betrekking tot het StAB-advies naar voren te brengen, waarvan zij ook gebruik hebben gemaakt. Naar aanleiding van deze zienswijzen heeft de StAB nader advies uitgebracht. Afschrift hiervan is eveneens uitsluitend aan de minister en appellante sub 1 gezonden.

Appellant acht deze handelwijze, waarbij de rechtbank het StAB-verslag niet aan hem maar wel aan appellante sub 1 en de minister heeft toegezonden, in strijd met artikel 8:47, vijfde lid, van de Awb en artikel 24 (oud) van de Wet op de rechterlijke organisatie. Volgens appellant is hiermee geen sprake geweest van een "fair trial" in de zin van "equality of arms" als bedoeld in artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).

De rechtbank heeft gemotiveerd uiteengezet waarom zij op deze wijze toepassing heeft gegeven aan artikel 8:47, vijfde lid, van de Awb. In hoofdzaak is dit wegens de bijzondere situatie dat in dit geval het ter inzage geven van het advies aan appellanten in eerste aanleg onvermijdelijk tot gevolg zou hebben gehad dat zij kennis zouden hebben gekregen van gegevens die naar het oordeel van de minister zijn te beschouwen als bedrijfs- en fabricagegegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, waarvan de geheimhouding nu juist de inzet van het geding is. Deze overwegingen van de rechtbank acht de Afdeling op zichzelf begrijpelijk. Dit neemt niet weg dat met deze handelwijze, zoals appellant sub 2 met recht heeft aangevoerd, artikel 8:47, vijfde lid, van de Awb is geschonden, in welk artikel, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, het ook in artikel 6 van het EVRM neergelegde beginsel van "fair trial" is opgenomen. Reeds hierom is de door de rechtbank gevolgde handelwijze niet juist. In een situatie dat aan een deskundige is gevraagd een onderzoek in te stellen en daarover verslag uit te brengen, dienen de vraagstelling en het verslag zodanig te worden geformuleerd dat het verslag zonder bezwaar aan partijen kan worden toegezonden, zodat zij op de voet van artikel 8:47, vijfde lid, van de Awb hun zienswijze naar voren kunnen brengen. De door de rechtbank gevolgde handelwijze verdraagt zich met genoemd artikellid niet.

In hoger beroep heeft appellant sub 2 benadrukt dat hij, gelet op de zijns inziens al veel te lang durende procedure, terugwijzing naar de rechtbank zeer ongewenst vindt. Appellant heeft ter zitting verklaard aan het redresseren van de schending van artikel 8:47, vijfde lid, van de Awb geen behoefte te hebben, indien dat tot verlenging van de procedure zou leiden. Gelet hierop en op de tijd die is verstreken sinds het verzoek om inzage, en mede in aanmerking genomen dat de minister en de Stichting Nabestaanden hebben berust in de uitspraak van de rechtbank en de minister desgevraagd heeft verklaard zich bij een nieuw te nemen beslissing op bezwaar te conformeren aan die uitspraak, zodat geen der partijen een rechtens te beschermen belang heeft bij herhaling van de procedure bij de rechtbank, zal de Afdeling in dit specifieke geval aan de schending van artikel 8:47, vijfde lid, van de Awb geen consequenties verbinden. Die consequenties zouden immers tot wezenlijke verlenging van de procedure leiden. Deze door appellant sub 2 met recht naar voren gebrachte beroepsgrond leidt in dit geval dan ook niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.

2.6. De Afdeling zal voorts ingaan op de meer inhoudelijke beroepsgronden.

2.7. Appellante sub 1 bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat slechts een gedeelte van het DSM-rapport bedrijfs- en fabricagegegevens bevat. Volgens haar bevat het gehele rapport als zodanig bedrijfs- en fabricagegegevens, die bovendien, zo stelt zij, vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Voorts diende haars inziens haar belang bij geheimhouding van het rapport zwaarder te wegen dan het belang bij openbaarmaking.

2.7.1. Na met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb te hebben kennis genomen van het DSM-rapport, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het DSM-rapport niet louter uit bedrijfs- en fabricagegegevens bestaat dan wel dat de bedrijfs- en fabricagegegevens hierin niet zodanig met de overige informatie uit het rapport zijn verweven dat om die reden openbaarmaking van het rapport niet aan de orde kan zijn. De door appellante gestelde omstandigheid dat het rapport met deze gegevens vertrouwelijk aan de minister is overgelegd, brengt de Afdeling niet tot een ander oordeel nu, zoals de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld, slechts een gedeelte van het rapport bedrijfs- en fabricagegegevens bevat en het verstrekken van informatie betreffende deze gegevens door de minister achterwege blijft.

