Raad van State, 04-10-2017, ECLI:NL:RVS:2017:2669, 201604484/1/V2 en 201606947/1/V2

Sinds de inwerkingtreding van de Vw 2000 op 1 april 2001, voorziet artikel 83 van deze wet in een ex nunc-toetsing door de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken van een besluit van de beslissingsautoriteit op een verzoek om internationale bescherming. Deze regeling wijkt af van het algemene Nederlandse bestuursrecht en heeft als doel opvolgende aanvragen zoveel mogelijk te voorkomen. Als de goede procesorde zich er niet tegen verzet en de afdoening van de zaak er niet ontoelaatbaar door wordt vertraagd, moet de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken rekening houden met feiten en omstandigheden die na het besluit van de beslissingsautoriteit zijn voorgevallen of aangevoerd. Dit betekent, zoals de Afdeling in haar uitspraak van 21 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:36, heeft overwogen, dat de wetgever heeft beoogd mogelijk te maken dat in beroep overgelegd bewijs ter staving van een reeds in de bestuurlijke fase aangevoerd asielmotief bij de beoordeling van het beroep wordt betrokken.

Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie de uitspraken van 22 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BC1774, van 6 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS1677 en van 21 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:35) heeft artikel 83 van de Vw 2000 evenwel geen betrekking op een asielmotief dat een vreemdeling voor het eerst bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken aanvoert en dat geen verband houdt met wat hij in de bestuurlijke fase aan zijn verzoek om internationale bescherming ten grondslag heeft gelegd. Ingevolge de artikelen 8:1 en 8:69 van de Awb is de toetsing die de bestuursrechter in eerste aanleg kan verrichten immers begrensd tot de reikwijdte en strekking van het in beroep bestreden besluit. Artikel 83 van de Vw 2000 schrijft geen van deze bepalingen afwijkende regeling voor. Daarom is en blijft ook in asielzaken de grondslag voor en onderwerp van het geding het besluit van de beslissingsautoriteit op de in de bestuurlijke fase door een vreemdeling naar voren gebrachte asielmotieven.

Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 83 van de Vw 2000 kan, volgens dezelfde vaste rechtspraak van de Afdeling, evenmin worden afgeleid dat de wetgever met dit artikel heeft beoogd de grenzen van het geding uit te breiden. De wetgever heeft de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken niet de bevoegdheid willen geven om - in afwijking van het algemene Nederlandse bestuursrecht - rekening te houden met daadwerkelijk nieuwe asielmotieven, dat wil zeggen motieven om te vragen om internationale bescherming die geen verband houden met feiten en omstandigheden die zich vóór het besluit hebben voorgedaan. Dit geldt ook voor achtergehouden asielmotieven, dat wil zeggen motieven die weliswaar verband houden met feiten en omstandigheden die zich voor het besluit hebben voorgedaan, maar die een vreemdeling verwijtbaar niet in de bestuurlijke fase heeft aangevoerd. Zowel achtergehouden, als nieuwe asielmotieven die de beslissingsautoriteit dus niet in zijn besluitvorming heeft kunnen betrekken, mag de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken daarom niet bij de beoordeling van het beroep betrekken. Dit geldt ook voor ter toelichting op en ter bewijs van die asielmotieven overgelegde stukken en gegevens, die in de bestuurlijke fase niet naar voren zijn gebracht. Het ligt op de weg van de vreemdeling om dan bij de beslissingsautoriteit een nieuw verzoek om internationale bescherming in te dienen.

Dit is alleen anders als een vreemdeling kan rechtvaardigen waarom hij een achtergehouden asielmotief, dus een asielmotief dat verband houdt met feiten en omstandigheden die zich reeds vóór het besluit hebben voorgedaan, niet al in de bestuurlijke fase heeft aangevoerd. Dan moet de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken dit motief wel krachtens artikel 83 van de Vw 2000 bij de beoordeling van het beroep betrekken. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 83 van de Vw 2000 (Kamerstukken II 2008/09, 31 994, nr. 3, blz. 15, voorlaatste alinea) gaat het dan bijvoorbeeld om vreemdelingen die in de bestuurlijke fase nog niet in staat waren om - hoe summier ook - te verklaren over traumatiserende gebeurtenissen.

