Parket bij de Hoge Raad, 22-10-2010, BM7040, 09/00345

09/00345

mr. Keus

Zitting 4 juni 2010

de gemeente Eindhoven

(hierna: de Gemeente)

eiseres tot cassatie

mr. M.J.W. van Ingen en mr. K.W.T.H. van den Dungen in hun hoedanigheid van curatoren in het faillissement van [A] B.V.

(hierna: curatoren respectievelijk [A])

verweerders in cassatie

"4.7. Grief I faalt op dit onderdeel.

Aangenomen al dat de termijnoverschrijding onderdeel vormt van de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar, dan moet tevens worden aangenomen dat de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar er niet aan in de weg staat dat de burgerlijke rechter concludeert dat de (wijze van totstandkoming van de) beslissing op bezwaar niet in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften. Die conclusie ligt immers reeds in de beslissing op bezwaar besloten, doordat die beslissing is genomen en gedateerd op een tijdstip waarop de beslistermijn reeds ruimschoots, namelijk met 29 weken, is verstreken. Onderdeel van de beslissing op bezwaar is dus dat de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar niet in overeenstemming is geweest met de wettelijke voorschriften, aangezien B&W niet binnen 6 weken na ontvangst van het bezwaarschrift heeft beslist op het bezwaar van de bezwaarmakers, zoals art. 7:10 Awb voorschrijft.

Ook de voorzieningenrechter heeft in het kader van het treffen van voorlopige voorzieningen in zijn uitspraken van 11 december 2002 en 23 december 2002 al geconcludeerd dat de beslistermijn op 11 december 2002 reeds ruimschoots is verstreken, waarmee eens te meer wordt bevestigd dat de beslissing op bezwaar niet in overeenstemming is met de wettelijke voorschriften voor wat betreft de wijze van totstandkoming van die beslissing."

2.5 Het hof heeft in de bestreden rechtsoverweging veronderstellenderwijs aangenomen ("Aangenomen al (...)") dat het niet tijdig besluiten op het bezwaar "onderdeel vormt van de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar". Voorts is het hof (terecht(8)) ervan uitgegaan dat aan de beslissing op bezwaar formele rechtskracht toekomt (in de tweede volzin van rov. 4.7 wordt van "de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar" gesproken). Als het niet tijdig beslissen inderdaad onderdeel vormt van "de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar", aan welke beslissing (onbestreden) formele rechtskracht toekomt, kan dat niet anders betekenen dan dat, afgezien van de mogelijkheid van een op de formele rechtskracht te maken uitzondering, het niet tijdig besluiten, evenals de inhoud van de beslissing op bezwaar, door de burgerlijke rechter voor rechtmatig moet worden gehouden. Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad dekt de formele rechtskracht van een besluit immers niet slechts de inhoud van het besluit, maar ook de wijze van totstandkoming daarvan (zie reeds het standaardarrest Heesch/Van de Akker(9): "3.3.2 (...) dat (...) de burgerlijke rechter (...) ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen.").

Het oordeel van het hof dat de burgerlijke rechter kan concluderen dat (de wijze van totstandkoming van een) beslissing op bezwaar waaraan formele rechtskracht toekomt niet met de wettelijke voorschriften in overeenstemming is (waarmee het hof kennelijk heeft bedoeld: onrechtmatig is), getuigt van een onjuiste rechtsopvatting. De burgerlijke rechter moet (de totstandkoming van) een besluit waaraan formele rechtskracht toekomt, behoudens op de formele rechtskracht te maken uitzonderingen, voor rechtmatig houden, óók als zich aan de hand van dat besluit zelf laat vaststellen dat het niet in overeenstemming met de toepasselijke wettelijke voorschriften (met overschrijding van de wettelijke beslistermijn) is genomen en óók indien als vaststaand moet worden aangenomen dat het besluit, zo het langs bestuursrechtelijke weg zou zijn aangevochten, in verband daarmee zou zijn vernietigd (of zou zijn herroepen op gronden die onrechtmatigheid van het besluit impliceren)(10).

Aan de formele rechtskracht en aan de daaruit in civilibus voortvloeiende rechtmatigheid van de (totstandkoming van de) beslissing op bezwaar doet evenmin af dat de voorzieningenrechter in een tweetal uitspraken heeft geconstateerd dat de beslistermijn op 11 december 2002 ruimschoots was verstreken. Ook in dat verband is reeds beslissend dat de bedoelde uitspraken niet inhielden en niet ertoe hebben geleid dat de met termijnoverschrijding tot stand gekomen beslissing op bezwaar is vernietigd of herroepen (op gronden die de onrechtmatigheid van die beslissing impliceren). Overigens heeft de voorzieningenrechter in géén van beide uitspraken een onrechtmatigheidsoordeel over het niet tijdig beslissen uitgesproken, nog daargelaten dat ook voor de voorzieningenrechter in de bestuursrechtelijke procedure geldt dat hij (buiten het geval dat toepassing wordt gegeven aan art. 8:86 lid 1 Awb) het geschil niet ten gronde beslecht en dat (zoals art. 257 Rv het uitdrukt voor de civiele voorzieningenrechter) zijn beslissingen geen nadeel toebrengen aan de zaak ten principale.

2.8 Overigens is de strekking van het arrest Heeze-Leende/[B] minder zeker dan in de schriftelijke toelichting van de mrs. Scheltema en Van Asperen wordt gesuggereerd.

Zo heeft Scheltema in zijn noot bij het arrest (NJ 2003, 171) erop gewezen dat in de zaak Heeze-Leende/[B] (die het niet toepassen van bestuursdwang betrof) aan de orde was dat betrokkenen al bij herhaling langs bestuursrechtelijke weg tegen uitdrukkelijke weigeringen om bestuursdwang toe te passen waren opgekomen en daarbij door de bestuursrechter in het gelijk waren gesteld, en dat de burgerlijke rechter de voortdurende inactiviteit van de betrokken gemeente tegen die achtergrond onrechtmatig kon oordelen, ook toen na een laatste rechterlijke vernietiging van een uitdrukkelijke weigering om bestuursdwang toe te passen een nader besluit uitbleef (vergelijk in dit verband rov. 6.4 van het arrest: "(...) Het Hof heeft niet blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door, naar in zijn uitspraken besloten ligt, te oordelen dat op grond van de hiervóór vermelde uitspraken van de bestuursrechter moet worden aangenomen dat de Gemeente jegens [B] c.s. onrechtmatig handelde door niet tegen de door de inrichting veroorzaakte overlast op te treden en dat van [B] c.s. niet gevergd kon worden om de bestuursrechter in verdergaande mate te adiëren dan zij gedaan hebben, nu zich in de periode na de vermelde uitspraken van de bestuursrechter geen in dit opzicht relevante, nieuwe omstandigheden hadden voorgedaan."). Scheltema heeft hieruit afgeleid dat het arrest Heeze-Leende/[B] niet eraan afdoet dat niet de burgerlijke rechter maar de bestuursrechter moet beoordelen of het achterwege laten van bestuursdwang onrechtmatig is.

Schueler heeft de opvatting van Scheltema aldus samengevat, dat het verzuim om tegen het niet tijdig nemen van een besluit in beroep te gaan, niet tot gevolg heeft dat de eerder onrechtmatig verklaarde besluiten alsnog rechtmatig worden. Aldus uitgelegd, heeft het arrest volgens Schueler maar een beperkte betekenis. Hij acht het in geval van overschrijding van een beslistermijn nog steeds riskant om tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet in bezwaar en beroep te gaan, als door de termijnoverschrijding schade is veroorzaakt(12).

Van Buuren onderschrijft in zijn noot bij het arrest (AB 2003, 421) de opvatting van Scheltema dat de burgerlijke rechter niet over de (on)rechtmatigheid van de fictieve weigering zou mogen oordelen en het oordeel daarover aan de bestuursrechter zou moeten overlaten, niet. Volgens Van Buuren lijkt nu juist de essentie van het arrest dat de Hoge Raad die opvatting afwijst. Overigens stelt de rechterlijke bevoegdheidsverdeling ook in de opvatting van Van Buuren grenzen aan de mate waarin de burgerlijke rechter zich in de beoordeling van een fictieve weigering kan begeven. Zo wijst Van Buuren erop dat, in een situatie waarin niet alsnog een reëel besluit is genomen, de burgerlijke rechter niet kan vaststellen hoe het bestuursorgaan had moeten beslissen.

