Raad van State, 03-10-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3150, 201705469/1/A3

201705469/1/A3.

Datum uitspraak: 3 oktober 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 juni 2017 in zaak nr. 16/2259 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 17 maart 2016 heeft het college het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (hierna: de Who) toegewezen en de informatie verstrekt onder verwijzing naar de gemeentelijke website.

Bij besluit van 3 augustus 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 6 juni 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 augustus 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een nader stuk ingediend.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:59 van de Algemene wet bestuursrecht [wederpartij] opgeroepen ter zitting te verschijnen.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2018, waar [wederpartij] en het college, vertegenwoordigd door E.S.M. Slot, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    [wederpartij] heeft bij alle gemeenten in Nederland op grond van de Who verzocht om verstrekking van alle nieuwsberichten binnen de gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en andere metadata. Ook bij de gemeente Oldenzaal heeft hij dit verzoek ingediend (hierna ook: het Who-verzoek). In het verzoek heeft hij vermeld dat hij de wens heeft om al het lokale, bestuurlijke nieuws inzichtelijker te maken en dit op een website te verzamelen, die voor eenieder openbaar is. Hij heeft het college verder verzocht de gevraagde gegevens te genereren in elektronische vorm en in een open overzichtelijk formaat.

2.    Bij besluit van 17 maart 2016 heeft het college het verzoek toegewezen omdat de gevraagde informatie al openbaar is. Het college kan de nieuwsberichten niet in een open en machinaal leesbaar formaat samen met de metadata aanbieden. Het college heeft de nieuwsberichten verstrekt zoals die bij de gemeente aanwezig zijn, namelijk als informatie op de gemeentelijke website.

    Het college heeft in navolging van het advies van de bezwarencommissie bij besluit van 3 augustus 2016 het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.

Aangevallen uitspraak

3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat een verzoek om hergebruik naar zijn aard slechts kan zien op beschikbare gegevens (en niet op toekomstige). Het college mocht niet volstaan met de verwijzing naar de gemeentelijke website, omdat de nieuwsberichten niet beschikbaar zijn gesteld in een machinaal leesbaar formaat. De informatie is wel in een machineleesbare vorm beschikbaar in relationele databases en kan door middel van een datadump worden geleverd. Van een onevenredig grote inspanning is daarmee geen sprake, aldus de rechtbank.

Hoger beroep

4.    Het college betoogt dat de rechtbank het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat hij misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid beroep in te stellen. van twintig identieke beroepszaken van [wederpartij], heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant in haar uitspraak van 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307, geoordeeld dat [wederpartij] misbruik van recht heeft gemaakt. Het college stelt zich in navolging van die uitspraak op het standpunt dat er zodanig veel aanwijzingen zijn dat de bevoegdheid om Who-verzoeken in te dienen is gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Het college wijst er verder op dat in het geval van de gemeente Leusden, net als bij de gemeente Oldenzaal de website is vervangen. In dat geval heeft [wederpartij] de zogenoemde informatie "as-is" wel geaccepteerd, maar in het geval van de gemeente Oldenzaal niet.

4.1.    Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."

    Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."

    Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."

4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1636) staat het feit dat het college zich in de beroepsprocedure niet op het standpunt heeft gesteld dat de appellant in beroep misbruik van recht heeft gemaakt, aan een ambtshalve beoordeling daarvan door de hogerberoepsrechter niet in de weg.

4.3.    Hoewel de indiener van een Who-verzoek gelet op artikel 3, derde lid, van de Who geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, laat die bepaling onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Who-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel alle openbare overheidsinformatie zo gemakkelijk mogelijk beschikbaar moet zijn voor partijen buiten de overheid, zodat op basis van die informatie nieuwe producten en diensten met uiteenlopende doeleinden kunnen worden ontwikkeld. Omdat misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Who-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1634).

