Rechtbank Oost-Brabant, 21-10-2016, ECLI:NL:RBOBR:2016:5839, SHE 15/6645

1.1

- Hinderwetvergunning 31 januari 1989;

- milieuvergunning 23 september 2003;

- milieuvergunning oktober 2014.

1.2

Over het bedrijf van vergunninghoudster zijn in de afgelopen jaren uit de ruime omgeving diverse geurklachten gemeld over ‘mengvoergeur’ en ‘visvoergeur’. Tot voor kort produceerde vergunninghoudster diervoeders en visvoeders met drie perslijnen en (speciaal voor de visvoeders) een extruder. De vergunde en feitelijke geuremissie was vastgelegd in het rapport ‘Geuronderzoek Coppens Helmond’ van Buro Blauw dat onderdeel uitmaakte van de milieuvergunning uit 2003. De voor de geuremissie relevante gegevens zijn:- productiecapaciteit varkensvoer (drie perslijnen) van 180.000 ton/jaar,

- netto productietijd persen van 13.383 uur/jaar,

- productiecapaciteit visvoer (geëxtrudeerd) van 36.650 ton/jaar,

- netto productietijd extruderen van 5.809 uur/jaar.

De medio oktober 2014 verleende milieuvergunning sloot aan bij deze situatie.

1.3

Half oktober 2014 is wel de productie van visvoer gestaakt, wat een positief effect op de geuremissie en geurbelasting op de omgeving heeft. Er is toen een milieuneutrale melding gedaan, vooruitlopend op een te verlenen revisievergunning (het bestreden besluit). In de loop van 2015 is gestart met de bouw van een dakopbouw waarbij tevens de uitlaten van de drie bestaande perslijnen worden verhoogd. De hoogte van het gebouw ter plaatse van de uitlaten gaat daarmee van 40 m naar 55 m en de uitlaten van de persen naar 57 m, evenals die van de extruder en de bijbehorende hamermolen (wat ook een positief effect op de geuremissie en -belasting op de omgeving heeft). Deze veranderingen waren al eerder vergund, en zijn als uitgangspunt genomen voor de berekeningen voor de vergunde situatie.

1.4

Op 1 december 2014 heeft vergunninghoudster een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning ten behoeve van de activiteit ‘milieu ’en ‘bouwen’. De aanvraag met betrekking tot de activiteit ‘milieu’ ziet op de volgende wijzigingen

- het gebruik van de extruder en bijbehorende hamermolen wordt gestaakt;

- voor de drie bestaande perslijnen wordt een wijziging van het voederpakket aangevraagd en een perscapaciteit van 252.000 ton/jaar. Deze capaciteitstoename wordt gerealiseerd door een uitbreiding van de effectieve bedrijfstijd van de bestaande persen tot 7.072 uur/jaar;

- er wordt een extra perslijn (perslijn 4) gerealiseerd met een perscapaciteit van 148.000 ton/jaar en een effectieve bedrijfstijd van 7.072 uur/jaar;

- de vierde perslijn wordt voorzien van een koude oxidatietechniek waarmee een geurverwijderingsrendement van 80% wordt bereikt;

- de uitlaten van de vier persen wordt gebundeld tot een centrale schoorsteen. De (virtuele) opening van de centrale schoorsteen krijgt effectief een diameter van 1,6 meter teneinde de uitworpsnelheid van de lucht te verhogen;

- de centrale schoorsteen emitteert op een hoogte van 65 meter boven maaiveld.

2.1

In het bestreden besluit wordt de gevraagde vergunning verleend. Tevens wordt een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. Ofschoon dit niet met zoveel woorden uit het bestreden besluit blijkt, begrijpt de rechtbank dat verweerder heeft beoogd een revisievergunning te verlenen. Dit is desgevraagd door verweerder tijdens de inlichtingencomparitie bevestigd.

2.2

Het beroep van eiser richt zich uitsluitend tegen het onderdeel milieu.