Dat het arrest in verband met het niet tijdig besluiten een radicale breuk zou vormen met het beginsel van formele rechtskracht, is ook door andere schrijvers wel betwijfeld. Zo is het ook volgens Van Ravels de vraag of zonder meer uit het arrest kan worden afgeleid dat ook de burgerlijke rechter zelfstandig kan beoordelen of al dan niet onrechtmatig niet tijdig is beslist(13). Overigens stelt Van Ravels zich op het standpunt dat geen rechtvaardiging kan worden gevonden om ten aanzien van het niet tijdig nemen van een besluit voorbij te gaan aan de aan het beginsel van formele rechtskracht ten grondslag liggende redenen die met een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter verband houden. Het ligt zijns inziens, mede gelet op het bepaalde in art. 6:2 Awb, juist veeleer in de rede dat het oordeel over de vraag of het uitblijven van een besluit in strijd met het recht moet worden geoordeeld, bij de bestuursrechter berust, zodat de burgerlijke rechter zich daarover in beginsel geen zelfstandig oordeel mag vormen(14).

Ten slotte hebben verschillende schrijvers het als problematisch voorgesteld dat de burgerlijke rechter zich zelfstandig een oordeel over de (on)rechtmatigheid van het niet tijdig nemen van een besluit zou moeten vormen, zulks in verband met de bestuursrechtelijke vragen die in dat verband kunnen rijzen(15). Dat geeft nog meer reliëf aan de opvatting van Scheltema, dat in de zaak Heeze-Leende/[B] beslissend was dat de burgerlijke rechter op een reeds door de bestuursrechter vastgestelde onrechtmatigheid kon terugvallen.

2.10 Ook als onder de gegeven omstandigheden een uitzondering op de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar zou moeten worden aanvaard, zou dat niet afdoen aan de onjuistheid van het bestreden (en kennelijk niet aan die omstandigheden gerelateerde) oordeel dat de burgerlijke rechter, ondanks een door formele rechtskracht "gedekte" totstandkoming van de beslissing op bezwaar, de onrechtmatigheid van het (van die totstandkoming deel uitmakende) niet tijdig besluiten zou kunnen vaststellen. Hooguit zou, als reeds in cassatie kan worden vastgesteld dat een uitzondering op de formele rechtskracht moet worden aanvaard, de Gemeente haar belang bij de klacht van het subonderdeel verliezen, in welk geval de klacht al om die reden niet tot cassatie zou kunnen leiden.

Of een uitzondering op de formele rechtskracht moet worden aanvaard, hangt af van de omstandigheden van het geval; daarbij geldt als uitgangspunt dat voor een uitzondering slechts in zeer klemmende gevallen ruimte is en dat bij het aanvaarden daarvan terughoudendheid moet worden betracht(16). Noch de rechtbank, noch het hof heeft zich uitgesproken over de vraag of op de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar een uitzondering ten gunste van [A] moet worden aanvaard. Die vraag is ook niet uitdrukkelijk in het partijdebat aan de orde geweest, alhoewel [A] wel op de gevolgen van een erkenning van de onrechtmatigheid door het bestuursorgaan heeft gezinspeeld (zie in het bijzonder memorie van antwoord onder 14). Tegen die achtergrond leent de vraag naar een eventueel ten gunste van [A] te maken uitzondering op de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar zich niet voor beantwoording in cassatie, te meer niet nu een beoordeling van die vraag aan de feitenrechter voorbehouden vaststellingen en waarderingen van feitelijke aard zou vergen.

Aan het voorgaande voeg ik nog toe dat de hiervóór (onder 2.9) opgesomde en door [A] in cassatie ingeroepen omstandigheden in elk geval niet zonder meer tot een uitzondering op de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar dwingen. Dat [A] bij die beslissing inhoudelijk had verkregen wat zij wilde, te weten een ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de aan haar verleende bouwvergunning (de onder (i) genoemde omstandigheid), doet niet af aan het totstandkomingsgebrek (het niet tijdig besluiten) dat (in de aanname van het hof) de beslissing op bezwaar aankleefde en dat ten tijde van die beslissing voor [A] reeds manifest was, evenals de (vertragings)schade die dat gebrek (het niet tijdig besluiten) in haar eigen benadering reeds voor haar had veroorzaakt. Bij die stand van zaken had [A] (ook in processueel opzicht) alle belang de onrechtmatigheid van de wijze van totstandkoming van de beslissing op bezwaar te doen vaststellen(17). Dat de Gemeente de overschrijding van de beslistermijn niet heeft weersproken (de onder (ii) en (iii) genoemde omstandigheden), impliceert niet dat de Gemeente heeft erkend dat die overschrijding jegens [A] onrechtmatig was; die onrechtmatigheid staat daarentegen tussen partijen nog altijd ter discussie. De gestelde (en onder (iv) genoemde) omstandigheid dat voor [A] eerst aanleiding bestond te ageren nadat de haar verleende bouwvergunning was geschorst, bevestigt slechts dat de (in haar visie) door het uitblijven van een beslissing op bezwaar veroorzaakte problemen al vóór de beslissing op bezwaar haar aandacht hadden en rechtvaardigt niet dat [A] na het alsnog nemen van die beslissing inactief bleef (de onder (v) genoemde omstandigheid). Een rechtvaardiging daarvoor kan niet worden gevonden in de omstandigheid dat de Gemeente de termijnoverschrijding als zodanig niet had betwist, nu dit laatste niet een erkenning van de onrechtmatigheid van die termijnoverschrijding jegens [A] impliceert. Voor de inactiviteit van [A] na de beslissing op bezwaar (de onder (v) genoemde omstandigheid) kan evenmin een beroep worden gedaan op HR 10 april 2009 (Barneveld/De Berkenhorst), LJN BH2598, NJ 2009, 515, m.nt. MRM, naar welk arrest op p. 6, voetnoot 6, van de schriftelijke toelichting van de mrs. Scheltema en Van Asperen wordt verwezen. In de zaak Barneveld/De Berkenhorst ging het om de vraag of de houder van de bouwvergunning formele rechtskracht van die vergunning kan worden tegengeworpen in een situatie waarin die vergunning naar aanleiding van bezwaren van derden is ingetrokken op gronden die de onrechtmatigheid van de vergunning impliceren. De Hoge Raad beantwoordde die vraag ontkennend, in het bijzonder omdat de vergunninghouder op de juistheid van de vergunning mocht vertrouwen. In het onderhavige geval gaat het niet om de formele rechtskracht van een besluit dat naar aanleiding van acties van derden is vernietigd of ingetrokken (op gronden die de onrechtmatigheid van het besluit impliceren), maar om de formele rechtskracht van een besluit dat, óók jegens derden, juist heeft standgehouden (zie hiervóór onder 1.9-1.10). Bovendien kan een uitzondering in de onderhavige zaak onmogelijk worden gebaseerd op het vertrouwen dat de vergunninghouder in de juistheid van de beslissing op bezwaar mocht stellen, nu het totstandkomingsgebrek (het niet tijdig besluiten) óók voor de vergunninghouder manifest was, evenals het mogelijk schadeveroorzakende karakter daarvan. Ging het in de zaak Barneveld/De Berkenhorst om een vergunninghouder die geen gebruik had gemaakt van de voor hem openstaande bestuursrechtelijke rechtsmiddelen (maar van wie zulks volgens de Hoge Raad ook niet mocht worden gevergd), in het onderhavige geval is [A] wel degelijk in actie gekomen naar aanleiding van het uitblijven van een beslissing op bezwaar en heeft zij, als "(d)erde-belanghebbende partij ingevolge artikel 8:26 Awb"(18) zelfs een eigen (nadere) voorlopige voorziening in verband met het tegen haar bouwvergunning aanhangige bezwaar gevraagd(19); vervolgens is zij naar aanleiding van de beslissing op bezwaar echter inactief gebleven. Wat betreft de (onder (vi) genoemde) omstandigheid dat een beroep van [A] "waarschijnlijk" niet-ontvankelijk zou zijn geweest, geldt ten slotte dat, als de enkele "waarschijnlijkheid" van een niet-ontvankelijkheid al zou rechtvaardigen dat [A] het rechtsmiddel van beroep onbenut liet (en als een niet-ontvankelijkverklaring op grond van het ontbreken van een toereikend procesbelang al aan de jegens [A] geldende formele rechtskracht zou hebben afgedaan), de aanname van het hof dat het niet tijdig beslissen onderdeel vormt van de totstandkoming van de beslissing op bezwaar ook in dit verband in cassatie uitgangspunt moet zijn. Bij die stand van zaken had [A] ongetwijfeld een voldoende procesbelang bij haar beroep, strekkende tot vaststelling van de onrechtmatigheid van de in haar visie schadeveroorzakende totstandkoming van de beslissing op bezwaar (het niet tijdig besluiten)(20).

