Raad van State, 03-10-2018, ECLI:NL:RVS:2018:3147, 201700951/1/A3

201700951/1/A3.

Datum uitspraak: 3 oktober 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van burgemeester en wethouders van Best,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 januari 2017 in zaak nr. 16/2607 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

het college.

Procesverloop

Bij besluit van 14 maart 2016, kenmerk PU16-02342/PI16-01821, heeft het college het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet hergebruik van overheidsinformatie (hierna: de Who) toegewezen en de door hem gevraagde nieuwsberichten verstrekt via de gemeentelijke website.

Bij besluit van 11 juli 2016, kenmerk PU16-05820/pi16-01821, heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit herroepen door het alsnog aanbieden van RSS-feeds. Voorts heeft het college het verzoek om vergoeding van verletkosten in bezwaar afgewezen.

Bij uitspraak van 19 januari 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 juli 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 21 juli 2017, kenmerk PU17-06659/PI17-03053, heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.

Naar aanleiding van dit besluit heeft [wederpartij] een zienswijze gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2017, waar het college, vertegenwoordigd door drs. M.W.C.C. van Rooij, is verschenen.

Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend, teneinde de zaak op een nadere zitting te behandelen.

De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:59 van de Algemene wet bestuursrecht [wederpartij] opgeroepen ter zitting te verschijnen.

De Afdeling heeft de zaak op een nadere zitting behandeld op 9 juli 2018, waar [wederpartij] en het college, vertegenwoordigd door drs. M.W.C.C. van Rooij, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    [wederpartij] heeft bij alle gemeenten in Nederland op grond van de Who verzocht om verstrekking van alle nieuwsberichten binnen de gemeente, inclusief de daarbij behorende publicatiedata, afbeeldingen, verantwoordelijke afdeling, bijvoorbeeld in- of externe doelgroep en andere metadata. Ook bij de gemeente Best heeft hij dit verzoek ingediend (hierna ook: het Who-verzoek). In het verzoek heeft hij vermeld dat hij de wens heeft om al het lokale, bestuurlijke nieuws inzichtelijker te maken en dit op een website te verzamelen, die voor eenieder openbaar is. Hij heeft het college verder verzocht de gevraagde gegevens te genereren in elektronische vorm en in een open overzichtelijk formaat.

2.    Bij het besluit van 14 maart 2016 heeft het college besloten de gevraagde informatie te verstrekken zoals die bij de gemeente aanwezig is, te weten, als informatie op de gemeentelijke website. Het college heeft gesteld dat de informatie niet via de elektronische weg kan worden aangeboden, omdat de gemeente ervoor heeft gekozen om haar openbare elektronische nieuwsberichtgeving alleen beschikbaar te maken via de website.

    Bij het besluit van 11 juli 2016 heeft het college overwogen dat in de bezwaarfase is gebleken dat [wederpartij] door middel van zogenoemde RSS-feeds de informatie van de gemeentelijke website naar zijn eigen website kan migreren. Door het alsnog aanbieden van de RSS-feeds is voldaan aan de Europese richtlijn die in de Who is geïmplementeerd, aldus het college.

Aangevallen uitspraak

3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het Who-verzoek te beperkt heeft uitgelegd door alleen de metadata die het college op de website heeft gepubliceerd door middel van de RSS-feed te verstrekken. Voorts blijkt volgens de rechtbank uit de ruime formulering van het verzoek niet dat het betrekking had op een beperkte periode. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college niet heeft gemotiveerd waarom sprake is van een onevenredige inspanning ten aanzien van de verstrekking van informatie ‘as is’.

Hoger beroep

4.    Het college betoogt dat de rechtbank het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat hij misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid beroep in te stellen. Naar aanleiding van twintig identieke beroepszaken van [wederpartij], heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant in haar uitspraak van 18 mei 2017, ECLI:NL:RBZWB:2017:3307, geoordeeld dat [wederpartij] misbruik van recht heeft gemaakt. Het college stelt zich in navolging van die uitspraak op het standpunt dat er zodanig veel aanwijzingen zijn dat de bevoegdheid om Who-verzoeken in te dienen is gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Volgens het college is een constructie opgezet om proceskostenvergoedingen te kunnen innen wegens door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Er bestond daartoe een nauwe en bewuste samenwerking tussen [wederpartij] en zijn gemachtigde in de bezwaarfase, Press Sure B.V.. Zo gebruikte [wederpartij] hetzelfde postbusnummer als zijn gemachtigde en zijn de bestuurders van Press Sure B.V. meermalen betrokken geweest bij (hoger) beroepszaken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), die niet-ontvankelijk zijn verklaard wegens misbruik van recht. Ook heeft [wederpartij] bij alle gemeenten hetzelfde Who-verzoek ingediend, is het verzoek zeer algemeen geformuleerd en was het door eigen toedoen van [wederpartij] niet mogelijk om behoorlijk contact met hem op te nemen.

4.1.    Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."

    Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."

    Artikel 15 luidt: "[Artikel 13 vindt] buiten het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet."

4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

    Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1636) staat het feit dat het college zich in de beroepsprocedure niet op het standpunt heeft gesteld dat de appellant in beroep misbruik van recht heeft gemaakt, aan een ambtshalve beoordeling daarvan door de hogerberoepsrechter niet in de weg.

