Raad van State, 22-11-2017, ECLI:NL:RVS:2017:3201, 201608935/1/A1

201608935/1/A1.

Datum uitspraak: 22 november 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 oktober 2016 in zaak nr. 15/6645 in het geding tussen:

[appellant]

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.

Procesverloop

Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft het college aan [belanghebbende] onder meer een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van de inrichting voor de productie van diervoeders op het perceel [locatie] te Helmond (hierna: het perceel).

Bij uitspraak van 21 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

[appellant] heeft een nadere reactie ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 september 2017, waar [appellant], in persoon, het college, vertegenwoordigd door E.L.A. Kramer, H.L. van Aarle en ir. T.F.A.M. Teunissen, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaat te Utrecht, [gemachtigden], zijn verschenen.

Overwegingen

1.    [belanghebbende] drijft een inrichting voor de productie van diervoeders op het perceel. De inrichting ligt op het industrieterrein "Zuid-Oost Brabant". Naar aanleiding van een aanvraag van 1 december 2014 heeft het college bij het besluit van 21 oktober 2015 een omgevingsvergunning ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor onder meer de activiteit milieu. Niet in geschil is dat deze omgevingsvergunning alle voorgaande ten behoeve van de inrichting verleende vergunningen vervangt. Bij het besluit heeft het college omgevingsvergunning verleend voor de productie van varkens- en pluimveevoer tot maximaal 400.000 ton over 365 dagen. De productie van diervoeders vindt in de inrichting continu plaats met vier perslijnen: drie bestaande perslijnen, waarmee maximaal 252.000 ton over 365 dagen mag worden geproduceerd, en een nieuwe perslijn, waarmee maximaal 148.000 ton over 365 dagen mag worden geproduceerd. De nieuwe perslijn wordt volgens de aanvraag voorzien van een koude oxidatietechniek. De effectieve bedrijfstijd bedraagt volgens de aanvraag 136 uur per week. Dat komt neer op 7.072 uur per 365 dagen. De koellucht van de perslijnen wordt via gebundelde uitlaten, de centrale schoorsteen, naar de buitenlucht afgevoerd. Als geurreducerende maatregel is in de aanvraag de verhoging van de centrale schoorsteen tot 65 m opgenomen.

    De dichtstbij gelegen woningen liggen ongeveer 400 m ten westen en ten zuidwesten van het terrein van de inrichting. De woning van [appellant] ligt op een afstand van ongeveer 650 m.

    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de omgevingsvergunning geurhinder voor de omgeving in voldoende mate wordt beperkt. Daarbij heeft de rechtbank een aan haar uitgebracht deskundigenadvies van 21 juni 2016 van de StAB Gerechtelijke omgevingsdeskundigen betrokken.

2.    In het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift 6.2.4 is bepaald dat de maximale uurgemiddelde geurvracht voortschrijdend over 365 dagen (overeenkomende met 7.072 effectieve bedrijfsuren) uit de centrale schoorsteen niet meer mag bedragen dan 3.258 miljoen ouE/uur.

    In voorschrift 6.2.6 is bepaald dat de maximale geurvracht per uur vanuit de centrale schoorsteen niet meer mag bedragen dan 12.956 x 106 ouE.

3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met de omgevingsvergunning een acceptabel geurhinderniveau niet kan worden bereikt. De onderbouwing van het door het college gehanteerde acceptabel geurhinderniveau acht hij ontoereikend. Hij stelt dat het onduidelijk is hoe het acceptabel geurhinderniveau kan worden bepaald aan de hand van zowel de richtwaarde voor bestaande situaties als de richtwaarde voor een nieuwe situatie. [appellant] acht het verder onduidelijk of door de wijze waarop het college het gekozen acceptabel geurhinderniveau heeft bepaald nog wel wordt voldaan aan het provinciale geurbeleid.

    [appellant] acht het onjuist dat in voorschrift 6.2.6 een niet in tijd en frequentie gelimiteerde geuremissie is toegestaan die vier keer hoger is dan de uurgemiddelde emissiewaarde van voorschrift 6.2.4.