De kwalificatie van de termijn van art. 7:10 Awb als termijn van orde en de verwijzing naar de tegen het niet tijdig besluiten zelf openstaande rechtsmiddelen lijken weinig perspectief op vernietiging van een reëel, maar niet tijdig genomen besluit te bieden. Anderzijds acht de Afdeling (en volgens annotator A. van Hall in zijn noot bij de eerst geciteerde uitspraak is dat misschien zelfs doorslaggevend) van belang of de appellante al dan niet door het niet beslissen op het bezwaar binnen de gestelde termijn in haar belangen is geschaad. Dat laat ruimte voor een ander oordeel als de betrokken justitiabele schade als gevolg van het niet tijdig besluiten aannemelijk heeft gemaakt(26).

Vernietiging van een alsnog genomen, reëel besluit op de grond dat het niet tijdig is genomen, is bij de gegeven stand van zaken niet uitgesloten. Dat was reeds in 2003 ook de opvatting van Van Ravels(27), volgens wie "de rechtspraak soms, onder bijzondere omstandigheden, bereid (blijkt) een reëel besluit te vernietigen, soms met instandlating van de gevolgen, vanwege een gebrek in de voorbereiding daarvan, te weten het niet tijdig beslissen." Dat bij die stand van zaken formele rechtskracht van het reële besluit het eventuele niet tijdig beslissen mede dekt, is een consequentie die ook Van Ravels trekt, hoewel hij uit oogpunt van rechtsbescherming een kanttekening bij de wenselijkheid daarvan plaatst:

2.15 Het subonderdeel mist mijns inziens feitelijke grondslag. Het hof heeft de burgerlijke rechter klaarblijkelijk (materieel) bevoegd geacht de overschrijding van de beslistermijn te constateren en daaraan het gevolg te verbinden dat (de wijze van totstandkoming van) de beslissing op bezwaar niet met de wettelijke voorschriften in overeenstemming en mitsdien onrechtmatig is. In de benadering van het hof ondersteunen de beslissing op bezwaar en de uitspraken van de voorzieningenrechter in de bestuursrechtelijke zaak kennelijk slechts het feit van die termijnoverschrijding.

Overigens deel ik de opvatting van het subonderdeel dat in de uitspraken van de voorzieningenrechter in de bestuursrechtelijke zaak, evenmin als in de beslissing op bezwaar, een oordeel over de (on)rechtmatigheid van de termijnoverschrijding kan worden gelezen. Wat betreft de uitspraken van de voorzieningenrechter komt daarbij dat het karakter van het bestuursrechtelijke kort geding zich ook niet voor het vellen van een dergelijk definitief oordeel over de zaak ten gronde leent.

4.14. Grief II faalt.

Nu de beslistermijn (die in dit geval 6 weken bedroeg) met 29 weken is overschreden acht ook het hof die overschrijding onrechtmatig jegens [A].

4.14.1. De stelling van de gemeente (mvg punt 43) dat deze beslistermijn slechts is aan te merken als een "termijn van orde" en geen waarborgnorm oplevert ter bescherming van de belangen van [A] is onjuist, nu de beslistermijn ook strekt ter bescherming van de belangen van [A], immers er ook toe strekt dat de belanghebbende, in casu [A], niet langer in onzekerheid omtrent zijn rechtspositie wordt gelaten dan nodig is. De wettelijke beslistermijn brengt daarom mee dat B&W jegens [A] verplicht is zich in te spannen binnen die termijn te beslissen en, zo dit niet mogelijk is, zo spoedig mogelijk daarna.

4.14.2. De gemeente stelt voorts dat de beslistermijn niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals [A] die stelt te hebben geleden, te weten vertragingsschade (mvg punt 45), zodat de gemeente op de voet van art. 6:163 BW niet tot schadevergoeding verplicht is.

Het hof is van oordeel dat juist is dat de beslistermijn niet strekt tot bescherming tegen de schade zoals [A] die heeft geleden en dat dus het niet inachtnemen van die termijn op zichzelf niet kan leiden tot aansprakelijkheid van de gemeente voor de door [A] gestelde schade.

Dat neemt echter niet weg dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld, en wel doordat de gemeente na afloop van de beslistermijn heeft nagelaten binnen redelijke termijn op het bezwaar van de bezwaarmakers te beslissen, terwijl de gemeente wist dat [A] met de bouwwerkzaamheden was gestart (de gemeente wist dat in ieder geval al op 24 juni 2002 (datum hoorzitting)) en er bovendien geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken die meebrachten dat van de gemeente redelijkerwijs niet was te vergen dat zij vóór december 2002 een beslissing gaf. Dit nalaten een beslissing te geven heeft tot gevolg gehad dat de bezwaarmakers ertoe zijn overgegaan in december 2002 een voorlopige voorziening te vragen aan de voorzieningenrechter en dat de voorzieningenrechter ertoe is overgegaan op 11 december 2002 schorsing van het vergunningsbesluit te bevelen zonder het vergunningsbesluit (voorlopig) op zijn rechtmatigheid te toetsen.

4.14.3. De stelling van de gemeente (mvg punt 51) dat op 11 december 2002 de overschrijding van de beslistermijn met "minder dan 6 maanden" niet onrechtmatig is, verwerpt het hof, nu er geen bijzondere omstandigheden waren die een dergelijke overschrijding in redelijkheid acceptabel maakten. Hetgeen de gemeente in de mvg punt 52 stelt houdt geen omstandigheid in waarmee de gemeente zich pas na ontvangst van het bezwaarschrift van de bezwaarmakers geconfronteerd zag.

4.14.4. Het feit dat B&W bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 december 2002 nog een termijn van 3 weken kreeg om te beslissen op het bezwaar, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien dit niet afdoet aan het feit dat op 11 december 2002 al ruim 24 weken waren verstreken na afloop van de beslistermijn en daarmee het onrechtmatig handelen van de gemeente reeds is gegeven."

2.23 Uit de geschiedenis van totstandkoming van de Awb kan worden afgeleid dat beslistermijnen zoals bij die wet voorzien geenszins vrijblijvend zijn, maar dat overschrijding daarvan niet noodzakelijkerwijs tot aansprakelijkheid uit onrechtmatige daad leidt. De toelichting op het uiteindelijke art. 4:13 Awb vermeldt dat "(in) hoeverre de overschrijding van de beslistermijn een vordering tot schadevergoeding uit onrechtmatige daad ten gevolge kan hebben, (...) uit de jurisprudentie van de gewone rechter (zal) moeten blijken"(30). In de toelichting op het uiteindelijke art. 7:10 Awb wordt, in verband met een mogelijke overschrijding van de termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar, slechts gewezen op de mogelijkheid van een beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit, onder aantekening dat een dergelijke overschrijding niet tot gevolg heeft dat niet meer op het bezwaarschrift kan worden beslist(31).

De per 1 oktober 2009 in werking getreden Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (Stb. 383) accentueert dat wettelijke beslistermijnen niet vrijblijvend voor het bestuursorgaan zijn(32). In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat deze beslistermijnen de burgers beschermen tegen onbehoorlijk gedrag van de overheid. Ze verschaffen tevens duidelijkheid, omdat burgers zo weten binnen welke termijn zij duidelijkheid krijgen over het standpunt van de overheid(33). In de gewijzigde memorie van toelichting wordt over de verhouding tussen de in de genoemde wet voorziene dwangsom en een aanspraak op schadevergoeding het volgende opgemerkt:

2.24 De Afdeling oordeelde in 1995 dat "(i)n het algemeen (...) niet (kan) worden gezegd dat een bestuursorgaan reeds onrechtmatig handelt doordat het niet tijdig beslist op een bezwaarschrift"(35). In latere uitspraken, in het bijzonder naar aanleiding van zuivere schadebesluiten, is echter, zowel door de Afdeling als door de andere hoogste bestuursrechtelijke colleges, wel aangenomen dat termijnoverschrijding tot schadevergoeding kan verplichten(36). De Centrale Raad van Beroep acht het bestuursorgaan bij overschrijding van de beslistermijn, indien geen verdaging heeft plaatsgevonden, in verzuim, waarmee in beginsel de onrechtmatigheid van het besluit en de toerekening van de daaruit voortvloeiende schade is gegeven(37).

