Raad van State, 19-11-2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, 201311752/1/A3

201311752/1/A3.

Datum uitspraak: 19 november 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 december 2013 in zaak nr. 13/4146 in het geding tussen:

[appellante]

en

de minister van Veiligheid en Justitie.

Procesverloop

Bij besluit van 22 februari 2013 heeft de minister een door [appellante] ingediend verzoek om openbaarmaking van stukken betreffende een aan haar opgelegde verkeersboete, geweigerd te behandelen.

[appellante] heeft daartegen bezwaar gemaakt. Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op dat bezwaar heeft zij beroep ingesteld. Bij uitspraak van 24 december 2013 heeft de rechtbank dat beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [juridisch adviseur 1] te [plaats], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.C. Menken en mr. H.O. Nieuwpoort, beiden werkzaam bij de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: de CVOM), zijn verschenen.

Overwegingen

1. Bij brief van 7 april 2014 is bij de Afdeling een verweerschrift in deze zaak ingediend. Ter zitting heeft [appellante] te kennen gegeven dat zij twijfelt of de Afdeling dat verweerschrift mag aanvaarden, aangezien het is ingediend door een ander orgaan dan de minister en niet is ondertekend.

1.1. Het verweerschrift en de begeleidende brief zijn opgesteld namens de CVOM, onderscheidenlijk de officier van justitie en niet ondertekend. Reeds wegens het ontbreken van een ondertekening kan niet worden vastgesteld of het verweerschrift door een daartoe bevoegde persoon is ingediend. Om deze reden zal de Afdeling het verweerschrift buiten beschouwing laten.

2. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt, haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt.

Ingevolge het tweede lid kan een bevoegdheid onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen.

Ingevolge het derde lid kan uit de aard van een bevoegdheid voortvloeien dat zij niet kan worden misbruikt.

Ingevolge artikel 15 vindt artikel 13 buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.

3. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank allereerst overwogen dat [juridisch adviseur 1], die [appellante] in beroep heeft vertegenwoordigd, namens diverse cliënten administratief beroep heeft ingesteld tegen verkeersboetes. In aansluiting daarop heeft hij aanzienlijke aantallen Wob-verzoeken, ingebrekestellingen en verzoeken tot het vaststellen van een dwangsom naar de CVOM gezonden. De brieven van [juridisch adviseur 1] zijn gestandaardiseerd, zodat het voorkomt dat identieke ingebrekestellingen op dezelfde dag worden verzonden waarbij slechts wordt verwezen naar een eerder gedaan verzoek. Regelmatig heeft [juridisch adviseur 1] meer dan één Wob-verzoek betreffende dezelfde verkeersboete ingediend, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft voorts machtigingen aangehaald waaruit blijkt dat [juridisch adviseur 1] zijn rechtsbijstandpraktijk op "no cure no pay"-basis uitoefent in samenwerking met [juridisch adviseur 2]. In de procedures betreffende de aan [appellante] opgelegde verkeersboete zijn zowel [juridisch adviseur 1] als [juridisch adviseur 2] namens haar opgetreden.

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak vervolgens verwezen naar haar uitspraak van 12 december 2013 (ECLI:NL:RBROT:2013:10241). Die uitspraak ziet op zeven beroepen, welke volgens de rechtbank met de zaak van [appellante] vergelijkbare zaken betreffen. In die zaken heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de artikelen 13 en 15 van Boek 3 van het BW, geoordeeld dat de eiser, dan wel diens gemachtigde, misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en om daarop voortbouwende rechtsmiddelen in te stellen, waaronder rechtsmiddelen met betrekking tot het niet tijdig nemen van een besluit. Aan dat oordeel heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat de eiser, dan wel diens gemachtigde, in de betrokken zaken en in andere zaken een onredelijk grote hoeveelheid correspondentie naar de CVOM heeft gestuurd, welke correspondentie er uitsluitend toe diende om de voortgang van de afdoening door de CVOM te frustreren en om aldus dwangsommen te incasseren. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de eiser, dan wel diens gemachtigde, in zijn correspondentie meermalen geen kenmerk of een verkeerd postbusnummer heeft vermeld, alsmede dat de eerste Wob-verzoeken betrekking hadden op verkeersboetes die de eiser, dan wel diens gemachtigde, aanvocht, doch dat de op die verzoeken voortbouwende vervolgprocedures feitelijk geen verband meer hielden met de verkeersboetes. De rechtbank heeft verder overwogen dat het niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest dat een handelwijze zoals die van de eiser, dan wel diens gemachtigde, wordt beloond met het innen van grote hoeveelheden dwangsommen uit de publieke kas. Ten overvloede heeft de rechtbank overwogen dat zich de vraag opdringt of de gemachtigde procedeert uit eigenbelang of wegens het belang van de eiser.

