Rechtbank Oost-Brabant, 09-09-2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:5424, SHE 13/4136 T en 13/4141 T

In het bezwaarschrift van 13 september 2013 heeft eiser 1 gesteld dat hem ten onrechte geen kennisgeving is verzonden van het bestreden besluit. Hij heeft pas een kennisgeving ontvangen na afloop van de beroepstermijn.

De rechtbank stelt vast dat eiser 1 tijdig beroep heeft ingesteld. Eiser 1 heeft ook een aparte kennisgeving ontvangen. Deze grief, wat hier verder ook van zij, leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit onrechtmatig is en faalt derhalve.

Eiser 1 maakt een vergelijking met de vernietigde vergunning van Promest. Hij stelt verder dat de geuruitstoot als gevolg van het bestreden besluit nagenoeg dezelfde is als destijds de geuruitstoot van Promest. Deze geuruitstoot was destijds volgens eiser 1 onaanvaardbaar. Bij Promest werd bij een productie van 600.000 ton/jaar een restemissie van 236 Mge/uur berekend en in het bestreden besluit is een geuremissie van de centrale schoorsteen vergund van 398 Mge/uur. Bovendien zijn volgens eiser 1 de geurnormen in de loop der tijd aangescherpt.

Verweerder merkt op dat het bestreden besluit niet vergelijkbaar is met de destijds aan Promest verleende vergunning. Als gevolg van het bestreden besluit neemt de geurbelasting op de omgeving af. Daarnaast is het onderzoek dat ten grondslag heeft gelegen aan de vergunning van Promest berekend met het LTFD model. In het SGS rapport dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit is gebruik gemaakt van het Nieuw Nationaal model. In de vergunning van Promest is de geurbelasting uitgedrukt in Europese geureenheden. In het bestreden besluit is de geurbelasting uitgedrukt in hedonisch gewogen Europese geureenheden. In de vergunning van Promest zijn andere contouren berekend dan in het bestreden besluit.

Naar het oordeel van de rechtbank is de vernietigde vergunning van Promest in deze zaak niet relevant. Daarvoor zijn de verschillen in de bedrijfsvoering en inrichting van Promest ten opzichte van de inrichting van eiseres te groot. Bovendien betrof de vernietigde vergunning van Promest een vergunning op basis van de (inmiddels vervallen) Afvalstoffenwet. Het wettelijk beoordelingskader is daarna onder het regime van achtereenvolgens de Wet milieubeheer en thans de Wabo ingrijpend gewijzigd. Voorts kunnen de uitkomsten van een berekening met een oud model en het Nieuw Nationaal Model niet met elkaar worden vergeleken. Hetzelfde geldt voor de vergelijking tussen een geurbelasting en een hedonisch gewogen geurbelasting. Verweerder heeft daarom geen waarde hoeven hechten aan de vernietigde vergunning van Promest. Evenmin kan uit deze vernietiging de conclusie worden getrokken dat het bestreden besluit reeds daarom onrechtmatig is. Deze beroepsgrond faalt.

Eiser 1 vraagt zich af of de opslag van vloeibare meststoffen wel is vergund. Het SGS rapport lijkt hiervan uit te gaan terwijl het bestreden besluit slechts lijkt te zien op de verwerking van stapelbare meststoffen.

Naar het oordeel van de rechtbank berust deze beroepsgrond op een verkeerde lezing van het bestreden besluit. De rechtbank stelt vast dat de opslag van vloeibare meststoffen reeds was vergund in de revisievergunning van 29 november 2007. Dit is desgevraagd door verweerder en eiseres bevestigd. Het bestreden besluit betreft een uitbreiding van de in 2007 vergunde situatie.

Eiser 1 is van mening dat de provinciale beleidsregel “Beleidsregel beoordeling geurhinder omgevingsvergunningen industriële bedrijven Noord-Brabant” (verder: de Beleidsregel) onvoldoende bescherming biedt tegen geuroverlast. Hij verwijst ter onderbouwing naar het TNO rapport uit 1991 dat ten grondslag heeft gelegen aan de (vernietigde) vergunning van Promest. Bij Promest was veel geuroverlast.

Verweerder is van mening dat deze regel wel voldoende bescherming biedt.