Ten aanzien van met termijnoverschrijding genomen besluiten heeft de Afdeling ook in meer recente uitspraken geoordeeld:

2.25 Alhoewel wetgeving en rechtspraak erop wijzen dat overschrijding van de beslistermijn van art. 7:10 Awb niet zonder meer als onrechtmatig kan gelden, kan anderzijds niet worden uitgesloten dat zodanige overschrijding onder omstandigheden onrechtmatig is. Ook de literatuur neemt aan dat het niet tijdig nemen van een besluit onder omstandigheden onrechtmatig kan zijn of zelfs, zonder rechtvaardigende omstandigheden, in beginsel onrechtmatig is(40).

Bij de beoordeling van de klachten van het subonderdeel verdient overigens opmerking dat in het onderhavige geval het hof kennelijk niet reeds de enkele overschrijding van de betrokken beslistermijn als onrechtmatig heeft beschouwd. Blijkens rov. 4.14.1 kan de Gemeente in de opvatting van het hof aan aansprakelijkheid jegens een belanghebbende, in casu [A], ontsnappen door, indien een beslissing binnen de wettelijke termijn niet mogelijk is, zo spoedig mogelijk daarna te beslissen. In rov. 4.14.2 heeft het hof geëxpliciteerd dat de Gemeente naar zijn oordeel onrechtmatig heeft gehandeld "doordat de gemeente na afloop van de beslistermijn heeft nagelaten binnen redelijke termijn op het bezwaar van de bezwaarmakers te beslissen, terwijl de gemeente wist dat [A] met de bouwwerkzaamheden was gestart (de gemeente wist dat in ieder geval al op 24 juni 2002 (datum hoorzitting) en er bovendien geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken die meebrachten dat van de gemeente redelijkerwijs niet was te vergen dat zij vóór december 2002 een beslissing gaf." Aldus heeft het hof naar mijn mening niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk gegeven.

Van een onjuiste rechtsopvatting is mijns inziens evenmin sprake, voor zover het hof onder de omstandigheden van het geval de overschrijding van de beslistermijn jegens een andere belanghebbende dan de indieners van het bezwaar onrechtmatig heeft geacht. Uit de regeling van art. 7:10 lid 4 Awb in zijn tot 1 oktober 2009 geldende versie ("Verder uitstel is mogelijk voor zover de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad of ermee instemmen"(41)) blijkt immers dat de wetgever de voor het bestuursorgaan bestaande mogelijkheden om de beslissing op bezwaar aan te houden heeft begrensd, mede om te voorkomen dat andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaar door een verdere aanhouding van de beslissing op bezwaar in hun belangen zouden worden geschaad. Hoewel ik niet zonder meer de opvatting van het hof deel dat de beslistermijn van art. 7:10 Awb mede ertoe strekt dat een belanghebbende als [A] "niet langer in onzekerheid omtrent zijn rechtspositie wordt gelaten dan nodig is" (het voortduren van zulke onzekerheid lijkt mij niet zonder meer te impliceren dat de betrokken belanghebbende daardoor in zijn belangen wordt geschaad), meen ik dat in de regeling van art. 7:10 Awb tenminste besloten ligt dat de limitering van de termijn om te beslissen op bezwaar mede strekt tot bescherming van de belangen van andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaar. Deze strekking van het overtreden voorschrift verzet zich niet ertegen een overschrijding van de beslistermijn van art. 7:10 Awb onder omstandigheden jegens zulke andere belanghebbenden voor onrechtmatig te houden.

Het subonderdeel klaagt ten slotte dat uit de door het hof geconstrueerde inspanningsverplichting niet zonder nadere toelichting, die ontbreekt, volgt dat (i) die inspanningsverplichting in het onderhavige geval is geschonden, laat staan (ii) dat die schending jegens [A] een onrechtmatige daad oplevert. De klacht kan niet tot cassatie leiden. In rov. 4.14.2 heeft het hof gereleveerd dat omstandigheden die (na ommekomst van de wettelijke beslistermijn) het uitblijven van een alsnog binnen een redelijke termijn te nemen besluit op bezwaar zouden kunnen billijken, niet zijn gesteld of gebleken ("(...) en er bovendien geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld of gebleken die meebrachten dat van de gemeente redelijkerwijs niet was te vergen dat zij vóór december 2002 een beslissing gaf."). Bij die stand van zaken is het niet onbegrijpelijk dat het hof de Gemeente niet van haar inspanningsverplichting gekweten heeft geacht. In rov. 4.14.2 heeft het hof voorts gewezen op de bekendheid van de Gemeente met de bijzondere positie waarin [A] (die feitelijk met de bouwwerkzaamheden was gestart) zich als belanghebbende bevond en die kwetsbaar was zolang niet over het bezwaar tegen de bouwvergunning was beslist. Tegen die achtergrond is het evenmin onbegrijpelijk dat het hof het zonder goede reden uitblijven van een beslissing na afloop van de wettelijke beslistermijn jegens [A] onrechtmatig heeft geoordeeld.

Dat het hof kennelijk van oordeel was dat de naar zijn oordeel door de Gemeente overtreden zorgvuldigheidsnorm mede strekt tot bescherming tegen schade zoals die [A] heeft geleden, getuigt naar mijn mening niet van een onjuiste rechtsopvatting en is evenmin onbegrijpelijk. Daarbij wijs ik erop dat ook reeds aan de regeling van art. 7:10 lid 4 Awb ten grondslag ligt dat andere belanghebbenden dan de indieners van het bezwaar door een verder uitblijven van een beslissing op bezwaar na de reguliere wettelijke beslistermijn en een verlenging daarvan door het bestuursorgaan in hun belangen kunnen worden geschaad. Dat de door het hof bedoelde, op een verder uitblijven van een beslissing op bezwaar toegespitste en mede jegens een belanghebbende als [A] geldende zorgvuldigheidsnorm tot bescherming van die belangen strekt, ook in het geval dat het uitblijven van een beslissing op bezwaar tot een onderbreking van reeds aangevangen bouwwerkzaamheden en daarmee tot vertragingsschade heeft geleid, ligt voor de hand(42).

Subonderdeel (II-)C kan niet tot cassatie leiden.

4.18. Grief IV faalt op dit onderdeel.

Ook indien de schorsing achterwege was gebleven omdat [A] bereid was haar bouwwerkzaamheden tijdelijk te staken, zou de gemeente aansprakelijk zijn voor de vertragingsschade, aangezien [A] in dat geval haar werkzaamheden vanaf 11 december 2002 onder druk van een dreigende schorsing zou hebben moeten staken en wel als gevolg van de nalatigheid van de gemeente binnen redelijke termijn na afloop van de beslistermijn te beslissen op het bezwaar."