3.1

Eiser heeft tegen het bestreden besluit aangevoerd dat verweerder de in het verleden gedane handhavingsverzoeken en klachten niet heeft benoemd en gewogen, anders dan in hoofdstuk 3 in de ‘Handleiding geur: bepalen van het aanvaardbaar hinderniveau van industrie en bedrijven (niet veehouderijen)’ en in artikel 8 van de provinciale beleidsregel “Beleidsregel beoordeling geurhinder omgevingsvergunningen industriële bedrijven Noord-Brabant” (de Beleidsregel) is voorgeschreven.

3.2

Verweerder heeft naar eigen zeggen in het bestreden besluit (blz. 80) aangegeven hoe de hindersignalen van de omgeving zijn meegenomen. Dit volgt ook uit het door verweerder gehanteerde toetsingskader van de vergunning. Verweerder merkt hierbij op dat als basis voor het onderzoek ‘ [vergunninghoudster] , Bijlage M10b onderzoek geurklachten’ bij de aanvraag mede is gebaseerd op het onderzoek ‘inventarisatie geurrelevante bedrijven Helmond’.

3.3

De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij toepassing van artikel 2.14 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een zekere beoordelingsvrijheid toekomt die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde, milieutechnische inzichten. Voorts dient de besluitvorming te voldoen aan de wettelijke eisen en aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

3.4

De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bepalen van een acceptabel hinderniveau voor geur zowel heeft getoetst aan de niet-hedonisch gewogen immissiewaarden van de Bijzondere Regeling Diervoerderindustrie (BRD) als de hedonisch gewogen immissiewaarden van de Beleidsregel zoals deze gold ten tijde van het bestreden besluit. Primair ligt het op de weg van verweerder te toetsen aan de BRD als bijzondere regeling. Dit volgt uit artikel 3, tweede lid van de Beleidsregel waarin is aangegeven dat verweerder niet aan de Beleidsregel toetst als in de Nederlandse Emissierichtlijn lucht (NeR) voor de desbetreffende activiteit ter bepaling van het acceptabele hinderniveau een bijzondere Regeling is opgenomen. De BRD maakt deel uit van de NeR die ten tijde van het bestreden besluit als BBT document was aangewezen en in acht moet worden genomen. Maar omdat de BRD geen eisen kent hoger dan het 98-percentiel ten behoeve van piekemissies per uur, alsmede omdat volgens verweerder sprake is van een combinatie tussen een bestaande situatie en een nieuwe situatie, heeft verweerder desondanks wel aangesloten bij de Beleidsregel. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat hij ook bij de Beleidsregel heeft aangesloten vanwege de omvang van het aantal ontvangen hindersignalen uit de omgeving. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit dubbele toetsingskader heeft kunnen hanteren. Verder is de rechtbank van oordeel dat met het hanteren van dit dubbele toetsingskader voldoende is gemotiveerd dat de hindersignalen uit de omgeving zijn meegewogen en op welke wijze dit is gebeurd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat in het bestreden besluit is aangegeven dat vooral piekemissies (momenten met een hoge of verhoogde geurbelasting) lijken te leiden tot hindersignalen of klachten, hetgeen eiser niet heeft bestreden. Deze beroepsgrond faalt.

4.1

Eiser stelt voorts dat aan de verkeerde immissiewaarden in de Beleidsregel is getoetst omdat sprake is van een nieuwe situatie. De uitbreiding gaat gepaard met nieuwe aanpassingen: één schoorsteen dus één emissiepunt. waarvan de voorgeschreven emissiewaarde dient te worden getoetst aantegen de immissiewaarde van een nieuwe activiteit.

4.2

Volgens verweerder is sprake van een combinatie van een bestaande activiteit en een nieuwe activiteit en dient het acceptabel hinderniveau te worden vastgesteld conform artikel 7 van de Beleidsregel.