In hetgeen appellante sub 1 in hoger beroep naar voren heeft gebracht omtrent het oordeel van de rechtbank over de door de minister gemaakte afweging van belangen op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - te weten dat het rapport dateert van vóór de inwerkingtreding van de Wob, dat het rapport onderwerp van geschil is geweest in een kort-gedingprocedure tegen DSM die de nabestaanden hebben verloren, dat het 25 jaar geleden is dat het ongeval heeft plaatsgevonden, dat sommige direct betrokkenen liever geen openbaarmaking zouden wensen en dat het rapport niet voor publicatie is bedoeld - ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak in zoverre onvolledig of anderszins onjuist zou zijn. De rechtbank is op goede gronden tot het oordeel gekomen dat niet kan worden staande gehouden dat de minister in redelijkheid de door hem naar voren gebrachte belangen zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van openbaarheid.

2.7.2. Voorzover appellante sub 1 ten slotte in hoger beroep heeft gewezen op het feit dat in het DSM-rapport namen van getuigen en van opstellers van (deel-)notities staan vermeld, die door openbaarmaking in hun persoonlijke levenssfeer kunnen worden aangetast, heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat de minister artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet aan zijn besluiten ten grondslag heeft gelegd. Overigens sluit de Afdeling zich op dit punt aan bij het oordeel van de rechtbank dat hieraan kan worden tegemoet gekomen door het DSM-rapport op deze punten te anonimiseren, hetgeen voor de leesbaarheid of volledigheid ervan geen gemis zou zijn. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister verklaard dit oordeel van de rechtbank tot het zijne te maken. Deze beroepsgrond van appellante faalt.

2.8. Het vooroverwogene leidt tot de conclusie dat het hoger beroep van appellante sub 1 ongegrond is.

2.9. Appellant sub 2 bestrijdt in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat het DSM-rapport onder toezegging van vertrouwelijkheid als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob aan de overheid is verstrekt, omdat dit niet is komen vast te staan.

De rechtbank is in de aangevallen uitspraak tot het oordeel gekomen dat de minister artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob niet aan zijn besluiten ten grondslag heeft mogen leggen, voorzover die betrekking hebben op die gedeelten van het rapport die geen bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen. De Afdeling acht dit oordeel juist. Gelet hierop verstaat de Afdeling de beroepsgrond van appellant aldus, dat appellant een verdergaande openbaarmaking wenst dan waartoe de uitspraak van de rechtbank leidt, te weten ook van de gedeelten van het rapport die bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten. Gelet op de aard en context van het contact tussen appellante sub 1 en de minister ten tijde van de totstandkoming van het rapport kan naar het oordeel van de Afdeling niet met succes worden betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat de bedrijfs- en fabricagegegevens uit het DSM-rapport toentertijd in vertrouwen zijn verstrekt. Het betoog van appellant terzake faalt.

2.10. Ten slotte betoogt appellant sub 2 dat de rechtbank heeft miskend dat mr. H. Koning hem beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is sprake van beroepsmatig verleende rechtsbijstand wanneer het verschaffen van rechtsbijstand een vast onderdeel is van een duurzame, op het vergaren van inkomen gerichte taakuitoefening. Blijkens de stukken is mr. H. Koning universitair docent aan de universiteit te Maastricht. In die hoedanigheid verleent hij incidenteel rechtsbijstand, blijkens zijn verklaring ter zitting in twee à drie zaken per jaar. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat het verlenen van rechtsbijstand door mr. H. Koning een vast onderdeel van de taakuitoefening vormt, waarmee hij zijn (hoofd)inkomen verwerft. De rechtbank heeft het vergoeden van kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand dan ook achterwege kunnen laten.

2.11. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat ook het hoger beroep van appellant sub 2 ongegrond is.

De aangevallen uitspraak dient derhalve te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze berust.

2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

2.13. De Afdeling ziet in hetgeen onder 2.5. is overwogen aanleiding voor het oordeel dat een redelijke toepassing van artikel 43, tweede lid, van de Wet op de Raad van State met zich brengt dat het door appellant sub 2 betaalde griffierecht door de Secretaris van de Raad van State aan hem wordt terugbetaald.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. gelast dat aan appellant sub 2 het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 154,29) door de Secretaris van de Raad van State wordt terugbetaald.

Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. A.W.M. Bijloos, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2002

204-421.