2.32 Naar de periode gedurende welke [A] de bouwwerkzaamheden had moeten staken in het geval dat zij tot een vrijwillige opschorting van haar werkzaamheden in afwachting van de uitkomst van de spoedprocedure bereid zou zijn geweest, kan men slechts gissen. Het staat allerminst vast wanneer de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening ter zitting zou hebben plaatsgehad en wanneer de voorzieningenrechter uitspraak zou hebben gedaan, in de situatie waarin aan dat verzoek door een voorlopige opschorting van de bouwwerkzaamheden de meeste urgentie zou zijn ontvallen. Dat, zoals in de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 84 betoogd, de datum van de uitspraak in dat geval zou zijn te stellen op 23 december 2002, de datum waarop de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek van [A] en de Gemeente heeft veroordeeld om binnen drie weken na verzending van de uitspraak een besluit te nemen op het bezwaar, kan ik niet volgen. Ook de uitspraak van 23 december 2002 is zonder behandeling ter zitting gedaan en ook aan die uitspraak ligt niet een voorlopig rechtmatigheidsoordeel over het primaire besluit ten grondslag. Bij dit alles verdient opmerking dat, naar in de uitspraak van 11 december 2002 (op p. 2-3) is verwoord, de voorzieningenrechter zelf op dat moment verwachtte dat een behandeling ter zitting en een (mede op een voorlopig rechtmatigheidsoordeel gegronde) uitspraak "zeer waarschijnlijk" langer op zich zouden laten wachten dan het besluit op het bezwaar. Die laatste omstandigheid roept intussen wel de vraag op welke overwegingen rechtvaardigden dat de voorzieningenrechter, louter naar aanleiding van de weigering van [A] om haar bouwwerkzaamheden te staken en zonder enig voorlopig rechtmatigheidsoordeel over de bouwvergunning te hebben gegeven, die vergunning schorste, niet tot de dag van een (definitieve) uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening, maar "tot en met 6 weken na het nemen van het besluit op bezwaar van verzoekers". Ten slotte staat, evenmin als de datum van een uitspraak na een inhoudelijke behandeling ter zitting, vast dat de voorzieningenrechter, zoals het onderdeel kennelijk veronderstelt, na een vrijwillige staking van de bouwwerkzaamheden geen aanleiding zou hebben gezien de bouwvergunning alsnog te schorsen.

Nu in cassatie niet als uitgangspunt kan gelden dat de periode gedurende welke [A] in geval van een vrijwillige opschorting haar bouwwerkzaamheden had moeten staken, beduidend korter zou zijn geweest dan in het in werkelijkheid gevolgde scenario waarin [A] het op een rechterlijke schorsing van de bouwvergunning heeft laten aankomen, kan het onderdeel niet tot cassatie leiden.

"4.23. In grief VI stelt de gemeente dat [A] voorafgaande aan de schorsing op geen enkele wijze actie heeft ondernomen om de gemeentelijke besluitvorming te bespoedigen. [A] heeft geen contact opgenomen met de gemeente terwijl [A] wist dat de bezwaarmakers bezwaar hadden ingediend tegen het besluit tot verlening van de bouwvergunning en voor [A] redelijkerwijs was te voorzien dat, toen zij met de bouwwerkzaamheden startte, door deze bezwaarmakers een voorlopige voorziening zou worden gevraagd.

Subsidiair stelt de Gemeente zich op het standpunt dat, indien de schade niet geheel voor rekening van [A] dient te blijven, een eventuele vergoedingsplicht van de gemeente dient te worden verminderd nu de schade mede een gevolg is van omstandigheden die aan [A] moeten worden toegerekend.

4.23.1. In grief VII herhaalt de gemeente haar betoog dat [A] de gestelde schade voor haar rekening moet nemen en dat [A] niet aan schadebeperkingplicht heeft voldaan door a. te gaan bouwen terwijl de bouwvergunning niet onherroepelijk was, b. haar bouwwerkzaamheden niet tijdelijk te staken in afwachting van de uitkomst van de door de bezwaarmakers geëntameerde voorzieningenprocedure en c. door aan de voorzieningenrechter niet om opheffing van de schorsing van de bouwvergunning te vragen.

4.24. Het hof oordeelt als volgt.

Het feit dat er bezwaar tegen de bouwvergunning was ingediend en dat in verband daarmee eventueel ook een schorsing van het besluit tot vergunningverlening was te voorzien, brengt in het onderhavige geval niet mee dat het nalaten van de gemeente pas als onrechtmatig jegens [A] zou kunnen worden aangemerkt indien dat nalaten heeft plaatsgevonden nadat [A] B&W op enigerlei wijze B&W had geactiveerd te beslissen op het ingediende bezwaar. Nu de gemeente de periode waarin zij nalatig was te beslissen op het bezwaar heeft laten oplopen tot 24 weken (en meer) is ook zonder dat [A] de gemeente vooraf heeft geactiveerd tot beslissen, het nalaten van de gemeente jegens [A] onrechtmatig te achten. Op een gegeven moment is immers het punt bereikt dat de nalatigheid van de gemeente om te beslissen onrechtmatig wordt jegens [A], ook zonder dat [A] de gemeente vooraf heeft gewaarschuwd of heeft geactiveerd tot beslissen, namelijk wanneer moet worden geconcludeerd dat B&W niet de zorgvuldigheid in acht heeft genomen die hem - ook zonder dat hij daarop door een belanghebbende wordt geattendeerd - in het maatschappelijk verkeer betaamt. Dat punt is in dit geval bereikt.

Het feit dat [A] niet eerder (dan na 11 december 2002) actie ondernam om vertragingsschade als gevolg van het onrechtmatig nalaten van de gemeente te voorkomen, brengt daarom niet mee dat die schade voor rekening van [A] moet blijven.

4.24.1. De schade, zoals die door [A] is geleden, is ook niet mede een gevolg van een omstandigheid die aan [A] is toe te rekenen.

Vóórdat de vertragingsschade ontstond op 11 december 2002 kon [A] niet voorzien dat de gemeente zo lange tijd in gebreke zou blijven met beslissen op het bezwaarschrift en dat de voorzieningenrechter in verband daarmee het besluit tot vergunningverlening alsnog zou gaan schorsen zonder dat besluit (voorlopig) op rechtmatigheid te toetsen.

Nadat schade was ontstaan, doordat de bouwwerkzaamheden moesten worden gestaakt, en verdere schade dreigde te ontstaan, heeft [A] aanstonds de voorzieningenrechter gevraagd een termijn te stellen waarbinnen B&W op het bezwaarschrift van de bezwaarmakers diende te beslissen. [A] heeft de schade daarmee beperkt.

De stelling van de gemeente dat [A] de schade verder had kunnen beperken door aan de voorzieningenrechter opheffing van de schorsing te vragen, heeft de gemeente niet onderbouwd. Die stelling is, zonder nadere onderbouwing, ook niet aannemelijk, nu niet is gesteld of gebleken dat, nadat de voorzieningenrechter het vergunningsbesluit had geschorst, de omstandigheden zich gedurende de schorsingsperiode zodanig hebben gewijzigd dat eerdere opheffing van de schorsing redelijkerwijs was te verwachten."

2.34 Het onderdeel releveert dat het hof in de rov. 4.23 en 4.24 de grieven VI en VII heeft beoordeeld. Grief VI verwijt [A] eigen schuld (zie de memorie van grieven onder 78), terwijl grief VII [A] een schending van de plicht tot schadebeperking tegenwerpt (zie de memorie van grieven onder 80). Volgens het onderdeel is onjuist, althans onbegrijpelijk, het oordeel in de rov. 4.23-4.24.1, voor zover het hof voornoemde grieven niet als een beroep van de Gemeente op eigen schuld, respectievelijk op de schadebeperkingsplicht van [A] heeft opgevat.

Voorts is, nog steeds volgens het onderdeel, onjuist, althans onbegrijpelijk, het oordeel in rov. 4.24, voor zover daarin een verwerping van hetzij het beroep op eigen schuld, hetzij het beroep op schending van de schadebeperkingsplicht moet worden gelezen. Het onderdeel betoogt dat kernoverweging van het hof is dat de termijnoverschrijding jegens [A] onrechtmatig is, ook zonder dat [A] de Gemeente vooraf heeft gewaarschuwd of geactiveerd tot beslissen. Deze overweging kan de afwijzing van het beroep op eigen schuld of schending van de schadebeperkingsplicht echter niet dragen. Deze verweren nemen immers de onrechtmatigheid tot uitgangspunt, maar beogen de daaraan mogelijk verbonden schadevergoedingsplicht te beperken door een deel van de verantwoordelijkheid voor die schade bij de gelaedeerde te leggen. De enkele overweging dat van een onrechtmatig handelen van de Gemeente wel degelijk sprake is, vormt dus geen adequate - laat staan afdoende - respons op de grieven VI en VII.

