Arrest van het Hof (Vierde kamer) van 18 maart 2010.

Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Onder het kopje „Recht op een eerlijk proces” bepaalt artikel 6, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”):

„Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft eenieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. [...]”

Unierecht

Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, dat op 7 december 2000 te Nice is afgekondigd (PB C 364, blz. 1), zoals aangepast op 12 december 2007 te Straatsburg (PB C 303, blz. 1), met het opschrift „Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht” bepaalt:

„Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.

Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.

Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.”

In punt 47 van de considerans van de universeledienstrichtlijn heet het:

„In een concurrerende omgeving dienen nationale regelgevende instanties rekening te houden met de standpunten van belanghebbende partijen, waaronder gebruikers en consumenten, wanneer zaken worden behandeld in verband met eindgebruikersrechten. Er dient te worden voorzien in doelmatige procedures voor het behandelen van geschillen tussen gebruikers enerzijds en ondernemingen die openbare communicatiediensten aanbieden anderzijds. De lidstaten dienen ten volle rekening te houden met aanbeveling 98/257/EG van de Commissie van 30 maart 1998 betreffende de principes die van toepassing zijn op de organen die verantwoordelijk zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen [PB L 115, blz. 31] […]”

Artikel 1 van de universeledienstrichtlijn luidt als volgt:

„1.

Binnen het kader van richtlijn 2002/21/EG (kaderrichtlijn) heeft deze richtlijn betrekking op het aanbieden van elektronische communicatienetwerken en -diensten aan eindgebruikers. Doel van deze richtlijn is ervoor te zorgen dat door middel van daadwerkelijke mededinging en keuzevrijheid in de gehele Gemeenschap diensten van hoge kwaliteit tegen een betaalbare prijs algemeen beschikbaar zijn, en maatregelen vast te stellen voor situaties waarin de markt niet op bevredigende wijze in de behoeften van eindgebruikers voorziet.

2.

Deze richtlijn regelt de rechten van eindgebruikers en dienovereenkomstig de plichten van ondernemingen die openbare elektronische communicatienetwerken en -diensten aanbieden. Ter zake van het leveren van de universele dienst op open en concurrerende markten wordt in deze richtlijn het minimumpakket van diensten van gespecificeerde kwaliteit vastgelegd waartoe alle eindgebruikers toegang hebben tegen een in het licht van de specifieke nationale omstandigheden betaalbare prijs en zonder concurrentieverstoring te veroorzaken. Deze richtlijn voorziet voorts in verplichtingen inzake het leveren van bepaalde verplichte diensten, zoals de eindgebruikersbepaling inzake huurlijnen.”

In artikel 34 van de universeledienstrichtlijn, met het opschrift „Buitengerechtelijke beslechting van geschillen”, is bepaald:

„1.

De lidstaten zorgen ervoor dat transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures beschikbaar zijn voor het behandelen van niet-beslechte geschillen waarbij consumenten betrokken zijn en die betrekking hebben op aangelegenheden die door deze richtlijn worden bestreken. De lidstaten nemen maatregelen om ervoor te zorgen dat die procedures een eerlijke en vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken, en kunnen in gerechtvaardigde gevallen een regeling voor terugbetaling en/of schadevergoeding invoeren. De lidstaten kunnen deze verplichtingen uitbreiden tot geschillen waarbij andere eindgebruikers zijn betrokken.

2.

De lidstaten zorgen ervoor dat hun wetgeving geen belemmeringen bevat voor de instelling van klachtenloketten en online-diensten op geschikt territoriaal niveau om de toegang voor consumenten en eindgebruikers tot geschillenbeslechting te vergemakkelijken.

3.

Indien partijen uit verschillende lidstaten bij het geschil betrokken zijn, coördineren de lidstaten hun inspanningen om het geschil te beslechten.

4.

Dit artikel geldt onverminderd nationaal procesrecht.”

Artikel 1, leden 1 en 2, van richtlijn 1999/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende bepaalde aspecten van de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen (PB L 171, blz. 12), met het opschrift „Werkingssfeer en definities” bepaalt:

„1.

Deze richtlijn beoogt de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten betreffende bepaalde aspecten van de verkoop van en de garanties voor consumptiegoederen, teneinde in het kader van de interne markt een eenvormig minimumniveau van consumentenbescherming te verzekeren.

2.

Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[…]

1. consumptiegoederen: alle roerende lichamelijke zaken, behalve:

   • goederen die executoriaal of anderszins gerechtelijk worden verkocht;

   • water en gas die niet marktklaar zijn gemaakt in een bepaald volume of in een bepaalde hoeveelheid;

   • elektriciteit;

[…]”

Aanbevelingen 98/257 en 2001/310/EG

De vijfde, de zesde en de negende overweging van de considerans van aanbeveling 98/257 luiden als volgt:

„Overwegende dat de ervaring die door verscheidene lidstaten is opgedaan, laat zien dat met de alternatieve mechanismen voor buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen, mits de eerbiediging van bepaalde essentiële principes wordt gegarandeerd, zowel voor de consumenten als voor de ondernemingen goede resultaten kunnen worden gewaarborgd, doordat zij de kosten en de duur van de beslechting van consumentengeschillen verminderen;

overwegende dat de vaststelling van dergelijke beginselen op Europees niveau de uitvoering van buitengerechtelijke procedures voor de beslechting van consumentengeschillen zou vergemakkelijken; dat dit ten aanzien van grensoverschrijdende geschillen het wederzijdse vertrouwen van de bestaande buitengerechtelijke organen in de verschillende lidstaten, evenals het vertrouwen van de consumenten in de verschillende bestaande nationale procedures, zou vergroten; dat deze criteria het de in een lidstaat gevestigde buitengerechtelijke organen gemakkelijker zullen maken om hun diensten in andere lidstaten aan te bieden;

[…]

overwegende dat de onderhavige aanbeveling zich tot de procedures moet beperken die, ongeacht hun benaming, leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt of oplegt; dat derhalve de procedures die zich beperken tot een simpele poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden, er dus niet onder vallen”.

Onder het kopje „Principe van vrijheid” bepaalt punt VI van aanbeveling 98/257:

„Het besluit van het orgaan kan slechts bindend zijn ten opzichte van de partijen als deze vooraf op de hoogte zijn gesteld van het bindende karakter en daarmee uitdrukkelijk hebben ingestemd.

De deelneming van de consument aan de buitengerechtelijke procedure kan niet het gevolg zijn van een verbintenis die voorafgaat aan het ontstaan van het meningsverschil, wanneer deze verbintenis tot gevolg heeft dat de consument het recht wordt ontnomen zich voor de gerechtelijke beslechting van het geschil te wenden tot de bevoegde rechter.”

Onder het opschrift „Toepassingsgebied”, bepaalt punt I van aanbeveling 2001/310/EG van de Commissie van 4 april 2001 met betrekking tot de beginselen voor de buitengerechtelijke organen die bij de consensuele beslechting van consumentengeschillen betrokken zijn (PB L 109, blz. 56):

Deze aanbeveling is van toepassing op de organen met derde partijen voor de beslechting van consumentengeschillen die, ongeacht hun benaming, geschillen beogen te beslechten door de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden.

Ze is niet van toepassing op bedrijfsregelingen voor de behandeling van klachten waarbij rechtstreeks contact tot stand wordt gebracht tussen de onderneming en de consument, of op regelingen die door of namens een onderneming worden beheerd.”

Nationaal recht

De Italiaanse Republiek heeft de universeledienstrichtlijn omgezet bij decreto legislativo nr. 259 van 1 augustus 2003 tot vaststelling van het wetboek inzake elektronische communicatie (GURI nr. 214 van 15 september 2003, blz. 3).

Artikel 84 van dit wetboek luidt als volgt:

„1.

De autoriteit in de zin van artikel 1, leden 11, 12 en 13, van wet nr. 249 van 31 juli 1997, [tot oprichting van de toezichthoudende autoriteit op het gebied van de telecommunicatie en houdende bepalingen betreffende de telecommunicatie- en radio- en televisiesystemen (gewoon supplement bij GURI nr. 177 van 31 juli 1997)] stelt transparante, eenvoudige en goedkope buitengerechtelijke procedures vast voor de behandeling van geschillen waarbij consumenten en eindgebruikers betrokken zijn en die betrekking hebben op de voorschriften van dit hoofdstuk, teneinde een eerlijke en vlotte beslechting van geschillen mogelijk maken, door in gerechtvaardigde gevallen te voorzien in een regeling voor terugbetaling of schadevergoeding.

2.

De autoriteit bevordert, in samenwerking met de permanente conferentie voor de betrekkingen tussen de Staat, de regio’s en de autonome provincies Trento en Bolzano, ook krachtens artikel 1, lid 13, van wet nr. 249 van 31 juli 1997, de instelling, op geschikt territoriaal niveau, van klachtenloketten en online-diensten om de toegang voor consumenten en eindgebruikers tot geschillenbeslechting te vergemakkelijken, met de feitelijke uitrusting aan personeel en middelen die kunnen worden bekostigd met de normale begrotingskredieten zonder daarop volgende wijziging van de uitgaven.

3.

Indien partijen uit andere lidstaten bij het geschil betrokken zijn, pleegt de autoriteit overleg met de andere betrokken regelgevende instanties om het geschil te beslechten.