4.3

In artikel 1 van de Beleidsregel is een bestaande activiteit als volgt gedefinieerd: activiteit waarvoor reeds een vergunning is verleend. Een nieuwe activiteit is gedefinieerd: activiteit waarvoor voor de eerste keer een vergunning wordt aangevraagd, dan wel een uitbreiding van een bestaande activiteit. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregel stelt verweerder in geval van een aanvraag om een vergunning voor zowel bestaande als nieuwe activiteiten, de hedonisch gewogen geurbelasting in de vergunningsvoorschriften als gevolg van de bestaande en nieuwe activiteiten gezamenlijk vast op ten hoogste de bestaande geurbelasting. Ingevolge artikel 4, derde lid, van de Beleidsregel hanteert verweerder de richt- en grenswaarden, genoemd in het eerste lid (bij bestaande activiteiten) bij de beoordeling van de hedonisch gewogen geurbelasting bij geurgevoelige objecten in het kader van een aanvraag voor de bestaande en nieuwe activiteiten gezamenlijk.

4.4

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in een uitspraak van 25 augustus 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BN4945) overwogen dat in de BRD niet is omschreven wat onder een bestaande respectievelijk een nieuwe situatie moet worden verstaan en dat de uitbreiding van een bestaande mengvoederfabriek met een extra perslijn voor de toepassing van de BRD als een combinatie van een bestaande en een nieuwe situatie moet worden beschouwd

4.5

Niet in geschil is dat de vergunning voorziet in een lagere geuremissie dan in de bestaande situatie.

4.6

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de aanvraag terecht getoetst aan artikel 7 van de Beleidsregel als een combinatie van een bestaande en een nieuwe activiteit. Hierbij heeft verweerder de aangevraagde vierde perslijn als nieuwe activiteit kunnen beschouwen en de reeds vergunde 3 bestaande perslijnen als een bestaande activiteit. De omstandigheid dat in de vergunde situatie (anders dan voorheen) sprake is van één schoorsteen in plaats van drie schoorstenen leidt niet tot het oordeel dat de gehele fabriek als nieuwe activiteit moet worden beschouwd. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de geuremissie vooral wordt bepaald door de samenstelling van de productie per perslijn en niet door de plaats van de schoorsteen. Zowel de bestaande activiteit als de nieuwe activiteit worden vergund in één, de gehele inrichting omvattende, revisievergunning. Dit moet worden beschouwd als een combinatie van activiteiten als bedoeld in artikel 4, derde lid, en artikel 7 van de Beleidsregel. In eisers voorgestane uitleg van de Beleidsregel komt aan deze artikelen geen bestaansrecht toe en dat kan niet verweerders bedoeling bij de Beleidsregel zijn geweest. Deze beroepsgrond faalt.

5.1

Eiser voert verder aan dat voorschrift 6.2.6 van het bestreden besluit een veel te hoge piekemissienorm stelt. Ofwel dit voorschrift moet worden geschrapt, ofwel verweerder moet de duur van een piekemissie limiteren. Het kan immers niet de bedoeling zijn dat als een voorschrift een overschrijding van het jaargemiddelde uitdrukt in maximale geurvracht per uur en gezien wordt als piekbelasting, vergunninghoudster het recht heeft lange tijd niet te hoeven voldoen aan de richt- en grenswaarden voor geurbelasting zoals beschreven in de Beleidsregel. Eiser is verder van mening dat de geurvracht dagelijks geregistreerd moet worden, zodat de toezichthouder of vergunninghoudster zelf proactief kan ingrijpen.

5.2

Volgens verweerder is voorschrift 6.2.6 terecht opgenomen. Als een maximaal toegestane piekemissie gedurende langere tijd optreedt, dan kan de inrichting gedurende de resterende tijd van het jaar niets of maar zeer beperkt produceren. Anders ontstaat strijd met voorschrift 6.2.4 van het bestreden besluit. Verweerder verwijst in dit kader ook naar de in voorschrift 6.3.1 opgenomen inspanningsverplichting.