Samenvattend is het vaste rechtspraak van de Afdeling dat het Nederlandse bestuursrecht en vreemdelingenrecht er aan in de weg staan dat de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken een voor het eerst bij hem in beroep aangevoerd asielmotief bij de beoordeling van dat beroep betrekt. Dit is alleen anders als het asielmotief voortkomt uit traumatiserende gebeurtenissen waarover niet eerder kon worden verklaard. De in deze zaken voorgedragen grieven werpen de vraag op of het Unierecht zich verzet tegen het handhaven van deze benadering en de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken er juist toe verplicht om een in beroep aangevoerd asielmotief altijd bij de beoordeling van dat beroep te betrekken. Hierna onderzoekt de Afdeling daarom het Unierecht en motiveert zij haar beslissing om prejudiciële vragen te stellen.

7. De besluiten van de beslissingsautoriteit zijn beslissingen op door vreemdeling D onderscheidenlijk vreemdeling I gedane verzoeken om hen internationale bescherming te verlenen, waarop de Kwalificatierichtlijn en de Procedurerichtlijn van toepassing zijn. Laatstgenoemde richtlijn had als implementatiedatum 20 juli 2015. Wat betreft de datum van het besluit van de beslissingsautoriteit in de zaak van vreemdeling D, 28 oktober 2014, wijst de Afdeling erop dat de Nederlandse wetgever ervoor heeft gekozen artikel 83a van de Vw 2000 als implementatie van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn onmiddellijke werking te verlenen, behoudens een uitzondering die in het geval van vreemdeling D niet aan de orde is. Dat wil zeggen dat de Procedurerichtlijn op het besluit in de zaak van vreemdeling D van toepassing is. Het besluit in de zaak van vreemdeling I dateert van 7 augustus 2016, zodat de Procedurerichtlijn daarop zonder meer van toepassing is.

8. Artikel 46, eerste lid, van de Procedurerichtlijn schrijft voor dat lidstaten zorgen voor een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie. Het derde lid van de bepaling bepaalt dat, om aan het eerste lid te kunnen voldoen, de lidstaten ervoor zorgen dat een daadwerkelijk rechtsmiddel een volledig en ex nunc-onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvat, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig Richtlijn 2011/95/EU, zulks ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste aanleg.

Deze bepaling is met een nieuw artikel 83a van de Vw 2000 met nagenoeg identieke bewoordingen tijdig in de Nederlandse rechtsorde geïmplementeerd. Daarom moet artikel 83a van de Vw 2000 worden uitgelegd in het licht van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn, volgens de door het Hof van Justitie in zijn rechtspraak beschreven methode. Volgens die methode is bij de uitleg van de tekst van voormeld artikel 46, derde lid, in de eerste plaats een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (zie punt 18 van het arrest van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, 283/81, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, en punt 28 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 oktober 1996, C-72/95, Kraaijeveld, ECLI:EU:C:1996:404). In de tweede plaats moet rekening worden gehouden met de algemene opzet, de context, en de doelstellingen van de Procedurerichtlijn. Hierbij kan de considerans van de richtlijn de inhoud van de bepaling preciseren (zie punt 42 van het arrest van het Hof van Justitie van 11 juni 2015, C-554/13, Z. Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377). Bij de uitleg kan ook de totstandkomingsgeschiedenis van de richtlijn worden betrokken (vergelijk punt 12 van het arrest van het Hof van Justitie van 13 december 1989, C-342/87, Genius Holding BV, ECLI:EU:C:1989:635, en zie punt 58 van het arrest van het Hof van Justitie van 24 juni 2015, C-373/13, H.T., ECLI:EU:C:2015:413).

De tekst van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn geeft geen antwoord op de vraag of het daarin genoemde onderzoek ook betrekking moet hebben op voor het eerst in beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken naar voren gebrachte asielmotieven. Ook een vergelijking van de Nederlandse met de Franse, Engelse en Duitse taalversies van het artikellid levert geen antwoord op. Uit alle teksten volgt dat een volledig en ex nunc-onderzoek zowel vragen van feitelijke aard als rechtsvragen moet kunnen omvatten en dat geen enkel aspect of bestanddeel van een besluit aan rechterlijke toetsing mag zijn onttrokken. In geen van de taalversies kan uit de omschrijving van het voorgeschreven onderzoek worden afgeleid of dit ook ziet op voor het eerst in beroep aangevoerde motieven. Uit de verwijzing - in alle genoemde taalversies - in het derde lid naar het eerste lid van artikel 46 van de richtlijn volgt slechts dat het volledige ex nunc-onderzoek tot doel heeft de indiener van een verzoek om internationale bescherming een daadwerkelijk rechtsmiddel te bieden bij een rechterlijke instantie tegen een beslissing op dat verzoek. Of dat op voorhand impliceert dat die rechterlijke instantie nieuwe asielmotieven altijd bij de beoordeling van het beroep moet betrekken, is onduidelijk.