De Beleidsregel vormt voor verweerder het toetsingskader voor aanvragen voor omgevingsvergunningen voor de activiteit milieu wat betreft geurhinder van industriële bedrijven. Er wordt voor wat betreft de te beschermen objecten onderscheid gemaakt in drie categorieën, ‘wonen’, gemengd’ en ‘overig’. Er worden richt- en grenswaarden gehanteerd voor nieuwe activiteiten, bestaande activiteiten en een combinatie van beiden. In de Beleidsregel wordt gebruik gemaakt van het begrip ‘hedonisch gewogen geurbelasting’. De emissie van een inrichting wordt hedonisch gecorrigeerd. Dit biedt de mogelijkheid om een bepaalde emissie te vergunnen, in plaats van een immissie (hetgeen gebruikelijker is).

In het rapport van de StAB wordt opgemerkt dat het voordeel van de wijze van beoordelen met hedonische waarden is dat de geurbelasting van verschillende activiteiten, ieder met een eigen hedonische waarde of geurbeleving, gecumuleerd kunnen worden beoordeeld. Het nadeel is dat niet van iedere geurbelastende activiteit de hedonische waarde bekend is. In dergelijke gevallen dient te worden uitgegaan van de meest hinderlijke hedonische waarde van -1. De StAB vraagt zich daarom af wat de realiteitswaarde is van de berekende hedonisch gewogen geurcontouren.

De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij toepassing van artikel 2.14 van de Wabo een zekere beoordelingsvrijheid toekomt die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde, milieutechnische inzichten. Voorts dient de besluitvorming te voldoen aan de wettelijke eisen en aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bestreden besluit kunnen baseren op de Beleidsregel. Niet kan worden gezegd dat de Beleidsregel onvoldoende bescherming biedt. De omstandigheid dat lang niet altijd hedonische waarden beschikbaar zijn, leidt er slechts toe dat wordt uitgegaan van de meest hinderlijke waarde. Dit heeft als gevolg dat eiser 1 bescherming wordt geboden tegen een situatie waarvan verwacht mag worden dat deze niet zal optreden, zoals de StAB ook opmerkt. Weliswaar wordt tot op heden in de rechtspraak van de ABRS cumulatie van geuren van verschillende inrichtingen niet toegelaten omdat een methode niet voorhanden is, zie de uitspraak van de ABRS van 10 augustus 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU0773), maar de rechtbank ziet niet in waarom de cumulatie van verschillende geurbronnen binnen één inrichting conform de methode in de Beleidsregel niet toelaatbaar zou zijn. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in voornoemde uitspraak alsmede de uitspraak van de ABRS van 19 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:555). Eisers verwijzing naar het rapport van TNO uit 1991 en de ervaringen met Promest leiden niet tot een ander oordeel. De rechtbank verwijst naar de voorgaande rechtsoverwegingen. Deze grond faalt.

Eiser 1 vreest voor onaanvaardbare geuroverlast vanwege de inrichting. De rechtbank verstaat deze algemeen geformuleerde beroepsgrond aldus dat hij stelt dat de geurvoorschriften die zijn verbonden aan de vergunning onvoldoende bescherming bieden. Meer in het bijzonder voert eiser 1 aan dat ten onrechte geen rekening wordt gehouden met de diversiteit in de aangeleverde stapelbare meststoffen en dat het SGS rapport ten onrechte is gebaseerd op emissiegegevens van Ferm-o-feed in Zeeland. In reactie op het StAB advies merkt hij op dat de enige manier om goede geurcontouren uit te voeren is om nieuwe metingen uit te voeren en dat het niet verstandig is om aannames te doen op basis van het SGS advies.

Verweerder is van mening dat de geurvoorschriften wel voldoende bescherming bieden. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat de geurvoorschriften in de revisievergunning van 2007 zijn verbonden aan de geurrelevante bronnen. De gevraagde uitbreiding voorziet in een wijziging van één van deze geurrelevante bronnen waarvoor emissievoorschriften zijn gesteld. Verweerder kan zich vinden in de conclusies van het StAB advies.