Volgens de rechtbank is er geen aanleiding om over het beroep van [appellante] anders te oordelen dan over de beroepen die tot de uitspraak van 12 december 2013 hebben geleid. Derhalve heeft de rechtbank het beroep van [appellante] wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk verklaard.

4. [appellante] betoogt dat de rechtbank het verdedigingsbeginsel heeft geschonden door haar beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk te verklaren, terwijl zodanig misbruik van tevoren niet aan de orde is gesteld.

4.1. Uit het desbetreffende proces-verbaal volgt dat de rechtbank op 29 november 2013 na elkaar drie beroepen ter zitting heeft behandeld, waaronder als tweede het beroep van [appellante]. Daarna heeft de rechtbank drie andere beroepen gevoegd ter zitting behandeld. Alle zes de beroepen betroffen op de Wob gebaseerde verzoeken om verstrekking van stukken met betrekking tot een verkeersboete, waarbij [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] op soortgelijke wijze namens de verzoeker hebben geprocedeerd. In al de beroepen werd de verzoeker ter zitting vertegenwoordigd door [juridisch adviseur 1]. Bij de behandeling van het eerste beroep en de drie gevoegde beroepen is in het algemeen gesproken over de wijze waarop [juridisch adviseur 1] in samenwerking met [juridisch adviseur 2] op basis van de Wob procedeert over stukken betreffende verkeersboetes. Daarbij heeft de minister betoogd dat deze handelwijze neerkomt op misbruik van recht, aldus het proces-verbaal. Onder deze omstandigheden moest [appellante] begrijpen dat de rechtbank de vraag of, gezien het procesgedrag van [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2], misbruik is gemaakt van recht, bij de beoordeling van haar beroep zou betrekken. Tevens heeft [appellante] via [juridisch adviseur 1] haar standpunt over die vraag kenbaar kunnen maken, hetgeen zij volgens het proces-verbaal ook heeft gedaan. Derhalve is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het verdedigingsbeginsel heeft geschonden. Het betoog faalt.

5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat geen wettelijke grondslag bestaat voor het niet-ontvankelijk verklaren van een beroep wegens misbruik van recht, aangezien de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) daarin niet voorziet.

5.1. De in artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het BW neergelegde regel dat een bevoegdheid niet kan worden ingeroepen voor zover deze wordt misbruikt, vindt ingevolge artikel 15 van Boek 3 van het BW ook toepassing buiten het vermogensrecht, tenzij de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen verzet. De bestuursrechtelijke aard van een rechtsbetrekking verzet zich niet tegen toepassing van deze regel, zoals wordt bevestigd door artikel 3:3 en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waarin voor bestuursorganen soortgelijke normen zijn neergelegd. Bovendien liggen soortgelijke normen - ook voor particulieren - besloten in artikel 6:15, derde lid, artikel 8:18, vierde lid, en artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, welke bepalingen voorzien in sancties in geval van misbruik van bestuursprocesrechtelijke bevoegdheden. Die bepalingen bevestigen tevens dat processuele bevoegdheden vatbaar zijn voor misbruik, zodat het derde lid van artikel 13 van Boek 3 van het BW niet van toepassing is.

Gelet op het voorgaande, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Het betoog faalt.