4.3.    Hoewel de indiener van een Who-verzoek gelet op artikel 3, derde lid, van de Who geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, laat die bepaling onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Who-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel alle openbare overheidsinformatie zo gemakkelijk mogelijk beschikbaar moet zijn voor partijen buiten de overheid, zodat op basis van die informatie nieuwe producten en diensten met uiteenlopende doeleinden kunnen worden ontwikkeld. Omdat misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Who-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1634).

4.4.    [wederpartij] heeft een omvangrijk verzoek om hergebruik van overheidsinformatie ingediend. Hij heeft gevraagd om alle nieuwsberichten binnen de gemeente Best, zonder duiding wat tijdsperiode, vorm of onderwerp van de informatie betreft. Daarnaast is het verzoek verwarrend, nu [wederpartij] enerzijds aangeeft een website te willen opzetten met ‘continu vernieuwende content’, terwijl een besluit van het college over de verzochte nieuwsberichten naar zijn aard slechts betrekking kan hebben op de op dat moment bestaande nieuwsberichten en dus niet op de toekomstige. Anders dan [wederpartij] voorts heeft gesteld, is de vergaring van de gevraagde digitale informatie samen met de metadata, zoals ter zitting is gebleken, geen eenvoudige handeling. Als [wederpartij] bij de indiening van zijn verzoek, zoals hij ter zitting heeft gesteld, hoopte dat de gemeente met hem mee zou denken over hoe de gegevens het best konden worden aangeleverd, had het voor de hand gelegen dat hij eerst contact met de gemeente had opgenomen in plaats van aanstonds een procedure te starten. Verder was [wederpartij] slechts schriftelijk bereikbaar via een scanservice en een postbus.

    Voor het indienen van de gronden van het bezwaarschift heeft [wederpartij] een gemachtigde ingeschakeld van het bureau Press Sure B.V.. In de machtiging van 2 mei 2016 staat dat Press Sure B.V. namens [wederpartij] bezwaar zal maken en waar nodig (hoger) beroep zal instellen tegen beslissingen en naar eigen inzicht uitvoering aan de machtiging mag geven. Verder staat daarin dat Press Sure B.V. toegekende proceskostenvergoedingen en griffierechten in ontvangst mag nemen. Volgens het uittreksel uit het Handelsregister zijn de gezamenlijke bestuurders van Press Sure B.V. [bestuurder A] en [bestuurder B]. Beiden hebben als rechtsbijstandverlener vele procedures gevoerd over verkeersboetes en informatieverzoeken met een beroep op de Wob. Daarin is wegens hun handelwijze meermalen geoordeeld dat daarbij misbruik van recht is gemaakt. Zoals eerder is overwogen (uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157), mag bij de beantwoording van de vraag of sprake is van misbruik van recht rekening worden gehouden met de handelwijze van een rechtsbijstandverlener in andere procedures, aangezien die licht werpt op een algemene werkwijze. Verder is in deze zaak het bezwaarschrift vergezeld van een verzoek om proceskostenvergoeding. In de met deze zaak samenhangende zaken, te weten ECLI:NL:RVS:2018:3148, ECLI:NL:RVS:2018:3150 en ECLI:NL:RVS:2018:3151, waarin heden eveneens uitspraak is gedaan, is steeds dezelfde handelwijze gevolgd. Ook zou [wederpartij], naar hij ter zitting heeft gesteld, de som van 40.000 tot 45.000 euro hebben uitgegeven aan kosten voor rechtsbijstand, terwijl hij hoopte een bedrag van 500 tot 600 euro per maand aan advertentie-inkomsten te kunnen genereren. Voor deze financiële ongerijmdheid heeft hij desgevraagd geen verklaring gegeven. Ook heeft [wederpartij] een website als testomgeving gebruikt, waarvan onweersproken is dat deze website eigendom is van een stichting met [bestuurder B] als voorzitter en [bestuurder A] als penningmeester. De hiervoor vermelde omstandigheden en de gevolgde handelwijze, waarbij [wederpartij] er steeds voor heeft gekozen om aanstonds rechtsmiddelen aan te wenden, vergezeld van een verzoek om proceskostenvergoeding, kan niet anders worden begrepen dan dat het [wederpartij] en Press Sure B.V. met het Who-verzoek te doen was om een proceskostenvergoeding. Daarbij komt dat [wederpartij] tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep heeft ingesteld, uitsluitend wegens het volgens hem ten onrechte niet-toekennen van verletkosten in bezwaar en beroep.

4.5.    [wederpartij] heeft misbruik gemaakt van de bevoegdheid om een Who-verzoek in te dienen, nu hij die bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid van [wederpartij] om bezwaar te maken bij het college en beroep in te stellen bij de rechtbank, nu het een en het ander niet los kan worden gezien van het gebruik van de Who. Gelet op het misbruik van recht was het beroep bij de rechtbank niet-ontvankelijk.

    Het betoog slaagt.

Slotsom

5.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk verklaren.

    Aan hetgeen het college overigens in hoger beroep heeft aangevoerd, komt de Afdeling gelet op het voorgaande niet toe.

6.    Bij het besluit van 21 juli 2017 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Daarom zal de Afdeling dat besluit vernietigen.

7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 januari 2017 in zaak nr. 16/2607;

III.    verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 11 juli 2016, kenmerk PU16-05820/pi16-01821, niet-ontvankelijk;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 21 juli 2017, kenmerk PU17-06659/ PI17-03053.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. H.G. Sevenster, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.

w.g. Van Altena    w.g. Konings

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2018

612.