De StAB merkt op dat verweerder heeft verzuimd te beoordelen of de geuremissie vanwege de aangevraagde verandering voldoet aan de grenswaarde in de revisievergunning van 2007. Het is voor de StAB onduidelijk of verweerder de aanvraag heeft getoetst aan de Beleidsregel als nieuwe activiteit of als bestaande en nieuwe activiteit gezamenlijk. Verder concludeert de StAB dat door bij de emissie uit de schoorsteen uit te gaan van een hedonische waarde van -1 een “worst case situatie” is beschouwd waarbij een onderscheid naar soorten mest er feitelijk niet meer toe doet. Vanwege het ontbreken van feitelijke gegevens over het proces bij Ferm-O-Feed kan in het model eigenlijk niet in redelijkheid worden uitgegaan van de gegevens van het biofilter in de schoorsteen van Ferm-O-Feed. Door bij de omrekening naar hedonische waarden uit te gaan van een zeer conservatieve waarde wordt in feite een ruime geurcontour berekend die een forse overschatting levert ten opzichte van de reëel te verwachten geurbelasting. Uit het SGS rapport blijkt dat zelfs met een lage hedonische waarde en daardoor een ruime geurcontour aan de richtwaarde van 1,0 oue(H)m3 als 98-percentielwaarde uit de Beleidsregel bij de woning van eiser 1 voor nieuwe situaties. Er zal daarom sec geen sprake zijn van onaanvaardbare geurhinder bij de eisers woning, aldus de StAB. De StAB mist verder nog in de rapportages of de vrachtwagens die mest afvoeren wel of niet volledig afgedicht zijn en is van mening dat hierover geen voorschrift had mogen ontbreken.

1. Bron afzakken 19 Moue/h

2. Bron lossen vrachtwagens 24 Moue/H

3. Bron laden vrachtwagens 24 Moue/H”

In de revisievergunning van 2007 is in voorschrift 3.1.3 bepaald dat voor geur de volgende grenswaarden in acht dienen te worden genomen:

1. 1 ge/m3 als 98-percentielwaarde voor aaneengesloten bebouwing

2. Voor piekemissies (aaneengesloten woonbebouwing) geldt een waarde van 10 ge/m3 als 99,99-percentielwaarde.

In het bestreden besluit is bepaald dat de voorschriften van de onderliggende (milieu)vergunningen van overeenkomstige toepassing zijn op de aangevraagde verandering, tenzij de aard van de vergunning en/of de aard van de veranderingen zich daartegen verzetten. In voorschrift 5.2.1 is bepaald dat de geuremissie uit de schoorsteen niet meer mag bedragen dan 398 Moue/H) (hedonisch gewogen) per uur gedurende 6000 uren per jaar. In voorschrift 5.2.2 is bepaald dat de geuremissie bij het laden van één vrachtwagen niet meer mag bedragen dan 37,5 Moue/H(hedonisch gewogen) gedurende 30 minuten.In voorschrift 5.2.3 is bepaald dat de geuremissie aan de bovenkant van een silo bij het lossen van één vrachtwagen niet meer mag bedragen dan 37,5 Moue/H(hedonisch gewogen) gedurende 30 minuten. Per jaar mogen niet meer dan 4000 lossingen plaatsvinden.

De rechtbank stelt op basis van het SGS rapport en het advies van de StAB vast dat in het SGS rapport wel degelijk rekening is gehouden met de verschillen in de installatie van Ferm-O-Feed en de vergunde installatie. In het SGS-rapport wordt immers slechts uitgegaan van de bronsterktegegevens van de schoorsteen en wordt juist vanwege de omstandigheid dat bij Ferm-O-Feed sprake was van een emissie na een biofilter geen gebruik gemaakt van de gemeten hedonische waarden. Eiser 1 heeft niet onderbouwd waarom geen gebruik zou kunnen worden gemaakt van de bronsterktegegevens van de schoorsteen, laat staan hoe het gebruik van een biofilter in plaats van een gaswasser op deze gegevens van significante invloed zou kunnen zijn. Verder is de rechtbank in navolging van de StAB van oordeel dat, gelet op het gebruik van een zeer conservatieve hedonische waarde, de diversiteit in de aangeleverde meststoffen niet langer relevant is. Deze gronden van eiser 1 falen.

Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting verstaat de rechtbank het bestreden besluit aldus dat verweerder heeft bedoeld slechts een uitbreidingsvergunning te verlenen. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting niet eenduidig kunnen aangeven welke geurvoorschriften nu gelden voor de inrichting. Zowel uit de hierboven genoemde passages als uit de voorschriften in het bestreden besluit maakt de rechtbank op dat verweerder in het bestreden besluit de geurvoorschriften in de revisievergunning niet heeft willen wijzigen. Dit is bijvoorbeeld anders in het aan de onderhavige vergunning verbonden geluidvoorschrift 6.1.1, waar nadrukkelijk wordt afgeweken van de revisievergunning. Daarom moet het ervoor worden gehouden dat de geurimmissievoorschriften in de revisievergunning lijken te gelden naast de geuremissievoorschriften in het bestreden besluit en dat verweerder de met deze geurimmissievoorschriften geboden bescherming nog steeds aan omwonenden heeft willen bieden. Dit brengt de rechtbank vervolgens wel tot het oordeel dat verweerder het bestreden besluit niet uitsluitend heeft kunnen baseren op het SGS rapport. In dit rapport is namelijk volstaan met een toetsing aan de Beleidsregel maar is niet getoetst aan de oude geurimmissievoorschriften. Deze geurimmissievoorschriften omvatten géén hedonische correctie en deze hedonische correctie heeft wel plaatsgevonden in het SGS rapport. Verweerders opmerking ter zitting dat er in de revisievergunning geen overige geurrelevante bronnen zijn dan de bronnen genoemd in het SGS rapport, leidt niet tot een ander oordeel. In de geurimmissievoorschriften in de revisievergunning van 2007 wordt geen onderscheid gemaakt tussen geurrelevante en niet-geurrelevante activiteiten maar zijn voorschriften gesteld ten aanzien van de geurimmissie van de gehele inrichting. Bovendien is onbekend of de overige potentiële geurbelastende activiteiten die in 2007 zijn vergund, bijvoorbeeld de overslag van groenafval en toeslagstoffen als grondstof voor producten alsmede het vervoer van mest in open of gesloten vrachtwagens over het terrein van de inrichting, na hedonische correctie bijdragen aan de geurbelasting vanwege de inrichting. Op basis van het SGS rapport is onvoldoende inzichtelijk wat de geurbelasting vanwege het transport van mest per vrachtwagen is. In ieder geval is het transport door middel van gesloten of afgedekte vrachtwagens niet gewaarborgd door middel van geurvoorschriften. De rechtbank concludeert dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat met de geuremissievoorschriften in het bestreden besluit voldoende bescherming aan omwonenden wordt geboden. De rechtbank acht het daarnaast uit oogpunt van rechtszekerheid niet juist dat in het bestreden besluit noch ter zitting eenduidig is aangegeven welke voorschriften gelden met betrekking tot de geurbelastende activiteiten vanwege de inrichting. Deze beroepsgrond slaagt.

Eiser 1 vindt het beter indien dit soort installaties zouden worden vergund na een testfase waarbij belangrijke variabelen als geuruitstoot en procesveiligheid kunnen worden gemeten. De rechtbank verstaat deze beroepsgrond aldus dat eiser 1 in algemene zin stelt dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.

De rechtbank is van oordeel dat een zorgvuldige voorbereiding van het besluit niet slechts kan plaatsvinden op basis van metingen maar ook op basis van berekeningen. Dit laatste is zelfs gebruikelijk omdat het ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo niet is toegestaan een inrichting in werking te hebben zonder een daartoe verleende omgevingsvergunning. Tevens wijst de rechtbank er op dat vergunninghouder is gehouden om binnen zes maanden na de start van de productie van de mestkorrels door middel van geurmetingen en berekeningen aan te tonen dat kan worden voldaan aan de geuremissievoorschriften. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Deze beroepsgrond faalt.

Eiser 1 vreest verder de gevolgen van een grote brand bij eiseres. Hij wijst er op dat tot drie keer toe een grote brand heeft gewoed bij Ferm-O-Feed, dat een slechte reputatie zou hebben.

In het bestreden besluit zijn voorschriften met betrekking tot externe veiligheid opgenomen.

De rechtbank is van oordeel dat de enkele verwijzing naar de branden bij Ferm-O-Feed onvoldoende aanleiding geeft voor het oordeel dat de voorschriften met betrekking tot de externe veiligheid van de vergunde inrichting onvoldoende zijn. Ferm-O-Feed betreft een andere inrichting, in een andere gemeente. De slechte reputatie van Ferm-O-Feed, wat hier verder ook van zij, heeft reeds daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit. Daarnaast dienen de bouwwerken van de inrichting te worden gebouwd en in stand te worden gehouden conform het Bouwbesluit. Het Bouwbesluit maakt onderdeel uit van het toetsingskader in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo met betrekking tot de activiteit bouwen. Eiser 1 heeft geen gronden aangevoerd met betrekking tot de activiteit bouwen, zodat het ervoor moet worden gehouden dat deze activiteit rechtmatig is vergund. Deze beroepsgrond faalt.