6. [appellante] betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep misbruik van recht inhoudt. Zij voert daartoe aan dat zij niet mag worden vereenzelvigd met [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2], zodat hun handelingen niet aan haar mogen worden toegerekend, althans niet de handelingen die zij namens anderen hebben verricht. Zij voert ook aan dat zij haar beroep niet heeft gebaseerd op feiten en omstandigheden waarvan zij de onjuistheid kende dan wel behoorde te kennen of op stellingen waarvan zij op voorhand moest begrijpen dat deze geen kans van slagen hadden. Zij heeft het recht om op grond van de Wob een bestuursorgaan te verzoeken om informatie, om op te komen tegen de afwijzing van een dergelijk verzoek en om rechtsmiddelen aan te wenden ingeval een bestuursorgaan nalaat tijdig een besluit jegens haar te nemen. Niet valt in te zien dat aan het gebruikmaken van die rechten in deze zaak een oneigenlijk oogmerk ten grondslag zou liggen, teminder nu de indiener van een Wob-verzoek ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen. Voorts is het, gezien de uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008 in zaak nr. 200708379/1, niet aan de rechter om te treden in de beoordeling van afspraken tussen een beroepsmatige rechtsbijstandverlener en diens cliënt over de betaling van verleende rechtsbijstand. De hoeveelheid correspondentie die zij in deze zaak aan de CVOM heeft gericht, is niet onevenredig groot. Dat in deze correspondentie meermalen geen kenmerk of een verkeerd postbusnummer zou zijn vermeld, daargelaten of dat zo is, is geen reden om misbruik van recht aan te nemen. Overigens is de correspondentie steeds gestuurd naar een postadres of faxnummer van de CVOM dat als zodanig op de website van de CVOM is vermeld, aldus [appellante]. Ten slotte voert zij aan dat nergens uit blijkt dat de wetgever niet zou hebben gewild dat een handelwijze zoals die van haar, dan wel haar gemachtigden, in deze zaak wordt beloond met het innen van grote hoeveelheden dwangsommen uit de publieke kas.

6.1. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Zoals volgt uit de uitspraak van 21 juli 2003, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

6.2. Ter beoordeling van de vraag of in dit geval het beroep terecht wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk is verklaard, zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

Bij beschikking met kenmerk 0062 5421 6031 3781 is aan [appellante] een boete wegens een verkeersovertreding opgelegd. [appellante] heeft bij de officier van justitie administratief beroep ingesteld tegen deze beschikking.

Bij brief van 12 april 2012, met als onderwerp "bezwaarschrift in 1e instantie tbv beschikking 0062 5421 6031 3781", heeft [appellante] de CVOM met een beroep op de Wob verzocht om toezending van "het complete CJIB-zaakoverzicht" en een foto van de overtreding.

Bij besluit van 2 mei 2012 heeft de minister beslist op het verzoek van 12 april 2012.

Bij brief van 9 december 2012, gericht aan de CVOM, heeft [appellante] beroep ingesteld tegen het besluit van de officier van justitie op het administratief beroep tegen de verkeersboete. Daarbij heeft zij met een beroep op de Wob verzocht om toezending van "het CJIB-zaakoverzicht" en "het volledige dossier".

Bij brief van 9 januari 2013, die volgens [appellante] als ingebrekestelling in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, heeft zij de CVOM medegedeeld dat nog geen besluit is genomen op het verzoek van 9 december 2012.

Bij brief van 31 januari 2013 heeft de minister naar aanleiding van het verzoek van 9 december 2012 de gemachtigde van [appellante] verzocht om binnen een bepaalde termijn een schriftelijke machtiging over te leggen. Daarbij is gevraagd om de machtiging te doen toekomen aan het "Cluster Wob" van de CVOM door verzending per post naar het adres postbus 8533, 3503 RM Utrecht, of per fax naar het nummer 030-2903876.

Bij brief van 11 februari 2013 heeft [appellante] gereageerd op de brief van 31 januari 2013.

Bij brief van 14 februari 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, heeft [appellante] de CVOM met een beroep op de Wob verzocht om toezending van documenten waaruit blijkt welke personen beslissingen hebben genomen in procedures naar aanleiding van de aan haar opgelegde verkeersboete.

Bij het hiervoor onder "Procesverloop" vermelde besluit van 22 februari 2013 heeft de minister geweigerd het verzoek van 9 december 2012 te behandelen, omdat volgens hem niet binnen de daartoe gestelde termijn een deugdelijke machtiging aan hem is verstrekt. In het besluit is vermeld dat een bezwaarschrift dient te worden gericht aan het "Cluster Wob" van de CVOM met als adres postbus 8533, 3503 RM Utrecht. In het besluit is 030-2903876 als faxnummer vermeld.

Bij brief van 27 februari 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 22 februari 2013.