De algemene opzet, de context, de doelstelling en de geschiedenis van de totstandkoming van de Procedurerichtlijn geven, gelet op het hiernavolgende, evenmin uitsluitsel over de betekenis van artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn voor eerst in beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken aangevoerde asielmotieven.

Uit zowel de rechtspraak van het Hof van Justitie over artikel 47 van het Handvest, als de rechtspraak van het EHRM over artikel 6 en artikel 13 van het EVRM volgt dat procedureregels met betrekking tot verzoeken om internationale bescherming rekening moeten houden met het belang daarvan. Zij moeten daarom voorzien in nauwkeurig, onafhankelijk en grondig onderzoek naar en een vlotte behandeling van dergelijke verzoeken en oog houden voor de bescherming van meest essentiële rechten, alsook de moeilijke situatie op menselijk en materieel vlak waarin verzoekers zich bevinden (zie punten 45 en 46 van het arrest van het Hof van Justitie van 20 oktober 2016, C-429/15, Evelyn Danqua, ECLI:EU:C:2016:789, en punten 288, 291 en 293 van het arrest van het EHRM (GK) van 21 januari 2011, M.S.S. tegen België en Griekenland, nr. 30696/09, ECLI:CE:ECHR:2011:0121JUD003069609, en de daarin aangehaalde arresten). Er is evenwel geen rechtspraak van het Hof van Justitie of het EHRM voorhanden waaruit volgt dat de Nederlandse wet en rechtspraak, op grond waarvan een voor het eerst in beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken aangevoerd geheel nieuw of achtergehouden asielmotief door die bestuursrechter in beginsel niet bij de beoordeling van dat beroep mag worden betrokken, in strijd is met het Unierecht of het EVRM.

Zoals onder 6.2. uiteengezet, heeft de Afdeling in haar vaste rechtspraak de vraag naar de rol van nieuwe asielmotieven in beroep beantwoord aan de hand van algemene vreemdelingrechtelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Nu deze gelijkelijk van toepassing zijn op nationale en Europese rechtsvorderingen is aan het beginsel van gelijkwaardigheid voldaan.

Wat betreft de beginselen van doeltreffendheid en effectieve rechtsbescherming wijst de Afdeling op het volgende. De Nederlandse wetgever heeft bij de implementatie van de Procedurerichtlijn onderzocht of, gelet op artikel 46, derde lid, daarvan, artikel 83 van de Vw 2000 zich zou moeten uitstrekken tot een toetsing door de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken van asielmotieven die pas in beroep zijn ingebracht en die geen verband houden met wat een vreemdeling bij de beslissingsautoriteit aan zijn verzoek om internationale bescherming ten grondslag heeft gelegd. De Nederlandse wetgever heeft echter gemeend dat het in beroep betrekken van dergelijke volledig nieuwe asielmotieven op praktische grenzen stuit, omdat de bestuursrechterlijke procedure niet is ingericht op het doen van onderzoek naar nieuwe asielmotieven. Daarbij is hij er niet van overtuigd dat hierdoor daadwerkelijk een vermindering van vervolgaanvragen zou optreden, terwijl anderzijds de duur van de procedure bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken vrijwel zeker zou stijgen. Hij heeft verder gemeend dat het niet zonder meer in het voordeel van de vreemdeling is als diens nieuwe asielmotief door die bestuursrechter bij de beoordeling van het beroep wordt betrokken. Een nieuwe procedure biedt volgens hem een beter kader voor nieuw feitenonderzoek door de beslissingsautoriteit. Die kan daarin op een behoorlijke wijze een oordeel vormen over het nieuwe asielmotief. Daarna kan de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken dit oordeel toetsen aan de hand van de daartegen door de vreemdeling aangevoerde beroepsgronden (Kamerstukken II 2014/15, 34 088, nr. 3, blz. 23; Kamerstukken I 2014/15, 34 088, C, blz. 3-4 en Kamerstukken I 2014/15, 34 088, E, blz. 7).