5.3

5.4

Teneinde vast te kunnen stellen of de geurnormering in voorschriften 6.2.4 en 6.2.6 overeenstemt met de richtwaarden in de BRD en de Beleidsregel heeft de rechtbank de Stichting advisering Bestuursrechtspraak (StAB) ingeschakeld.

5.5

5.6

De rechtbank is van oordeel dat voorschrift 6.2.6 niet kan worden geschrapt omdat er dan, behoudens de algemene beperking in voorschrift 6.2.4, geen normering wordt gesteld aan piekemissies. Juist met het oog op voorkoming van klachten is een dergelijke normering wel raadzaam en heeft verweerder terecht een normering opgenomen. Verweerder heeft hieraan geen tijdsduur hoeven verbinden vanwege de algemene beperking in voorschrift 6.2.4. Mocht vergunninghoudster gedurende korte tijd de vergunde piekemissie uitstoten, kan zij gedurende de rest van het jaar niet meer produceren. Deze waarschuwing van verweerder in het verweerschrift wordt bevestigd door de StAB. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, mede gelet op de hem toekomende beoordelingsvrijheid, een relatief hoge piekemissie kunnen vergunnen. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat ook bij volledige benutting van de in voorschrift 6.2.6 vergunde ruimte, wordt voldaan aan de Beleidsregel. De conclusie in het StAB advies dat dan niet wordt voldaan aan de 14 ouE/m3 als 99,99 percentiel leidt niet tot een ander oordeel. De BRD kent deze norm niet als officiële richtwaarde en de norm is slechts een afgeleide van de wel opgenomen richtwaarden in de BRD. In de door eiser voorgestane registratieverplichting is reeds gedeeltelijk voorzien in artikel 6.3.1 van het bestreden besluit. Verweerder heeft hiermee kunnen volstaan, omdat door middel van deze registratieverplichting voldoende inzicht kan worden verkregen in het verband tussen de samenstelling van de voederpakketten en de meteorologische omstandigheden.

6.1

Eiser voert verder aan dat de handhavingsnormen dienen te worden uitgedrukt in immissiewaarden (geurbelasting) conform de Beleidsregel in een verspreidingsmodel met daarop een geurcontour. De onderliggende rapporten (geuronderzoek en contourberekening) maken niet duidelijk welke contour geldt voor de in voorschrift 6.2.4 voorgeschreven emissiewaarde. Eiser verwijst naar de eerdere uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank hierover.

6.2

Verweerder ziet geen aanleiding om immissienormen naast emissienormen op te nemen. Verweerder wil graag zo dicht mogelijk bij de bron (ofwel de schoorsteen) afrekenen en het opnemen van immissiecontouren in de voorschriften vindt verweerder met het oog op adequate handhaving niet verstandig. Verweerder merkt hierbij op dat de doorrekening van de emissies uit de schoorsteen naar de immissies op leefniveau door hem is getoetst en akkoord is bevonden. Verweerder neemt alleen normen op inzake de emissie vanuit de centrale schoorsteen omdat er geen andere geurrelevante emissies zijn. De schoorsteen is verantwoordelijk voor meer dan 99% van de totale geuremissie van de inrichting. De geurbestrijding van de resterende bronnen bestaat uit de ‘good-housekeeping’ maatregelen uit de BRD, die als best beschikbare techniek hebben te gelden.

6.3

Eiser heeft gewezen op de tussenuitspraak van deze rechtbank van 9 september 2014 (ECLI:NL:RBOBR:2014:5424) en de uitspraak van 17 september 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:5458). In rechtsoverweging 6.5 van de laatste uitspraak is het volgende overwogen: “De enkele stelling van verweerder dat deze activiteiten niet geurrelevant zijn, omdat vanwege deze bestaande activiteiten geen geurhinder optreedt buiten de grens van de inrichting, is niet onderbouwd. Bovendien bevatten de revisievergunning uit 2007 noch het herstelbesluit middelvoorschriften om te waarborgen dat vanwege deze bestaande activiteiten geen geurhinder kan ontstaan.”