Bij brief van 4 maart 2013 heeft [appellante] de CVOM met een beroep op de Wob verzocht om toezending van alle inkomende stukken in het dossier betreffende de aan haar opgelegde verkeersboete.

Bij brief van 15 maart 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, heeft [appellante] de CVOM met een beroep op de Wob verzocht om toezending van het "CJIB-zaakoverzicht" betreffende de aan haar opgelegde verkeersboete.

Bij brief van dezelfde datum, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, welke brief volgens [appellante] als ingebrekestelling in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, heeft zij de CVOM medegedeeld dat nog geen besluit is genomen op het verzoek van 14 februari 2013.

Bij brief van 16 april 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, welke brief volgens [appellante] als ingebrekestelling in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, heeft zij de CVOM medegedeeld dat nog geen besluit is genomen op het verzoek van 15 maart 2013.

Bij brief van 18 mei 2013, die volgens [appellante] als ingebrekestelling in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, heeft zij de CVOM medegedeeld dat nog geen besluit is genomen op het bezwaar van 27 februari 2013.

Bij brief van 21 mei 2013, die volgens [appellante] als ingebrekestelling in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, heeft zij de CVOM medegedeeld dat nog geen besluit is genomen tot vaststelling van een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van 14 februari 2013.

Bij besluit van 22 mei 2013 heeft de minister beslist op de verzoeken van 14 februari 2013 en 4 maart 2013. In het besluit is vermeld dat een bezwaarschrift dient te worden gericht aan het "Cluster Wob" van de CVOM met als adres postbus 8533, 3503 RM Utrecht. In het besluit is 030-2903876 als faxnummer vermeld.

Bij besluit van dezelfde datum heeft de minister beslist op het verzoek van 15 maart 2013. In het besluit is vermeld dat een bezwaarschrift dient te worden gericht aan het College van procureurs-generaal met als adres postbus 20305, 2500 EH Den Haag. In het besluit is 030-2903876 als faxnummer vermeld.

Bij brief van 24 mei 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, heeft [appellante] de CVOM met een beroep op de Wob verzocht om toezending van aanmaak-, wijzigings-, print- en andere data van de correspondentie betreffende de aan haar opgelegde verkeersboete en gegevens waaruit blijkt welke persoon welke handeling met betrekking tot die boete heeft verricht.

Bij brief van 17 juni 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, welke brief volgens [appellante] als ingebrekestelling in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, heeft zij de CVOM medegedeeld dat nog geen besluit is genomen tot vaststelling van een dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van 15 maart 2013.

Bij brief van 26 juni 2013 heeft [appellante] bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 27 februari 2013.

Bij brief van 30 juni 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, heeft [appellante] de CVOM herinnerd aan het bezwaar van 27 februari 2013.

Bij brief van 4 juli 2013, gericht aan het adres postbus 50000, 3500 MJ Utrecht, en het faxnummer 030-2903870, welke brief volgens [appellante] als ingebrekestelling in de zin van de Awb moet worden aangemerkt, heeft zij de CVOM medegedeeld dat nog geen besluit is genomen op het verzoek van 24 mei 2013.

Bij besluit van 8 juli 2013 heeft de minister beslist op het verzoek van 24 mei 2013.

Bij de aangevallen uitspraak is op het bij brief van 26 juni 2013 ingestelde beroep beslist.

6.3. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201206923/1/A3, kan toepassing van de Wob niet leiden tot openbaarmaking voor uitsluitend een bepaalde verzoeker, doch slechts tot openbaarmaking voor een ieder. Het bij brief van 9 december 2012 door [appellante] ingediende informatieverzoek, dat tot het beroep bij de rechtbank heeft geleid, is in de brief gebaseerd op de Wob. In de eerste alinea van de brief is echter vermeld dat met de brief beroep wordt ingesteld tegen het besluit van de officier van justitie op het administratief beroep tegen de aan [appellante] opgelegde verkeersboete. Deze omstandigheid en de aard van de gevraagde documenten wijzen erop dat [appellante] met het informatieverzoek niet heeft beoogd om de gevraagde documenten voor een ieder openbaar te laten zijn, doch slechts om zelf in het bezit van die stukken te komen teneinde de verkeersboete op basis daarvan aan te kunnen vechten. Voorts heeft [appellante] ter zitting bij de Afdeling verklaard de betrokken documenten met dat doel te hebben opgevraagd. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende administratief beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het beroepsorgaan. Artikel 11, vierde lid, en artikel 19, vierde lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv) voorzien in een soortgelijk recht hangende beroep bij de kantonrechter, onderscheidenlijk hoger beroep in een procedure tegen een verkeersboete. Gelet hierop, is het de vraag of het verzoek van 9 december 2012 en de andere hiervoor onder 6.2 vermelde informatieverzoeken moeten worden aangemerkt als niet op de Wob, maar op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerde verzoeken.