4.

Dit artikel geldt onverminderd de procedures die gelden voor de gerechtelijke geschillenbeslechting, en, tot de uitvoering van het bepaalde in de leden 1 en 2, de procedures die voor de buitengerechtelijke geschillenbeslechting gelden op de datum van bekendmaking van het wetboek in het Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana [Publicatieblad van de Italiaanse Republiek].”

Overeenkomstig wet nr. 249 van 31 juli 1997 vallen onder de bevoegdheid van de toezichthoudende autoriteit in de communicatiesector geschillen op het gebied van elektronische communicatie, tussen eindgebruikers en exploitanten, ten gevolge van de niet-naleving van de voorschriften inzake de universele dienst en inzake de rechten van de eindgebruikers.

Bij besluit 173/07/CONS (GURI nr. 120 van 25 mei 2007, blz. 19) heeft de toezichthoudende autoriteit in de communicatiesector de regeling vastgesteld voor de beslechting van geschillen tussen communicatie-exploitanten en eindgebruikers (hierna: „regeling geschillenbeslechting”).

Artikel 3 van het regeling geschillenbeslechting bepaalt:

„1.

Voor geschillen als bedoeld in artikel 2, lid 1, is beroep bij de rechter niet-ontvankelijk zolang niet eerst de verplichte poging tot bemiddeling is ondernomen bij het Co.re.com [bevoegde regionaal comité voor de communicatiesector] dat bij delegatie voor het betrokken gebied is gemachtigd om de bemiddelende functie uit te oefenen, dan wel bij de instanties voor buitengerechtelijke geschillenbeslechting als bedoeld in artikel 13.

2.

Indien de in lid 1 bedoelde taak niet aan het plaatselijk bevoegde Co.re.com is overgedragen, moet de verplichte poging tot bemiddeling bij de instanties als bedoeld in artikel 13 worden ondernomen.

3.

De termijn voor beëindiging van deze bemiddelingsprocedure is dertig dagen vanaf de datum waarop deze is ingeleid; na het verstrijken van deze termijn kunnen partijen beroep instellen bij de rechter ook indien de procedure niet was beëindigd.”

Artikel 13 van de regeling geschillenbeslechting luidt als volgt:

„1.

Als alternatief voor de bemiddelingsprocedure voor het Co.re.com hebben belanghebbenden de mogelijkheid om de verplichte poging tot bemiddeling ook langs elektronische weg te ondernemen bij de buitengerechtelijke organen voor consumentengeschillen als bedoeld in artikel 1, sub o, van deze regeling.

2.

Met ditzelfde doel heeft de gebruiker voorts de mogelijkheid om zich tot de organen te wenden die zijn ingesteld bij overeenkomsten tussen de exploitanten en de op nationaal niveau vertegenwoordigde consumentenverenigingen, mits deze organen geen kosten meebrengen en de beginselen van doorzichtigheid, billijkheid, en doeltreffendheid in de zin van aanbeveling 2001/310/EG eerbiedigen.

3.

De bijgewerkte lijst van de in de voorgaande leden bedoelde organen is te vinden op de website van de autoriteit.

4.

De overeenkomstig lid 2 ingestelde organen worden opgenomen op de in het voorgaande lid bedoelde lijst, indien zij daartoe een door de partijen ondertekend verzoek indienen, vergezeld van de overeenkomst tussen de exploitant en ten minste twee derde van de op nationaal niveau vertegenwoordigde consumentenverenigingen en een exemplaar van het reglement voor de procesvoering, nadat is gecontroleerd of de in lid 2 genoemde beginselen zijn geëerbiedigd.

5.

Het verzoek dient om de twee jaar, volgens dezelfde procedures, te worden hernieuwd. Indien het verzoek niet wordt hernieuwd, verwijdert de autoriteit het orgaan ambtshalve van de in lid 3 bedoelde lijst.

6.

Op aangifte van eenieder die daar belang bij heeft, kan de autoriteit besluiten organen ten aanzien waarvan zij vaststelt dat de in lid 2 genoemde beginselen niet zijn geëerbiedigd, van de lijst te verwijderen.”

Ontvankelijkheid

Ter terechtzitting heeft de Italiaanse regering betoogd dat de prejudiciële vraag niet-ontvankelijk is. Daar de verwijzende rechter de door het Unierecht toegekende rechten die het voorwerp van de hoofdgedingen vormen, niet nader heeft bepaald, is de prejudiciële vraag haars inziens volledig hypothetisch.

Zonder evenwel de niet-ontvankelijkheid van de vraag op te werpen, merkt ook de Commissie op dat de hoofdgedingen een aanknopingspunt met het Unierecht moeten hebben. Dit kan volgens haar niet automatisch uit de verwijzingsbeslissingen worden afgeleid.