    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat onduidelijk is of, en hoe, het college hindersignalen heeft gekwantificeerd en welke maatregelen daar tegenover staan. Hij wijst erop dat gedurende 70 dagen per jaar de kans bestaat dat het vanwege geurhinder niet mogelijk is normaal te wonen en te leven. Volgens hem heeft het college de omstandigheid dat [belanghebbende] onvoldoende doet om geurhinder te beperken onvoldoende betrokken bij zijn inhoudelijke afwegingen.

    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het besluit tot vergunningverlening wat betreft geur in strijd is met regels en richtlijnen, zoals die destijds gepubliceerd waren op de websites van het Kenniscentrum InfoMil en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu.

3.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met de voorschriften 6.2.4 en 6.2.6 wordt voldaan aan het acceptabel geurhinderniveau en dat geurhinder derhalve in voldoende mate wordt beperkt. Het college heeft zich bij het bepalen van het acceptabel geurhinderniveau gebaseerd op onderzoeken, waarin de geuremissies uit de centrale schoorsteen zijn doorgerekend naar immissies op leefniveau, en waarin die geurimmissies zijn getoetst aan de immissiewaarden van de regeling "Bijzondere Regeling Diervoederindustrie" (hierna: BRD) van de Nederlandse Emissierichtlijn lucht. Het college heeft de geuremissies van de overige geurbronnen verwaarloosbaar geacht.

    De provincie Noord-Brabant heeft geurbeleid, neergelegd in het stuk "Beleidsregel beoordeling geurhinder omgevingsvergunningen industriële bedrijven Noord-Brabant" van 3 november 2011 (hierna: de Beleidsregel). In de Beleidsregel staat dat als voor een bedrijfstak een bijzondere regeling van toepassing is, deze wordt gebruikt als basis voor de beoordeling. Vanwege het ontvangen aantal signalen over geurhinder heeft het college bij toetsing van de aanvraag mede aangesloten bij de Beleidsregel, zo staat in het besluit.

3.2.    [appellant] heeft tevergeefs aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in het bij de rechtbank bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat de hindersignalen uit de omgeving van de inrichting zijn meegewogen en op welke wijze dat is gebeurd. Voorts heeft het college in het besluit voldoende gemotiveerd welke geurbeperkende maatregelen het bij zijn toetsing heeft betrokken.

    Daartoe neemt de Afdeling het volgende in aanmerking. In de Beleidsregel wordt uitgegaan van de hedonisch gewogen geurbelasting. Daarbij staat de aard van de geur centraal. In het rapport "Bijlage M10b Onderzoek geurklachten" van 16 april 2015, zijn de resultaten opgenomen van toetsing van de geuremissie van de inrichting aan de waarden van de Beleidsregel. In het rapport staan alle relevante hindersignalen vermeld die het college in de periode van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2013 heeft ontvangen. In het bestreden besluit heeft het college inzichtelijk gemaakt welke maatregelen [belanghebbende] naar aanleiding van klachten van omwonenden in de afgelopen jaren in de inrichting heeft getroffen. In de aanvraag van 1 december 2014 heeft [belanghebbende], naast de extra maatregel van schoorsteenverhoging tot 65 m, voor de nieuwe productielijn 4 en voor enkele specifieke voederpakketten als geurbeperkende maatregel de techniek van koude oxidatie opgenomen, waarmee volgens het college het acceptabel geurhinderniveau wordt bereikt. In voorschrift 6.1.1 is bepaald dat de maatregelen en voorzieningen ter voorkoming van geuroverlast, zoals aangegeven in de aanvraag, moeten worden getroffen.

    Het betoog faalt derhalve.

3.3.    Over de bepaling van het acceptabel geurhinderniveau wat betreft de in voorschrift 6.2.4 opgenomen uurgemiddelde waarde, overweegt de Afdeling als volgt.