Ter zitting bij de Afdeling heeft de beslissingsautoriteit in dit verband uiteengezet dat de vreemdeling na het indienen van zijn nieuwe verzoek om internationale bescherming in elk geval opnieuw wordt gehoord. Als hij voornemens is het verzoek af te wijzen, stelt de beslissingsautoriteit de vreemdeling in de gelegenheid zijn zienswijze hierop kenbaar te maken. Dit geldt voor nieuwe en achtergehouden asielmotieven. Tijdens het gehoor heeft de vreemdeling recht op bijstand door een tolk. Tijdens de procedure kan hij - als hij dit wenst - gebruik maken van door de overheid gefinancierde rechtsbijstand.

De Nederlandse wetgever heeft er samenvattend bewust voor gekozen om het ex nunc-onderzoek dat onder artikel 83 van de Vw 2000 plaatsvindt, niet te verruimen tot nieuwe asielmotieven. Zijn redenen hiervoor in aanmerking nemend, gaat de Afdeling ervan uit dat de wetgever evenmin ruimte ziet om achtergehouden asielmotieven onder het ex nunc-onderzoek van artikel 83 van de Vw 2000 te laten vallen. Ook voor beoordeling van asielmotieven die verband houden met feiten en omstandigheden die zich voor het besluit hebben voorgedaan, maar die een vreemdeling verwijtbaar niet in de bestuurlijke fase heeft aangevoerd, geldt derhalve dat de vreemdeling een volgend verzoek om internationale bescherming zal moeten indienen. Dat de vreemdeling in dat geval laat een asielmotief aanvoert, kan gevolgen hebben voor de geloofwaardigheidsbeoordeling, maar dit hoeft niet (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:101, r.o. 4.1. met de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2170, r.o. 5.).

Deze door de Nederlandse wetgever gemaakte keuze blijft naar voorlopig oordeel van de Afdeling binnen de grenzen van de procedurele autonomie. Daarbij acht de Afdeling van belang dat deze keuze niet alleen is ingegeven door praktische en rechtseconomische overwegingen, maar ook is gericht op het waarborgen van de rechtsbescherming voor de individuele vreemdeling. Zo wordt de vreemdeling door de beslissingsautoriteit opnieuw persoonlijk gehoord over zijn verzoek en stelt hij de vreemdeling voorafgaand aan een eventuele afwijzing van het verzoek in staat hierop een zienswijze in te dienen. Ook overigens is de procedure bij de beslissingsautoriteit naar zijn aard geschikter om onderzoek te doen naar de vraag of een nieuw of achtergehouden asielmotief tot internationale bescherming zou moeten leiden dan de procedure bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken, nu de beslissingsautoriteit daarin nieuw feitenonderzoek kan verrichten.

De Afdeling is gelet op wat onder 10. tot en met 10.5.3. is overwogen van oordeel het Unierecht niet in de weg staat aan een systeem waarin de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken een asielmotief dat voor het eerst bij hem in beroep wordt aangevoerd in beginsel niet bij de beoordeling van dat beroep mag betrekken.

Op 13 juli 2016 heeft de Europese Commissie een voorstel gepresenteerd voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van Richtlijn 2013/32/EU (COM(2016)467; hierna: de Procedureverordening). Met dit voorstel beoogt de Europese Commissie om de Procedurerichtlijn te vervangen door een verordening die een gemeenschappelijke EU-procedure voor internationale bescherming vaststelt. In artikel 53 van de Procedureverordening dat luidt "Recht op een doeltreffende voorziening in rechte", is in het derde lid, tweede volzin, neergelegd dat een verzoeker in beroep alleen nieuwe elementen naar voren mag brengen die relevant zijn voor de behandeling van zijn verzoek en waarvan hij in een eerder stadium geen kennis had kunnen hebben of die betrekking hebben op wijzigingen in zijn situatie. In het voorstel voor een Procedureverordening wordt het een verzoeker aldus niet toegestaan om in beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken nieuwe elementen naar voren te brengen waarvan hij reeds kennis had of kunnen hebben of die geen betrekking hebben op wijzigingen in zijn situatie. Geheel nieuwe asielmotieven, die dus het gevolg zijn van wijzigingen in de situatie van de vreemdeling, of anders gezegd, berusten op feiten en omstandigheden die dateren van na het besluit van de bevoegde beslissingsautoriteit, mogen echter wél naar voren worden gebracht.