In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de procedure van artikel 234 EG uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging van Unierecht, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden (zie met name arresten van 18 juli 2007, Lucchini, C-119/05, Jurispr. blz. I-6199, punt 43; 22 december 2008, Magoora, C-414/07, Jurispr. blz. I-10921, punt 22, en 16 juli 2009, Mono Car Styling, C-12/08, Jurispr. blz. I-6653, punt 27).

Het Hof kan een verzoek om een prejudiciële beslissing van een nationale rechter dan ook slechts afwijzen wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het Unierecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (zie onder meer arresten van 13 maart 2001, PreussenElektra, C-379/98, Jurispr. blz. I-2099, punt 39, en 5 december 2006, Cipolla e.a., C-94/04 en C-202/04, Jurispr. blz. I-11421, punt 25; arrest Magoora, reeds aangehaald, punt 23, en arrest Mono Car Styling, reeds aangehaald, punt 28).

Wat de onderhavige prejudiciële procedure betreft, moet worden geconstateerd dat de verwijzingsbeslissingen een gefundeerde uiteenzetting bevatten van het rechtskader en het feitelijke kader van de hoofdgedingen alsook van de redenen waarom de verwijzende rechter een antwoord op de in elk geding gestelde vraag noodzakelijk acht om uitspraak te kunnen doen.

Voorts zijn de hoofdgedingen, en met name de specifieke rechten en verplichtingen die het voorwerp van de gedingen vormen, in de verwijzingsbeslissingen weliswaar niet in detail uiteengezet, doch dit neemt niet weg dat de gedingen betrekking hebben op elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders en op buitengerechtelijke procedures voor de beslechting van geschillen op dat gebied. De verwijzende rechter verwijst bovendien uitdrukkelijk naar punt 47 van de considerans van de universeledienstrichtlijn en naar artikel 34 daarvan.

De slotsom dient derhalve te luiden dat de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht en dat deze uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van de hoofdgedingen.

De prejudiciële vraag dient derhalve ontvankelijk te worden verklaard.

Ten gronde

Vooraf moet worden vastgesteld dat de door de verwijzende rechter gestelde vraag niet alleen betrekking heeft op de universeledienstrichtlijn, op aanbeveling 98/257 en op het in artikel 6 van het EVRM verankerde recht op effectieve rechterlijke bescherming, maar tevens op richtlijn 1999/44 en op aanbeveling 2001/310.

Ten aanzien van richtlijn 1999/44 moet worden vastgesteld dat communicatiediensten ingevolge artikel 1 daarvan daar niet onder vallen, zodat zij niet van toepassing is op de hoofdgedingen.

Met betrekking tot aanbeveling 2001/310 dient in herinnering te worden gebracht dat de lidstaten volgens punt 47 van de considerans van de universeledienstrichtlijn bij het voorzien in daarin bedoelde procedures voor het behandelen van geschillen, ten volle rekening dienen te houden met aanbeveling 98/257.

Volgens de negende overweging van de considerans van laatstgenoemde aanbeveling is de werkingssfeer ervan beperkt tot procedures die, ongeacht hun benaming, leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt of oplegt, en betreft zij niet de procedures die, zoals die welke in aanbeveling 2001/310 zijn bedoeld, zich beperken tot een poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden.

Bijgevolg dienen de in de universeledienstrichtlijn bedoelde procedures voor geschillenbeslechting niet beperkt te blijven tot een poging de partijen bij elkaar te brengen om hen ervan te overtuigen een gezamenlijke oplossing te vinden, maar moeten zij leiden tot de beslechting van een geschil door de actieve tussenkomst van een derde persoon die een oplossing voorstelt of oplegt.

In de hoofdgedingen blijft de in de betrokken nationale regeling voorziene verplichte buitengerechtelijke procedure niet beperkt tot het bij elkaar brengen van de partijen, maar stelt een oplossing aan hen voor middels de actieve tussenkomst van een bemiddelingsorgaan. Derhalve is ook aanbeveling 2001/310 niet van toepassing op de hoofdgedingen.

Bijgevolg moet de vraag van de verwijzende rechter aldus worden begrepen dat hij daarmee in wezen wenst te vernemen of artikel 34 van de universeledienstrichtlijn en het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regeling van een lidstaat die voor geschillen op het gebied van elektronische-communicatiediensten tussen eindgebruikers en aanbieders van deze diensten, waarvoor de bij deze richtlijn toegekende rechten gelden, als voorwaarde voor de ontvankelijkheid van beroepen bij de rechter stelt dat een verplichte poging tot buitengerechtelijke geschillenbeslechting wordt gedaan.