6.4. Zoals in de aangevallen uitspraak is vermeld en ter zitting bij de Afdeling is besproken, hebben [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] als rechtsbijstandverlener beroepsmatig vele procedures betreffende verkeersboetes, Wob-verzoeken en het niet tijdig nemen van een besluit gevoerd. Derhalve moeten zij worden geacht te beschikken over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wahv in het bijzonder. Gelet hierop, moet ervan worden uitgegaan dat [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] wisten dat [appellante] stukken betreffende de aan haar opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Ter zitting bij de Afdeling heeft [juridisch adviseur 1] namens [appellante] bevestigd dat bewust ervoor is gekozen om de informatieverzoeken niet op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen, maar op de Wob te baseren. Onder deze omstandigheden moeten de informatieverzoeken als Wob-verzoeken worden beschouwd.

6.5. Een verschil tussen een Wob-verzoek en een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd verzoek, is dat de beslissing op een Wob-verzoek een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Het al dan niet toezenden van stukken in het kader van een administratieve of rechterlijke beroepsprocedure is daarentegen een feitelijke handeling en derhalve geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013 in zaak nr. 201208272/1. Aangezien een besluit op een Wob-verzoek aan de verzoeker is gericht, is dat besluit een beschikking in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. Omdat een dergelijke beschikking op aanvraag wordt genomen, kan het aangezochte bestuursorgaan ingevolge artikel 4:17 van de Awb een dwangsom aan de aanvrager verbeuren indien het de beschikking niet tijdig geeft. Dat de beslissing op een Wob-verzoek een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is, brengt ingevolge de artikelen 6:2 en 8:1 van de Awb tevens met zich dat tegen het niet tijdig nemen ervan beroep kan worden ingesteld met een veroordeling van het betrokken bestuursorgaan in de proceskosten van de verzoeker als mogelijk gevolg. Gelet op het forfaitaire stelsel van het Besluit proceskosten bestuursrecht, kan het bedrag van een toegekende proceskostenvergoeding hoger zijn dan het bedrag van de werkelijk gemaakte proceskosten. Verder is van belang dat een bestuursorgaan dat een dwangsom wegens het niet tijdig geven van een beschikking op aanvraag heeft verbeurd, ingevolge artikel 4:18 van de Awb de hoogte van de dwangsom bij beschikking moet vaststellen. Tegen een dergelijke beschikking staat ingevolge artikel 7:1 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 8:1, evenals tegen een besluit op een Wob-verzoek, bezwaar open. Ingevolge de artikelen 6:2 en 8:1 van de Awb staat tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar en van een beschikking tot vaststelling van de hoogte van een dwangsom wegens het niet tijdig geven van een beschikking beroep open met een veroordeling van het betrokken bestuursorgaan in de proceskosten van de verzoeker als mogelijk gevolg.

6.6. Zoals hiervoor onder 6.4 is overwogen, moet ervan worden uitgegaan dat [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] wisten dat [appellante] stukken betreffende de aan haar opgelegde verkeersboete op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb en de genoemde Wahv-bepalingen had kunnen verkrijgen en derhalve daartoe geen Wob-verzoek had hoeven doen. Gezien hun kennis en ervaring, zoals hiervoor onder 6.4 genoemd, moet tevens ervan worden uitgegaan dat zij wisten dat een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de genoemde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, anders dan een Wob-verzoek, er niet toe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan, in geval van het niet tijdig beslissen op het verzoek, aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Uit het hiervoor onder 6.2 beschreven procesgedrag van [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] blijkt dat de keuze om de informatieverzoeken op de Wob te baseren, niet erin gelegen kan zijn om het aangezochte bestuursorgaan door middel van het risico van een verplichting tot betaling van een dwangsom en proceskostenvergoeding te stimuleren tot een spoedige beslissing op de verzoeken. Het procesgedrag geeft immers blijk van handelingen waarvan [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] geweten moeten hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Daartoe is het volgende van belang.