Vanuit de wens om het eerste verzoek en de bestuurlijke afdoening daarvan centraal te stellen, vergt de Procedurerichtlijn en overigens ook artikel 4, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn, van de vreemdeling dat hij alle elementen die relevant zijn voor zijn verzoek om internationale bescherming zoveel mogelijk in zijn eerste verzoek naar voren brengt. Als de vreemdeling, kort gezegd, een verwijt kan worden gemaakt dat hij het heeft laten aankomen op een volgend verzoek, kan dit verzoek niet-ontvankelijk worden verklaard (zie hiervoor onder 8.3.4.). In het licht hiervan vraagt de Afdeling zich ook af of het feit dat onderhavige zaken beide een eerste verzoek om internationale bescherming betreffen van groot of zelfs doorslaggevend belang is bij het beantwoorden van de vraag of artikel 46, derde lid, van de Procedurerichtlijn de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken verplicht om voor het eerst in beroep aangevoerde asielmotieven altijd bij de beoordeling van dat beroep te betrekken. Anders gezegd vraagt de Afdeling zich af of een eventuele verplichting van de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken jegens voor het eerst in beroep naar voren gebrachte nieuwe of achtergehouden asielmotieven afhankelijk is van het soort procedure waarin dit is gebeurd: een procedure naar aanleiding van een eerste of een volgend verzoek om internationale bescherming.

Als het Unierecht in de weg staat aan handhaving van een systeem waarin de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken een door een vreemdeling voor het eerst bij hem in beroep aangevoerd asielmotief in beginsel niet bij de beoordeling van dat beroep mag betrekken, wijst de Afdeling op het volgende. Ook als een voor het eerst in beroep aangevoerd asielmotief op grond van de hiervoor onder 6. en verder beschreven rechtspraak van de Afdeling wél bij de beoordeling van dat beroep moet worden betrokken, omdat de vreemdeling kan rechtvaardigen waarom hij het asielmotief niet eerder naar voren bracht, is de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken bevoegd te besluiten het asielmotief toch niet bij de beoordeling van het beroep te betrekken. Artikel 83, derde lid, van de Vw 2000, biedt hem namelijk de mogelijkheid om de goede procesorde te bewaken en om een ontoelaatbare vertraging van de afdoening van een zaak te voorkomen. Als de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken tot het oordeel komt dat één van deze situaties zich voordoet, betrekt hij het eerst bij hem in beroep aangevoerde asielmotief niet bij de beoordeling van dat beroep. Dit betekent dat de vreemdeling dat asielmotief ten grondslag kan leggen aan een nieuw verzoek om internationale bescherming. Hetzelfde geldt overigens voor eerst in beroep bij de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken aangevoerde feiten en omstandigheden ter nadere onderbouwing van een reeds in de bestuurlijke fase aangevoerd asielmotief.

De Afdeling wijst tot slot op één van de thans bij het Hof van Justitie aanhangige vragen van de Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarije) in zaak C-652/16. In deze zaak heeft de rechter die zelf dient te oordelen over het beroep tegen de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en die wordt geconfronteerd met nieuwe feiten over een verzoek om internationale bescherming, onder meer, de volgende vraag aan het Hof van Justitie voorgelegd:

12. Uit de Procedurerichtlijn en de voorhanden zijnde rechtspraak van het Hof van Justitie volgt niet eenduidig wat de verplichting voor de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken om een volledig en ex nunc-onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden, met inbegrip van een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming, te verrichten, inhoudt op het moment dat hij wordt geconfronteerd met een asielmotief dat voor het eerst in beroep wordt aangevoerd. Daarom legt de Afdeling het Hof van Justitie de volgende vragen voor:

2. Als vraag 1.a. bevestigend wordt beantwoord, staat het Unierecht er dan ook aan in de weg dat de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken ervoor kan kiezen om de behandeling van een voor het eerst bij hem in beroep aangevoerd asielmotief te verwijzen naar een nieuwe procedure bij de beslissingsautoriteit, om zo de goede procesorde in de rechterlijke procedure te waarborgen of om ontoelaatbare vertraging daarin te voorkomen?

13. De behandeling van de hoger beroepen zal worden geschorst totdat het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan.

2. Als vraag 1.a. bevestigend wordt beantwoord, staat het Unierecht er dan ook aan in de weg dat de bestuursrechter in eerste aanleg in asielzaken ervoor kan kiezen om de behandeling van een voor het eerst bij hem in beroep aangevoerd asielmotief te verwijzen naar een nieuwe procedure bij de beslissingsautoriteit, om zo de goede procesorde in de rechterlijke procedure te waarborgen of om ontoelaatbare vertraging daarin te voorkomen?