    De Beleidsregel hanteert voor het acceptabel geurhinderniveau richtwaarden en grenswaarden voor het 98- en 99-percentiel bij geurgevoelige objecten, waarbij een onderscheid wordt gemaakt in omgevingscategorieën en in bestaande activiteiten, nieuwe activiteiten en bestaande en nieuwe activiteiten gezamenlijk. Met een percentielwaarde wordt een geurconcentratie uitgedrukt die gedurende een tijdseenheid niet mag worden overschreden.

    Volgens het rapport "Bijlage M10b Onderzoek geurklachten" bedraagt de hedonisch gewogen geurbelasting van de bestaande en de nieuwe activiteiten maximaal 0,3 ouE(H)/m3 als 98-percentiel bij aaneengesloten woonbebouwing. Daarmee wordt voldaan aan de strengste waarde van de Beleidsregel, te weten de richtwaarde van 0,5 ouE (H)/m3 als 98-percentiel voor de omgevingscategorie "Wonen" in nieuwe situaties, zo staat in het rapport. De StAB heeft in het deskundigenadvies de juistheid van de uitgangspunten van de berekeningen en de conclusies van het geurrapport bevestigd, zodat de rechtbank er terecht van is uitgegaan dat het college zich op dat geurrapport heeft mogen baseren.

    Nu aan de strengste waarde van de Beleidsregel wordt voldaan, wordt eveneens voldaan aan de minder strenge waarden, zoals richtwaarden voor andere omgevingscategorieën en grenswaarden. Voorts betekent de omstandigheid dat bij alle activiteiten van de inrichting wordt voldaan aan genoemde waarde, dat wat betreft de geurbelasting van uitsluitend de nieuwe perslijn 4 eveneens wordt voldaan aan de richt- en grenswaarden.

    De rechtbank heeft, gelet op het vorenstaande, terecht overwogen dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat aan de richt- en grenswaarden van de Beleidsregel wordt voldaan.

    De BRD hanteert bij geurgevoelige objecten als aaneengesloten woningen een acceptabel geurhinderniveau van 1,4 ouE/m3 als 98-percentiel voor bestaande situaties en van 0,7 ouE /m3 als 98-percentiel voor nieuwe situaties. Voor woningen in het buitengebied gelden genoemde niveaus als 95-percentiel. Het college heeft wat betreft de toetsing aan de BRD het rapport "Bijlage M10a Geuronderzoek aanvraag revisievergunning" van 16 april 2015 aan zijn besluit ten grondslag gelegd. In dit rapport wordt geconcludeerd dat in de aangevraagde situatie wordt voldaan aan de volgens de BRD aanvaardbare hinderniveaus voor aaneengesloten woningen en woningen in het buitengebied. Ook de geuremissie van alleen perslijn 4 voldoet volgens het rapport daaraan. De StAB heeft deze conclusies in haar rapport bevestigd. Bij de woning van [appellant], aangemerkt als woning in het buitengebied, wordt volgens haar zelfs ruimschoots aan de waarden voldaan.

    De rechtbank heeft, gezien het vorenstaande, terecht overwogen dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat wat betreft de uurgemiddelde waarde aan de richt- en grenswaarden van de BRD wordt voldaan.

    Het betoog faalt in zoverre.

3.4.    Over het acceptabel geurhinderniveau wat betreft de in voorschrift 6.2.6 opgenomen norm voor piekemissies, overweegt de Afdeling als volgt.

    In het geurrapport "Bijlage M10b Onderzoek geurklachten" is ervan uitgegaan dat piekemissies emissies zijn die aan te duiden zijn met 99,99 percentiel, dat wil zeggen die zich 0,01 procent van de tijd, derhalve minder dan 1 uur per jaar, voordoen. De Beleidsregel bevat waarden voor het 99,99 percentiel; de BRD niet. In de Beleidsregel wordt voor de hedonisch gewogen piekemissie uitgegaan van richtwaarden voor de categorie "Wonen" van 10 ouE(H) /m3 voor bestaande en de combinatie van bestaande en nieuwe activiteiten en 5 ouE(H)/m3 voor nieuwe situaties als 99,9-percentiel.