Eiser 1 stelt tot slot dat in het SGS rapport verschillende invoergegevens worden gebruikt. In de rekenmodellen ten behoeve van de aspecten geur, geluid en luchtkwaliteit worden verschillende getallen genoemd. Gelet op het aantal vervoersbewegingen moet het ervoor worden gehouden dat circa 600.000 m3 mest mag worden aangevoerd terwijl vergunning is verleend voor 100.00 m3 mest.

Verweerder bevestigt dat in de verschillende onderzoeken ook verschillende hoeveelheden vrachtwagenbewegingen zijn gehanteerd. Dit komt omdat voor wat betreft het geluidsaspect moet worden uitgegaan van de representatieve bedrijfssituatie en voor wat betreft de aspecten geur en luchtkwaliteit moet worden uitgegaan van het jaargemiddelde. Bovendien zijn alle vrachtwagenbewegingen relevant voor het aspect luchtkwaliteit maar zijn slechts de vrachtwagenbewegingen met betrekking tot de mestaanvoer relevant voor wat betreft het aspect geur.

De rechtbank stelt vast dat slechts vergunning is verleend voor de verwerking van 100.000 m3 mest alsmede dat in voorschriften 5.2.2 en 5.2.3 beperkingen zijn gesteld aan het aantal ladingen en lossingen. Indien meer mest wordt verwerkt dan wel meer wordt geladen en gelost dan is toegestaan, dan wordt gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wabo alsmede artikel 2.3 van de Wabo. Verweerder heeft terecht opgemerkt dat bij de beoordeling van de diverse milieugevolgen verschillende beoordelingskaders worden toegepast met verschillende inputwaarden. Eiser 1 heeft dit niet onderkend. Deze beroepsgrond faalt.

Verweerder heeft in reactie op de zienswijzen opgemerkt dat de, in het bestreden besluit voorgeschreven emissie-eis van 5 mg/m3 voortvloeit uit de NeR en dat de door eiseres aangevoerde informatie onvoldoende aanleiding geeft om de eis te verruimen naar 10 mg/m3. In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat de argumenten van eiseres aanleiding geven om niet langer aan de emissie-eis van 5 mg/m3 vast te houden.

Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, onder c, sub 1, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij een beslissing op een aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende best beschikbare technieken (verder: BBT) moeten worden toegepast.

Ingevolge paragraaf 3.2.2 van de NeR geldt voor deze inrichting voor de emissie van totaal stof in algemene zin (aangeduid als categorie S) een emissie-eis van 5 mg/m3. Ingevolge paragraaf 2.1.4 van de NeR geldt als uitgangspunt dat de algemene emissie-eisen in de NeR veelal te realiseren zijn met maatregelen op het niveau van de BBT. Als de emissie-eis ondanks het gebruik van voorzieningen overeenkomstig de BBT wordt overschreden, moeten vergunningverlener en aanvrager de mogelijkheden tot verdergaande voorzieningen nagaan. Als dit technisch of economisch niet mogelijk wordt geacht, wijkt het bevoegde gezag in geval van overschrijding gemotiveerd af van de algemene eisen. In de vergunning worden de emissies vastgelegd die met de toepassing van de BBT haalbaar zijn. Verder is opgemerkt dat een afgasstroom meerdere componenten kan bevatten die alleen met verschillende emissiebeperkende technieken kunnen worden bestreden. In dat geval moet voor de belangrijkste component een emissiebeperkende techniek worden ingezet conform de BBT en moet worden voldaan aan de algemene eisen. Voor de componenten van het afgas die eventueel niet worden afgevangen door deze maatregel, hier aangeduid als nevenemissies, moet worden afgewogen of een tweede nageschakelde techniek overeenkomt met het toepassen van de BBT. Is dat niet het geval, dan kan worden afgeweken van de algemene eisen in de NeR.

De rechtbank stelt vast dat bij de aangevraagde techniek de stofemissie een nevenemissie is. Verweerder heeft ten onrechte in afwijking van paragraaf 2.1.4 van de NeR verzuimd om na te gaan of aanleiding bestaat om af te wijken van de algemene eisen in de NeR. Deze beroepsgrond slaagt.

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op 10 weken na verzending van deze tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om te bepalen dat verweerder ter voorbereiding van het nieuwe besluit niet opnieuw een ontwerpbesluit ter inzage hoeft te leggen en in zoverre afdeling 3.4 van de Awb niet hoeft toe te passen. Belanghebbenden kunnen tegen wijzigingen in het definitieve besluit ten opzichte van het eerste ontwerpbesluit beroep instellen. Uiteraard dient het nieuwe besluit wel op de voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt.

Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser 1 en eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de ABRS van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.