6.7. Gezien hetgeen hiervoor onder 6.2 is vermeld, heeft [juridisch adviseur 1] dan wel [juridisch adviseur 2] achtereenvolgens zes op de Wob gebaseerde verzoeken om toezending van documenten betreffende de aan [appellante] opgelegde verkeersboete ingediend. [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] hadden moeten begrijpen dat het over afzonderlijke Wob-verzoeken spreiden van de wens om samenhangende documenten te ontvangen, een tijdige besluitvorming kan bemoeilijken. Ook heeft [juridisch adviseur 1] dan wel [juridisch adviseur 2] meermalen om dezelfde documenten gevraagd zonder reden te geven voor die herhalingen. Verder heeft [juridisch adviseur 1] dan wel [juridisch adviseur 2] een Wob-verzoek neergelegd in een brief die primair een beroep tegen een besluit op administratief beroep betreffende een verkeersboete inhield, hetgeen de herkenning van het Wob-verzoek als zodanig kon bemoeilijken. Weliswaar hebben zij hun correspondentie steeds gericht aan een aan de CVOM toebehorend postadres of faxnummer, doch meermalen ging het daarbij om een postadres of faxnummer dat afwijkt van het aan hen medegedeelde postadres of faxnummer van het "Cluster Wob" van de CVOM of van een ander postadres of faxnummer dat met het oog op een eventuele reactie was vermeld in het besluit of de brief waarop zij reageerden. Deze wijze van corresponderen heeft een tijdige besluitvorming eveneens bemoeilijkt. Het tegengaan van factoren die een tijdige besluitvorming konden bemoeilijken, was voor [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] temeer geboden wegens de vele correspondentie die zij ook in andere zaken aan de CVOM hebben gericht.

6.8. Voor het hiervoor onder 6.7 vermelde procesgedrag kan geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan het oogmerk om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Dit geldt temeer, nu [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de aan [appellante] in deze zaak verleende rechtsbijstand, blijkens de in de aangevallen uitspraak aangehaalde machtigingen die zij aan hen heeft gegeven, op "no cure no pay"-basis hebben verricht, waarbij het te betalen bedrag voor de rechtsbijstand is gelijkgesteld aan de hoogte van toegekende proceskostenvergoedingen. Ter zitting bij de Afdeling heeft [juridisch adviseur 1] verklaard dat het in zijn werkwijze voorkomt dat hij met cliënten afspreekt dat aan hen wegens het niet tijdig nemen van een besluit verbeurde dwangsommen deels of geheel aan hem moeten worden betaald. Een dergelijke wijze van rechtsbijstandverlening maakt de rechtsbijstandverlener rechtstreeks gebaat bij het verbeuren van dwangsommen door het bestuursorgaan aan zijn cliënt en bij een veroordeling van het bestuursorgaan tot betaling van een proceskostenvergoeding aan zijn cliënt. Nu [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, hebben gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren, hebben zij die bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve hebben zij misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om het beroep bij de rechtbank in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarmee [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de Wob hebben gebruikt. Deze handelwijze moet aan [appellante] worden toegerekend, aangezien [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] de betrokken handelingen namens [appellante] hebben verricht en [appellante] hen daartoe heeft gemachtigd.

6.9. Aan het voorgaande wordt niet afgedaan doordat de indiener van een Wob-verzoek ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen. Die bepaling laat onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen, kan misbruik van recht zich voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven. Derhalve kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] aangevoerd dat met een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd verzoek de voor het deugdelijk kunnen aanvechten van een verkeersboete benodigde stukken niet allemaal of niet tijdig kunnen worden verkregen. Hiermee is geen verklaring gegeven voor de hiervoor onder 6.2 en 6.7 beschreven handelingen die een tijdige besluitvorming konden bemoeilijken. Het aangevoerde doet daarom niet af aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