    In het rapport, dat wat betreft de piekemissies is uitgegaan van de worstcase-situatie, wordt geconcludeerd dat voor alle woningen, ongeacht de ligging, wordt voldaan aan de richtwaarde van 10 ouE(H)/m3 voor bestaande en de combinatie van bestaande en nieuwe activiteiten en voorts dat wat betreft de nieuwe perslijn 4 wordt voldaan aan de richtwaarde voor 5 ouE(H)/m3 voor nieuwe situaties als 99,9-percentiel.

    Het college is er wat betreft de BRD, in navolging van de systematiek van de Beleidsregel, van uitgegaan dat tussen het 98-percentiel en het 99,99-percentiel een factor 10 zit. Uitgaande van immissiewaarden van 1,4 ouE/m3 en 0,7 ouE/m3 als 98-percentiel is getoetst aan een volgens het college acceptabel geurhinderniveau voor piekemissies van 14 ouE/m3 voor bestaande en 7 ouE/m3 voor nieuwe situaties.     

    In het geurrapport wordt geconcludeerd dat in de worstcase-situatie aan de waarde van 7 ouE/m3 als 99,99 percentiel voor nieuwe situaties wordt voldaan. In de worstcase-situatie wordt echter niet voldaan aan de richtwaarde van 14 ouE/m3 voor het 99,99-percentiel. In het rapport staat dat indien de piekemissies worden beperkt tot ten hoogste 3.600.000 ouE/sec, en de Afdeling stelt vast dat voorschrift 6.2.6 daartoe strekt, wordt voldaan aan de waarde van 14 ouE/m3 voor bestaande en nieuwe situaties.

    De StAB heeft deze conclusies in haar rapport onderschreven. De rechtbank is er, gezien het vorenstaande, dan ook terecht vanuit gegaan dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat wat betreft piekemissies met de omgevingsvergunning aan de waarden van de Beleidsregel en de BRD wordt voldaan.

    Het betoog faalt in zoverre.

3.5.    Wat betreft de door [appellant] aangevoerde grond dat met voorschrift 6.2.6 ten onrechte een niet in tijd en frequentie gelimiteerde geuremissie wordt toegestaan, die ongeveer vier keer hoger is dan de grenswaarde van 6.2.4, overweegt de Afdeling allereerst dat het college ter zitting heeft toegelicht dat voor de omgeving bij piekemissies de meeste hinder optreedt. Het college heeft het onder meer om die reden wenselijk geacht om onbeperkte piekemissies niet toe te staan en een maximum te stellen voor piekemissies. Daartoe strekt voorschrift 6.2.6.

    [belanghebbende] dient zowel voorschrift 6.2.4 als voorschrift 6.2.6 na te leven. De duur en frequentie van de piekemissies worden beperkt door voorschrift 6.2.6. Bij veelvuldige hoge piekemissies zal immers niet aan dat voorschrift kunnen worden voldaan. De omstandigheid dat de naleving van voorschrift 6.2.4 aan de hand van berekeningen en de naleving van voorschrift 6.2.6 door metingen wordt beoordeeld, doet hieraan niet af.

    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat, gelet op hetgeen [appellant] in zoverre heeft aangevoerd, het college in redelijkheid voorschrift 6.2.6 aan de vergunning heeft kunnen verbinden.

    Het betoog faalt in zoverre.

3.6.    [appellant] heeft zijn stelling dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het besluit tot vergunningverlening in strijd is met regels en richtlijnen, die destijds gepubliceerd waren op de websites van InfoMil en het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, niet nader onderbouwd, zodat in het gevoerde geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.

    Het betoog faalt in zoverre.