6.4

De rechtbank is van oordeel dat verweerder uit oogpunt van handhaving heeft kunnen kiezen voor emissievoorschriften in plaats van immissievoorschriften. Weliswaar zal door middel een meting van de immissie nauwkeuriger kunnen worden vastgesteld of wordt voldaan aan de richtwaarden in de BRD en de Beleidsregel. Deze richtwaarden zijn ook als immissiewaarden gesteld en om te controleren of daaraan wordt voldaan kan beter bij de ontvanger worden gemeten dan bij de bron. Maar dat neemt echter niet weg dat niet in geschil is dat bij de vergunde emissie geen overschrijding van de richtwaarden in de BRD en de Beleidsregel zal plaatsvinden. Eiser heeft de geurrapporten, noch de conclusies in het advies van de StAB, bestreden. Daarbij komt dat de mogelijke storende factor, namelijk de meteorologische omstandigheden in kaart worden gebracht langs de weg van de registratieverplichting in voorschrift 6.3.1 en dat immissievoorschriften moeilijker zijn te handhaven dan emissievoorschriften. In de hierboven genoemde uitspraken ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. In de betreffende zaak was geen sprake van een revisievergunning, maar van een wijzigingsvergunning. Dat betekende dat de reeds bestaande activiteiten ook mochten worden uitgevoerd op de wijze zoals vergund voor de bestreden wijzigingsvergunning en was niet inzichtelijk of geurhinder vanuit de overige geurbronnen op de inrichting kon ontstaan. In deze zaak is juist niet in geschil is dat de overige geurbronnen geen relevante bijdrage leveren aan de geurhinder van de inrichting. De geurhinder waar het om gaat, komt maar uit één schoorsteen. Daarom heeft verweerder in deze zaak geen aanleiding hoeven zien voor het stellen van immissievoorschriften. De rechtbank vindt bevestiging voor dit oordeel in de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2010, genoemd in rechtsoverweging 2.8.2. Deze beroepsgrond faalt.

7.1

Tenslotte merkt eiser op dat de uitstoot van bijvoorbeeld zwaveldioxide, koolmonoxide, benzeen en arseen niet in overweging wordt genomen. Omwille van de volksgezondheid moet worden vastgesteld of de grondstoffen die in het bedrijf van vergunninghoudster worden verwerkt door de bewerking niet tot een significante emissie van gevaarlijke stoffen kan leiden.

7.2

Verweerder heeft kunnen instemmen met het door vergunninghoudster uitgevoerde luchtkwaliteitsonderzoek dat is beperkt tot de emissie van fijnstof en stikstofdioxide. Verweerder heeft in de bedrijfsvoering en daarin aangeleverde grondstoffen bij vergunninghoudster geen aanleiding gezien dat de door eiser gevreesde stoffen bij het productieproces worden uitgestoten. Ook de nevenactiviteiten zullen niet leiden tot uitstoot van de door eiser gevreesde stoffen. Er zijn in het verleden onderzoeken uitgevoerd bij diervoederbedrijven in relatie tot geur en volksgezondheid. Uit deze onderzoeken blijkt dat er wel sprake is van geurhinder, maar dat er geen toxische effecten zijn te verwachten.

7.3

De rechtbank is van oordeel dat verweerder met de hierboven genoemde argumenten voldoende heeft gemotiveerd waarom het luchtkwaliteitsonderzoek is beperkt tot de emissie van fijnstof en stikstofdioxide. Eiser heeft geen indicaties gegeven waarom een veevoederbedrijf overigens een risico voor de volksgezondheid zou kunnen opleveren. Deze beroepsgrond faalt.