[appellante] kan niet worden gevolgd in haar standpunt over de bedoeling van de wetgever. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb-bepalingen betreffende beslistermijnen en het verbeuren van dwangsommen wegens overschrijding daarvan heeft de wetgever niet gewild dat door onredelijk gebruik van het recht om aanvragen in te dienen dwangsommen ten laste van de publieke kas kunnen worden geïncasseerd. Zoals uit de desbetreffende Kamerstukken volgt, komt dit tot uitdrukking in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder b en c, van de Awb, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan geen dwangsom wegens het niet tijdig geven van een beschikking kan verbeuren indien de aanvrager geen belanghebbende is of indien de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Gezien de Kamerstukken, komt dit tevens tot uitdrukking in artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de Awb, waarin is bepaald dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend, onderscheidenlijk zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Daarbij is onder meer gedacht aan de situatie dat wegens het aanzienlijke aantal aanvragen dat bij een bestuursorgaan wordt ingediend, daarop niet binnen de wettelijke beslistermijn kan worden beslist (Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, blz. 8 en 9, Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 3, blz. 14 en 15, en Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 16, blz. 7).

[appellante] heeft terecht aangevoerd dat handelingen die [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] namens anderen hebben verricht, niet aan haar mogen worden toegerekend, aangezien [appellante] hen niet daartoe heeft gemachtigd. Dit laat echter onverlet dat de hiervoor beschreven, namens [appellante] door [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] verrichte handelingen waartoe [appellante] hen heeft gemachtigd, misbruik van een wettelijke bevoegdheid inhouden. Om tot die conclusie te komen, is wel rekening gehouden met namens anderen door [juridisch adviseur 1] en [juridisch adviseur 2] verrichte handelingen, aangezien die blijk geven van in dit geval relevante kennis en ervaring en licht werpen op hun algemene, ook in het geval van [appellante] gevolgde werkwijze.

De door [appellante] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 juli 2008 brengt niet met zich dat bij de vraag of misbruik van recht heeft plaatsgevonden, niet de afspraken in aanmerking mogen worden genomen die de betrokkene en zijn gemachtigde hebben gemaakt over de betaling van door de gemachtigde aan hem beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Weliswaar heeft de Afdeling in die uitspraak overwogen dat de rechter niet in de beoordeling van zodanige afspraken mag treden, doch slechts in het kader van de vaststelling van de hoogte van een ten gunste van de betrokkene uit te spreken proceskostenveroordeling, waarvoor ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht een forfaitair stelsel geldt.

6.10. Gezien het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep van [appellante] misbruik van recht inhoudt. Het betoog faalt.

7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank door de niet-ontvankelijkverklaring van haar beroep haar in strijd met artikel 6 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) de toegang tot de rechter heeft ontnomen.

7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 27 januari 2010 in zaak nr. 200903949/1/H2), mag het recht op toegang tot de rechter worden beperkt en is dat niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, mits de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Niet-ontvankelijkverklaring van een rechtsmiddel dat misbruik van recht inhoudt, voldoet aan die eisen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat ingevolge artikel 6, eerste lid, van het EVRM een rechterlijke procedure eerlijk dient te verlopen.

Ingevolge artikel 51 van het Handvest zijn de bepalingen van dit handvest gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Met het besluit van de minister van 22 februari 2013 is geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht, aangezien met de regeling waarop dit besluit is gebaseerd het Unierecht niet wordt omgezet en zich ook anderszins geen juridische situatie voordoet die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Zie in dit verband de arresten van het Hof van Justitie van 6 maart 2014, C-206/13, Cruciano Siragusa, ECLI:EU:C:2014:126, punten 20, 21, 24, 25, 26 en 29, en van 8 mei 2014, zaak C-483/12, Pelckmans Turnhout NV, ECLI:EU:C:2014:304, punt 22). Derhalve valt het besluit niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest, zodat reeds daarom geen strijd met het Handvest aan de orde is.

Gezien het voorgaande, is de niet-ontvankelijkverklaring van het beroep niet in strijd met artikel 6 van het EVRM of artikel 47 van het Handvest. Het betoog faalt.

8. [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft gesuggereerd dat [juridisch adviseur 1] niet wegens haar belang, maar uit eigenbelang procedeert. Aangezien uit het voorgaande reeds volgt dat de rechtbank haar beroep terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, behoeft dit betoog geen bespreking.

9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.

w.g. Polak w.g. De Vries

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2014

582.