Ten slotte is volgens het onderdeel onjuist, althans onbegrijpelijk, het oordeel in rov. 4.24.1 dat de schade zoals [A] heeft geleden ook niet mede een gevolg is van een omstandigheid die aan [A] is toe te rekenen, nu - aldus het hof - [A] voor 11 december 2002 niet kon voorzien dat de Gemeente zo lange tijd in gebreke zou blijven met de beslissing op bezwaar en de voorzieningenrechter in verband daarmee zou overgaan tot schorsing van de bouwvergunning. Het onderdeel betoogt dat deze overweging geen respons is op de (essentiële) stelling van de Gemeente (zie de toelichting op grief VI) dat [A] tot het moment van schorsing over de (voortgang van de) bezwaarprocedure nooit contact met de Gemeente heeft gezocht, hoewel toch ook voor [A] duidelijk moest zijn dat de termijnen in die bezwaarprocedure werden overschreden.

2.36 Het onderdeel klaagt tevens over rov. 4.24, waarin het hof heeft gereleveerd dat aan de onrechtmatigheid van het nalaten van de Gemeente niet afdoet dat [A] B&W niet op enigerlei wijze heeft geactiveerd te beslissen op het ingediende bezwaar en dat die onrechtmatigheid intrad, ook zonder dat belanghebbenden B&W op het niet in acht nemen van de betrokken zorgvuldigheidsnorm hadden geattendeerd. Aan dit een en ander heeft het hof aan het slot van rov. 4.24 het oordeel verbonden dat "(h)et feit dat [A] niet eerder (dan na 11 december 2002) actie ondernam om vertragingsschade als gevolg van het onrechtmatig nalaten van de gemeente te voorkomen, (...) daarom niet mee(brengt) dat die schade voor rekening van [A] moet blijven."

Het onderdeel betoogt mijns inziens terecht dat het bij eigen schuld of de verplichting tot schadebeperking niet erom gaat of de onrechtmatigheid van het handelen of nalaten van de aansprakelijk gestelde partij wordt aangetast. In zoverre is hetgeen het hof in rov. 4.24 heeft overwogen niet concludent.

Of het bestreden arrest op die grond moet worden vernietigd, hangt echter mede af van de vraag hoe rov. 4.24.1 moet worden verstaan. In die rechtsoverweging heeft het hof vooropgesteld dat de schade, zoals die door [A] is geleden, ook (?) niet mede een gevolg is van een omstandigheid die aan [A] is toe te rekenen. Het hof heeft vervolgens onderscheiden tussen de periode voor het ontstaan van de schade en de periode nadien. Ten aanzien van de eerste periode heeft het hof geoordeeld dat voor [A] niet was te voorzien dat de gemeente zo lange tijd in gebreke zou blijven met het beslissen op het bezwaarschrift en dat de voorzieningenrechter in verband daarmee het besluit tot vergunningverlening alsnog zou schorsen zonder dat besluit (voorlopig) op rechtmatigheid te toetsen. Ten aanzien van de periode na het ontstaan van de schade heeft [A] volgens het hof gedaan wat van haar kon worden gevergd, in het bijzonder door uit te lokken dat de voorzieningenrechter de Gemeente een termijn stelde om alsnog op het bezwaar te beslissen. Dat [A] de schade verder had kunnen beperken door de voorzieningenrechter opheffing van de schorsing te vragen, is volgens het hof niet door de Gemeente onderbouwd, en overigens niet aannemelijk, omdat een wijziging van omstandigheden tijdens de schorsingsperiode niet is gesteld of gebleken. Wat van dit alles ook zij(44), anders dan in rov. 4.24 kan in rov. 4.24.1 wél een weerlegging van het beroep op eigen schuld c.q. de verplichting tot schadebeperking van [A] worden gelezen, zodat, als het oordeel in rov. 4.24.1 stand houdt, ook de klacht tegen rov. 4.24 niet kan slagen.

2.37 Het onderdeel klaagt ten slotte over rov. 4.24.1. Tegen het daarin vervatte oordeel voert het onderdeel aan dat [A] tot het moment van de schorsing nooit met de Gemeente contact heeft gezocht over de (voortgang van de) bezwaarprocedure, hoewel toch ook voor [A] duidelijk moest zijn dat de termijnen in die bezwaarprocedure werden overschreden.

De klacht treft naar mijn mening geen doel. Naar het oordeel van het hof kon [A], in het stadium voordat de schade intrad, niet voorzien dat de Gemeente zo lange tijd in gebreke zou blijven met beslissen op het bezwaarschrift en dat de voorzieningenrechter in verband daarmee het besluit tot vergunningverlening alsnog zou schorsen zonder dat besluit (voorlopig) op rechtmatigheid te toetsen. Dit oordeel, wat daarvan overigens zij, impliceert dat [A] in het geheel geen aanleiding had zich met de Gemeente over de (voortgang van de) bezwaarprocedure te verstaan en dat het achterwege laten daarvan daarom niet aan [A] kan worden tegengeworpen.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden,

1 Rov. 4.1 van het bestreden arrest.

2 Prod. 3 bij de conclusie van antwoord.

3 Prod. 1 bij de akte overlegging producties van 10 december 2003.

4 Prod. 2 bij de akte overlegging producties van 10 december 2003.

5 Prod. 6 bij de conclusie van antwoord.

6 Prod. 3 bij de akte overlegging producties van 10 december 2003.

7 Prod. 8 bij de conclusie van dupliek.

8 [A] zelf is niet tegen de beslissing op bezwaar opgekomen. Overigens verklaarde de bestuursrechter het beroep van de "bezwaarmakers" tegen de beslissing op bezwaar ongegrond, welke uitspraak in hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak werd bevestigd; zie hiervóór onder 1.9 en 1.10.

9 HR 16 mei 1986 (Heesch/Van de Akker), LJN AC9347, NJ 1986, 723, m.nt. MS.

10 Arrest Heesch/Van de Akker, rov. 3.3.2. Zie voor de "gelijkstelling" van een intrekking of herroeping van een besluit op gronden die onrechtmatigheid impliceren aan een rechterlijke vernietiging HR 8 december 1995, LJN ZC1914, NJ 1997, 163, m.nt. MS, rov. 3.3, en HR 20 februari 1998, LJN ZC2588, NJ 1998, 526, m.nt. ARB, rov. 4.3 en 5.2.

11 Aanvankelijk werd ook onder vigeur van de Awb het niet tijdig nemen van een besluit (dat volgens art. 6:2 onder b Awb voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit moet worden gelijkgesteld) inhoudelijk als een (zij het fictieve) weigering opgevat. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 3 december 1998, LJN ZF3644, AB 1999, 107, m.nt. FM, echter geoordeeld dat het niet tijdig nemen van een besluit niet wat de inhoud betreft met een uitdrukkelijk besluit (een weigering) mag worden gelijkgesteld.

12 B.J. Schueler, Schadevergoeding en de Awb (2005), p. 102.

13 B.P.M. van Ravels, Kroniek Schadevergoeding, NTB 2003, p. 19.

14 B.P.M. van Ravels, Formele rechtskracht van een fictie, in: B.P.M. van Ravels en M.A. van Voorst van Beest (red.), Natuurlijk van belang (2003), p. 142-143.

15 B.J. Schueler, Schadevergoeding en de Awb (2005), p. 102. B.P.M. van Ravels, Formele rechtskracht van een fictie, in: B.P.M. van Ravels en M.A. van Voorst van Beest (red.), Natuurlijk van belang (2003), p. 144.

16 HR 9 september 2005 ([C]/Valkenswaard), LJN AT7774, NJ 2006, 93, m.nt. M.R. Mok.

17 Dat het onder omstandigheden kan zijn aangewezen op te komen tegen een op zichzelf begunstigend besluit om te voorkomen dat daarmee verband houdende voorbereidingshandelingen voor rechtmatig moeten worden gehouden, ligt ook besloten in het arrest [C]/Valkenswaard; zie voetnoot 16. Zie ook L.J.A. Damen e.a., Bestuursrecht. Deel 2. Rechtsbescherming tegen de overheid. Bestuursprocesrecht (2009), p. 355-356; A.J.P. Schild en M.J.W. Schollen, De vordering tot schadevergoeding vanwege een gebrek in de bouwvergunning: wie bouwt die rouwt, wie draalt wordt soms betaald, MvV 2009/10, p. 239-249, in het bijzonder p. 244, voetnoot 20.

18 Zie de aanhef van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 december 2002, prod. 2 bij de akte overlegging producties van 10 december 2003.