4.4.    [wederpartij] heeft een omvangrijk verzoek om hergebruik van overheidsinformatie ingediend. Hij heeft gevraagd om alle nieuwsberichten binnen de gemeente Oldenzaal, zonder duiding wat tijdsperiode, vorm of onderwerp van de informatie betreft. [wederpartij] heeft bij de hoorzitting in bezwaar overigens ook erkend dat hij het verzoek te ruim heeft geformuleerd. Daarnaast is het verzoek verwarrend, nu [wederpartij] enerzijds aangeeft een website te willen opzetten met ‘continu vernieuwende content’, terwijl een besluit van het college over de verzochte nieuwsberichten naar zijn aard slechts betrekking kan hebben op de op dat moment bestaande nieuwsberichten en dus niet op de toekomstige. Anders dan [wederpartij] voorts heeft gesteld, is de vergaring van de gevraagde digitale informatie samen met de metadata, zoals ter zitting is gebleken, geen eenvoudige handeling. Als [wederpartij] bij de indiening van zijn verzoek, zoals hij ter zitting heeft gesteld, hoopte dat de gemeente met hem mee zou denken over hoe de gegevens het best konden worden aangeleverd, had het voor de hand gelegen dat hij eerst contact met de gemeente had opgenomen in plaats van aanstonds een procedure te starten. Verder was [wederpartij] slechts schriftelijk bereikbaar via een scanservice en een postbus.

    Voor het indienen van de gronden van het bezwaarschift heeft [wederpartij] een gemachtigde ingeschakeld van het bureau Press Sure B.V.. In de machtiging van 2 mei 2016 staat dat Press Sure B.V. namens [wederpartij] bezwaar zal maken en waar nodig (hoger) beroep zal instellen tegen beslissingen en naar eigen inzicht uitvoering aan de machtiging mag geven. Verder staat daarin dat Press Sure B.V. toegekende proceskostenvergoedingen en griffierechten in ontvangst mag nemen. Volgens het uittreksel uit het Handelsregister zijn de gezamenlijke bestuurders van Press Sure B.V. [bestuurder A] en [bestuurder B]. Beiden hebben als rechtsbijstandverlener vele procedures gevoerd over verkeersboetes en informatieverzoeken met een beroep op de Wob. Daarin is wegens hun handelwijze meermalen geoordeeld dat daarbij misbruik van recht is gemaakt. Zoals eerder is overwogen (uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157), mag bij de beantwoording van de vraag of sprake is van misbruik van recht rekening worden gehouden met de handelwijze van een rechtsbijstandverlener in andere procedures, aangezien die licht werpt op een algemene werkwijze. Verder is in deze zaak het bezwaarschrift vergezeld van een verzoek om proceskostenvergoeding. In de met deze zaak samenhangende zaken, te weten ECLI:NL:RVS:2018:3147, ECLI:NL:RVS:2018:3148 en ECLI:NL:RVS:2018:3151, waarin heden eveneens uitspraak is gedaan, is steeds dezelfde handelwijze gevolgd. Ook zou [wederpartij], naar hij ter zitting heeft gesteld, de som van 40.000 tot 45.000 euro hebben uitgegeven aan kosten voor rechtsbijstand, terwijl hij hoopte een bedrag van 500 tot 600 euro per maand aan advertentie-inkomsten te kunnen genereren. Voor deze financiële ongerijmdheid heeft hij desgevraagd geen verklaring gegeven. Ook heeft [wederpartij] een website als testomgeving gebruikt, waarvan onweersproken is dat deze website eigendom is van een stichting met [bestuurder B] als voorzitter en [bestuurder A] als penningmeester. De hiervoor vermelde omstandigheden en de gevolgde handelwijze, waarbij [wederpartij] er steeds voor heeft gekozen om aanstonds rechtsmiddelen aan te wenden, vergezeld van een verzoek om proceskostenvergoeding, kan niet anders worden begrepen dan dat het [wederpartij] en Press Sure B.V. met het Who-verzoek te doen was om een proceskostenvergoeding.

4.5.    [wederpartij] heeft misbruik gemaakt van de bevoegdheid om een Who-verzoek in te dienen, nu hij die bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid van [wederpartij] om bezwaar te maken bij het college en beroep in te stellen bij de rechtbank, nu het een en het ander niet los kan worden gezien van het gebruik van de Who. Gelet op het misbruik van recht was het beroep bij de rechtbank niet-ontvankelijk.

    Het betoog slaagt.

Slotsom

5.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaren.

    Aan hetgeen het college overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, komt de Afdeling gelet op het voorgaande niet toe.

6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 6 juni 2017 in zaak nr. 16/2259;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 3 augustus 2016 niet-ontvankelijk.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.

w.g. Van Altena    w.g. Konings

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018

612.