4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college uit een oogpunt van handhaafbaarheid normen voor de immissie van geur aan de omgevingsvergunning had moeten verbinden. Hij stelt dat de naleving van immissienormen makkelijker te controleren is dan die van emissienormen, waarbij hij erop wijst dat het handhaven van de emissienormen in dit geval niet heeft geleid tot vermindering van geurklachten. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1412, stelt hij dat een veldwaarneming, oftewel een immissiemeting, een effectieve methode is van controle op naleving van geurvoorschriften.

4.1.    Bij de beoordeling of aan de in voorschrift 6.2.6 voorgeschreven emissienorm is voldaan, is de geurvracht die gedurende 365 aaneengesloten dagen de centrale schoorsteen verlaat, bepalend. Het college heeft ter zitting onweersproken gesteld dat [belanghebbende] beschikt over een geautomatiseerd registratiesysteem. Ook is onweersproken gesteld dat het rendement van de aerox-installatie wordt gemeten. Op basis van de gegevens die [belanghebbende] moet registreren, zoals het eiwitgehalte, de hoeveelheid geperst product, de hoeveelheid geëmitteerde geur en de bedrijfstijd, kan modelmatig worden berekend wat de geurvracht was en worden beoordeeld of aan de norm werd voldaan, aldus het college. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.4.1 dient [belanghebbende] binnen de inrichting de bewijzen, resultaten en/of berekeningen van de in de vergunning voorgeschreven inspecties, onderzoeken en metingen aanwezig te hebben. De rechtbank heeft er van mogen uitgaan dat op deze wijze objectieve en daarmee betrouwbare gegevens kunnen worden verkregen over de door de inrichting veroorzaakte geuremissie. Het college dient toezicht te houden op de naleving van de vergunning. Ingeval het voorschrift niet wordt nageleefd, kan het college handhavend optreden. Anders dan [appellant] heeft gesteld, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat als grondstoffen, bijvoorbeeld door een hoog eiwitgehalte, tot een hogere geuremissie leiden, dit niet, of niet op juiste wijze, zal worden geregistreerd en kan worden meegenomen bij de beoordeling van de naleving van de geurvoorschriften.

    Bij de controle of de emissiewaarden worden nageleefd, zijn externe omstandigheden als weersinvloeden, anders dan bij metingen of aan immissiewaarden wordt voldaan, niet van betekenis. Het college heeft ter zitting erop gewezen dat bij geurmetingen bij woningen in de omgeving van de inrichting gelijktijdig geur van andere inrichtingen kan worden gemeten. In de directe omgeving van de inrichting liggen immers meer bedrijven die geur emitteren. Indien bij woningen wordt gemeten, geven de gemeten geurniveaus volgens het college dan ook geen betrouwbare informatie over de door [belanghebbende] veroorzaakte geurbelasting. De Afdeling ziet geen aanleiding om deze stellingen van het college onaannemelijk te achten. In de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1412, wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat immissiemetingen in dit geval wel zinvol zijn. Die uitspraak betrof een andere situatie dan thans aan de orde en is daarom niet van betekenis. In die uitspraak overwoog de Afdeling dat geurwaarnemingen, gedaan door toezichthouders die geur kunnen waarnemen, herkennen en kwalificeren, konden worden gebruikt voor beoordeling van de naleving van een geurvoorschrift dat het optreden van waarneembare geur buiten het terrein van de inrichting verbood. De geurvoorschriften van de aan [belanghebbende] verleende omgevingsvergunning bevatten geurnormen die geurhinder en derhalve ook de waarneming van geur buiten het terrein van de inrichting wel toestaan.    

    Gezien het vorenoverwogene heeft het college uit een oogpunt van handhaafbaarheid aan de omgevingsvergunning in redelijkheid emissienormen kunnen verbinden. De gestelde omstandigheid dat in de inrichting niet steeds aan gestelde emissienormen werd voldaan, wat daar ook van zij, maakt dit niet anders. De vraag of een norm wordt nageleefd, dient immers te worden onderscheiden van de vraag of een norm handhaafbaar is. In het aangevoerde bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.    

    Het betoog faalt.

5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.

w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van Heusden

Voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2017

163.