19 Ik laat in het midden of het niet meer voor de hand zou hebben gelegen dat [A] haar verzoek om een (nadere) voorlopige voorziening op een eigen bezwaar tegen het niet tijdig besluiten had doen steunen. Of in de bezwaarfase een (nadere) voorlopige voorziening kan worden gevraagd door een ander dan de indiener van het bezwaarschrift, acht ik op grond van art. 8:81 lid 3 Awb (dat, anders dan het in de beroepsfase toepasselijke lid 2, niet door het hanteren van het partij-begrip een verband legt met art. 8:26 Awb) overigens twijfelachtig.

20 M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (2008), p. 218-219 en 360. In de bestuursrechtspraak wordt een voldoende procesbelang doorgaans aanwezig geacht, als betrokkene met het oog op zijn bij de burgerlijke rechter te vervolgen aanspraken op schadevergoeding bij een uitspraak van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van het desbetreffende besluit belang heeft, óók als het hem voor het overige aan procesbelang ontbreekt; zie bijvoorbeeld AbRvS 8 december 2004, LJN AR7114, AB 2006, 139, m.nt. J.H.A. van der Grinten onder AB 2006, 140.

21 Zie voetnoot 16.

22 CRvB 19 juli 2001, LJN AD5746, JB 2001, 253, m.nt JHK, rov. 2.1; CRvB 21 januari 2003, LJN AF3343, USZ 2003, 96; CRvB 11 maart 2003, LJN AF7879, ABkort 2003, 319; CRvB 11 februari 2004, LJN AO7258, RSV 2004, 136 ("Zoals de Raad in zijn uitspraken van 28 mei 2002 (USZ 2002/308) en 28 juni 2002 (USZ 2002/251) heeft overwogen is een met overschrijding van de beslistermijn gegeven besluit in beginsel als onrechtmatig te beschouwen en doet de omstandigheid dat de betrokkene niet is opgekomen tegen het niet tijdig beslissen daar niet aan af."); CRvB 6 januari 2006, LJN AU9325, USZ 2006, 73; zie ook de noot van A.M.L. Jansen onder CRvB 22 januari 2004, LJN AO2505, AB 2004, 148, die stelt dat door niet tijdige besluitvorming opgelopen schade in de procedure tegen het reële besluit kan worden ingebracht. De bedoelde benadering is niet zonder kritiek gebleven, omdat zij impliceert dat het bestuursorgaan na ommekomst van de beslistermijn geen rechtmatig besluit meer kan nemen. Dit zou niet goed passen bij de op het bestuursorgaan rustende plicht om ook na ommekomst van de beslistermijn een beslissing op een aanvraag te nemen (art. 6:20 lid 1 Awb). Voorts zou het weinig voor de hand liggen dat een besluit dat na de beslistermijn wordt genomen, wordt herroepen of vernietigd, juist omdat de aanvrager daarop zo lang heeft moeten wachten. Zie in die zin J.H. van Kreveld in zijn noot bij CRvB 19 juli 2001, LJN AD5746, JB 2001, 253. In vergelijkbare zin B.P.M. van Ravels, De formele rechtskracht van een fictie, in: B.P.M. van Ravels en M.A. van Voorst van Beest (red.), Natuurlijk van belang (2003), p. 140.

23 Zie de noot van R. Stijnen onder CRvB 23 augustus 2005, LJN AU8023, RSV 2005, 349, die onder 3 wijst op een ontwikkeling in de rechtspraak van de CRvB, volgens welke de grief dat de heroverweging niet binnen de wettelijke beslistermijn had plaatsgehad moet worden beoordeeld aan de hand van de vraag of belanghebbende daardoor in zijn belangen was geschaad en het procesbelang als maatstaf voor gegrondverklaring dient. Zie voor een uitspraak waarin de consequenties van een termijnoverschrijding voor het alsnog genomen besluit afhankelijk worden gesteld van de vraag of de betrokkene als gevolg van de termijnoverschrijding schade heeft geleden CRvB 13 november 2007, LJN BB7738, RSV 2008, 15 ("De Raad stelt vervolgens vast dat de in de artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde termijn voor het beslissen op het bezwaar in het voorliggende geval is overschreden. Voor het overschrijden van de beslistermijn is in de gedingstukken geen rechtvaardiging te vinden. Het gaat hier evenwel om een termijn van orde. Aan de enkele overschrijding daarvan verbindt de Awb immers geen consequenties, behoudens de mogelijkheid om tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar bij de rechtbank beroep in te stellen. Niet gebleken is dat appellant door de overschrijding van de beslistermijn schade heeft geleden. De Raad zal gezien het voorgaande volstaan met de constatering dat appellant op zichzelf bezien terecht heeft aangevoerd dat de termijn waarbinnen gedaagde een besluit op bezwaar diende te nemen is overschreden.").

24 CBb 4 november 1998, LJN ZG0032, AB 1999, 216, m.nt. JHvdV, rov. 8; CBb 18 december 1998, LJN AA3434, AB 1999, 217, m.nt. JHvdV; CBb 10 oktober 1995, LJN ZG0609, AB 1996, 33, m.nt. JHvdV.

25 CBb 26 mei 2009, LJN BI7154, AB 2009, 303, m.nt. D.W.M. Wenders (met betrekking tot zuiver schadebesluit).

26 R. Stijnen concludeert naar aanleiding van beide uitspraken in zijn noot bij CRvB 23 augustus 2005, LJN AU8023, RSV 2005, 349, dat de Afdeling bestuursrechtspraak "overigens wel op(schoof) richting de CRvB door voortaan ook te toetsen aan de vraag of de indiener in zijn belangen was geschaad door het te laat afkomen van het bestreden besluit". Vgl. overigens de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, geciteerd in voetnoot 23.

27 B.P.M. van Ravels, De formele rechtskracht van een fictie, in: B.P.M. van Ravels en M.A. van Voorst van Beest (red.), Natuurlijk van belang (2003), p. 140.

28 CRvB 28 april 2009, LJN BI2748, JB 2009, 152, m.nt. red.: "4.2. De Raad voegt hieraan nog toe dat een overschrijding van de beslistermijn, genoemd in artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op één lijn kan worden gesteld met een overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM. In zijn rechtspraak heeft de Raad bij herhaling overwogen dat deze beslistermijn een termijn van orde is. Aan de overschrijding daarvan heeft de wetgever, behoudens de mogelijkheid om tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaar beroep in te stellen, geen ander gevolg verbonden dan - in voorkomende gevallen - de mogelijkheid van vergoeding van materiële schade." Voor het geval dat de redelijke termijn van art. 6 EVRM (mede als gevolg van de lange duur van de bezwaarfase) is overschreden, hebben de hoogste bestuursrechtelijke colleges overigens de mogelijkheid gecreëerd om met verdragsconforme toepassing van art. 8:73 Awb schadevergoeding toe te kennen, zonder gegrondverklaring van het bij hen ingestelde beroep; zie AbRvS 4 juni 2008, LJN BD3121, AB 2008, 229, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven; CRvB 11 juli 2008, LJN BD7033, AB 2008, 241, m.nt. R.J.G.M. Widdershoven; CBb 3 maart 2009, LJN BH6281, AB 2009, 304, m.nt. I. Sewandono.

29 HR 21 juni 1985, LJN AC8947, NJ 1986, 526, m.nt. MS.

30 E.J. Daalder, G.R.J. de Groot en J.M.E. van Breugel, Parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, Eerste Tranche (1993), p. 264. Zie ook T&C Awb (2009), art. 4:13, aant. 3b (P.J.J. van Buuren).

31 E.J. Daalder, G.R.J. de Groot en J.M.E. van Breugel, a.w., p. 345-346.

32 Zie hierover o.a. R. Stijnen, Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, NJB 2010, p. 65-70 (I) en 468-474 (II) en Ch. Lagerweij-Duits, Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen, NTB 2008, p. 123-128.

33 Kamerstukken II 2004/05, 29 934, 2004-2005, nr. 3, p. 1.

34 Kamerstukken II 2004/05, 29 934, 2004-2005, nr. 6, p. 5-6.

35 AbRvS 7 december 1995, LJN AH6347, JB 1996, 15.

36 AbRvS 27 juni 1996, LJN ZF2234, AB 1996, 470, m.nt. O.H. Minjon (verzoek om schadevergoeding na vernietiging van een beslissing op bezwaar; zie op een na laatste overweging), AbRvS 6 september 1999, LJN ZF5209, JB 1999, 251 (verzoek om schadevergoeding na gegrond beroep tegen niet-tijdig besluiten wordt afgewezen, omdat schade(omvang) eerst kan worden beoordeeld nadat alsnog reëel besluit zal zijn genomen), AbRvS 21 november 2001, LJN AE8221, AB 2002, 183, m.nt. AMLJ (in deze uitspraak, die een beslissing op bezwaar tegen een zuiver schadebesluit betreft, wordt geconstateerd dat het niet tijdig nemen van een besluit in strijd met wetsbepaling is, maar dat het verzoek om schadevergoeding in verband met het ontbreken van causaal verband terecht is afgewezen); AbRvS 21 juli 2004, LJN AQ3645, AB 2005, 14, m.nt. H.E. Bröring (zuiver schadebesluit; verzoek om schadevergoeding afgewezen in verband met ontbreken causaal verband); AbRvS 26 januari 2005, LJN AS3880, JB 2005, 81, m.nt. RJNS (verzoek om schadevergoeding op grond van art. 8:73 Awb na gegrond beroep tegen niet tijdig beslissen op bezwaar afgewezen in verband met ontbreken causaal verband), AbRvS 18 april 2006, LJN AW5535, AB 2006, 232, m.nt. E.G.J. Broekhuizen (kosten in verband met het maken van bezwaar tegen het uitblijven van een besluit op aanvraag komen voor vergoeding in aanmerking, tenzij het uitblijven van het besluit het bestuursorgaan niet kan worden verweten); CRvB 30 juli 1999, LJN AA3726, JB 1999, 232 (toekenning wettelijke rente na ommekomst beslistermijn); CRvB 4 juni 2002, LJN AE6843, RSV 2002, 232 (zuiver schadebesluit in verband met uitblijven van besluitvorming binnen redelijke beslistermijn), CRvB 20 november 2001, LJN AD7718, RSV 2002, 61, m.nt. R Stijnen (gegrond bezwaar tegen niet-tijdig beslissen; toekenning van wettelijke rente na ommekomst beslistermijn), CRvB 13 juni 2005, LJN AT7364, AB 2006, 233, m.nt. AMLJ (kosten in verband met bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op aanvraag komen voor vergoeding in aanmerking). Zie voorts CBb 26 mei 2009, LJN BI7154, AB 2009, 303, m.nt. D.W.M. Wenders (zuiver schadebesluit; aansprakelijkheid ondanks het feit dat tegen het niet tijdig nemen van een besluit geen rechtsmiddelen zijn aangewend).

37 CRvB 28 mei 2002, LJN AE8191, USZ 2002, 308 (zelfstandig schadebesluit); CRvB 28 juni 2002, LJN AE4893, AB 2003, 9, m.nt. B.J. Schueler (zelfstandig schadebesluit); CRvB 21 januari 2003, LJN AF3343, USZ 2003, 96 (verzoek om schadevergoeding in het kader van beroep tegen beslissing op bezwaar nu zowel primair besluit als beslissing op bezwaar na verstrijken van wettelijke beslistermijn is genomen); CRvB 13 januari 2004, LJN AO3127, JB 2004, 128, m.nt. AMLJ (zelfstandig schadebesluit); CRvB 11 februari 2004, LJN AO7258, RSV 2004, 136 (verzoek om schadevergoeding in kader van (hoger) beroep tegen met termijnoverschrijding genomen beslissing op bezwaar); CRvB 28 juni 2006, LJN AX9608, JB 2006, 262 (zelfstandig schadebesluit). Zie ook de noot van A.M.L. Jansen onder CRvB 22 januari 2004, LJN AO2505, AB 2004, 148, die stelt dat de Raad hoe langer hoe meer onomwonden aanneemt dat loutere overschrijding van de beslistermijn onrechtmatigheid impliceert.

38 AbRvS 12 januari 2005, LJN AS2146, rov. 2.3.1. Zie ook AbRvS 2 maart 2005, LJN AS8427, AB 2005, 123, m.nt. AvH, rov. 2.4; AbRvS 15 juni 2005, LJN AT7420, rov. 2.1; AbRvS 7 juni 2006, LJN AX7053, rov. 2.2.1; AbRvS 21 juni 2006, LJN AX9025, rov. 2.6; AbRvS 18 oktober 2006, LJN AZ0348, JV 2006, 445, rov. 2.3; AbRvS 19 december 2007, LJN BC0560, rov. 2.2.1.

39 Vgl. M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (2008), p. 143; noot A. van Hall bij AbRvS 2 maart 2005, LJN AS8427, AB 2005, 123, onder 4, slot; AbRvS 19 december 2007, LJN BC0560, rov. 2.2.1 ("(...) Voor vernietiging van het besluit van 19 september 2006 vanwege het uitblijven van een tijdig besluit op de aanvraag bestaat geen aanleiding nu, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet is gebleken dat [appellante] ten gevolge van de late besluitvorming in haar belangen is geschaad. Zij heeft de inrichting zonder vergunning geëxploiteerd. De door haar gestelde geleden schade heeft zij niet aannemelijk gemaakt").

40 Vgl. B.J. Schueler, Schadevergoeding onder de Algemene wet bestuursrecht (1997), p. 96-97; A.R. Neerhof, Eigen schuld en de schadebeperkingsplicht in het bestuursrecht, O&A 2003/3, p. 99, voetnoot 44; Ch. Lagerweij-Duits, Aansprakelijkheid bij niet tijdig beslissen, Gst. 2004, nr. 7200, p. 38 en 40-41. Strikter nog B.J. van Ettekoven e.a., Tien jaar jurisprudentie schadevergoeding in het bestuursrecht (2004), p. 133: "In het verlengde hiervan speelt de vraag of het niet of niet tijdig beslissen steeds een onrechtmatige daad oplevert? Het overschrijden van een beslistermijn door een bestuursorgaan is in strijd met de wet en in die zin onrechtmatig."

41 Art. 7:10 Awb is per 1 oktober 2009 gewijzigd. Lid 4 bepaalt dat verder uitstel mogelijk is, onder meer voor zover: b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad. De op 1 oktober 2009 in werking getreden Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen kent in art. 7:14a Awb de aanvrager van het primaire besluit rechten toe bij het uitblijven van een beslissing op bezwaar, indien door een ander dan de aanvrager tegen het primaire besluit op aanvraag bezwaar is gemaakt.

42 Zie T&C Burgerlijk Wetboek (2009), art. 6:163 BW, aant. 2c (S.D. Lindenbergh) over de samenhang tussen onrechtmatigheid en het relativiteitsvereiste bij schending van een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm.

43 Conclusie van dupliek onder 20, pleitnotities in eerste aanleg onder 9 en memorie van grieven, grief IV.

44 Waar [A] met het ingediende bezwaarschrift bekend was, moet zij zich ook van de toenemende mate waarin de Gemeente de beslistermijn overschreed bewust zijn geweest. Het is echter aannemelijk dat [A] desondanks geen actie ondernam, omdat het voortduren van de bezwaarprocedure haar op zichzelf niet belette haar bouwactiviteiten voort te zetten. Het oordeel dat [A] niet kon voorzien dat de voorzieningenrechter de bouwvergunning zonder een (voorlopige) toetsing van de rechtmatigheid daarvan zou schorsen, is begrijpelijk. Een dergelijke schorsing lag inderdaad niet voor de hand, waarbij het overigens de vraag is of de voorzieningenrechter haar inderdaad naar aanleiding van het uitblijven van een beslissing op bezwaar heeft uitgesproken. De schorsing lijkt (vooral) te zijn geïnspireerd door de weigering van [A] om de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening af te wachten, waarbij komt dat de voorzieningenrechter zelf ervan uitging dat de beslissing op bezwaar niet lang meer op zich zou laten wachten. Eerst de uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 december 2002 gaf [A] aanleiding tot actie. Daarbij was mijns inziens niet vanzelfsprekend dat [A] geen aanpassing van de reeds uitgesproken schorsing vroeg. Zoals hiervóór (onder 2.32) reeds aan de orde kwam, is onduidelijk waarom deze schorsing voor een periode tot en met zes weken na het besluit op bezwaar is uitgesproken.