Rechtbank Limburg, 28-04-2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:3229, AWB - 18 _ 2773

Eiseres is een erkend intermediair en houdt zich onder meer bezig met mesthandel-, vervoers- en transportactiviteiten. Eiser is bestuurder van eiseres. Zusteronderneming [naam 3] BV, waarvan eiser eveneens bestuurder is, houdt zich onder meer bezig met mestopslag.

De Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (de NVWA) heeft, na observatie van een vrachtwagen, die voor eiseres mest aan het vervoeren was tussen twee bedrijven van derden, dit voertuig en het bedrijf van eiseres gecontroleerd op naleving van de Msw. De bevindingen zijn door de NVWA neergelegd in een rapport van 3 maart 2016 met nummer 91419. In dit rapport staat (onder meer) dat in de periode gelegen tussen 21 januari 2016 en 23 januari 2016 de volgende overtredingen van de meststoffenwetgeving hebben plaatsgevonden:

-

het niet op juiste wijze verpakken van acht monsters vaste mest in een voorgeschreven monsterverpakking door de vervoerder (8x feitcode M511);

-

het niet aanbrengen van een registratienummer per opslagruimte voor meststoffen door de intermediair (5x feitcode M166);

-

het niet bijhouden van een inzichtelijke administratie per onderneming door de intermediair, waaronder een administratie H1-staat (feitcode M158);

-

het wijzigen en onleesbaar maken van gegevens op 11 vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM’s) door de vervoerder (11x feitcode M305);

-

het niet naar waarheid opmaken van elf VDM’s door de vervoerder (11x feitcode M303).

De NVWA heeft op 13 juni 2016 nog een aanvullend rapport met nummer 93803 opgesteld.

Verweerder heeft eisers bij brieven van 30 juni 2016 bericht dat hij voornemens is een boete op te leggen. Eisers hebben daarover een zienswijze ingediend.

Bij afzonderlijke primaire besluiten heeft verweerder eisers (ieder voor zich) in verband met de hiervoor genoemde overtredingen een boete opgelegd van € 10.800,00.

Bij de bestreden besluiten heeft verweerder aanleiding gezien de boete voor de derde overtreding (met feitcode M158) te laten vervallen, omdat eisers later alsnog via de mail aan de inspecteurs van de NVWA een overzicht van de H1 staten hebben verstrekt. Hiermee is voor zowel eiseres als eiser de opgelegde boete ten aanzien van deze overtreding (€ 300,00) komen te vervallen. Het bedrag van de boete is dan ook voor zowel eiseres als eiser verlaagd naar € 10.500,00. Dit bedrag is als volgt opgebouwd:

2. Eisers hebben ieder afzonderlijk beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. De beroepschriften zijn identiek. Eisers kunnen zich – kort gezegd – niet verenigen met (de hoogte van) de opgelegde boetes.

3. De rechtbank ziet zich eerst gesteld voor de vraag of sprake is van overtredingen en of verweerder dus bevoegd was om boetes op te leggen. De rechtbank gaat daarop hierna per overtreding in.

4. De eerste overtreding heeft betrekking op het feit dat een genomen monster uit een vracht vaste mest in een voorgeschreven monsterverpakking moet worden verpakt.

Artikel 79, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (de Uitvoeringsregeling) bepaalt dat een uit een vracht vaste mest genomen monster door de vervoerder wordt verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B.

Uit het NVWA-rapport van 3 maart 2016 maakt de rechtbank op dat de inspecteurs in een bergruimte in het voertuig 8 monsterzakken zagen liggen, die niet waren verzegeld, of dichtgeplakt op de plaknaad, zoals voorgeschreven. Eisers bestrijden niet dat zij artikel 79, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling hebben overtreden.

Het achtmaal overtreden van het niet op juiste wijze verpakken van een monster vaste mest (feitcode M511) staat gelet op het voorgaande naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast.

Artikel 34, eerste lid, van de Msw bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken.

De rechtbank stelt vast dat de mestsilo’s die zijn genoemd in het bestreden besluit, opslagruimten zijn zoals bedoeld in het Uitvoeringsbesluit en de Uitvoeringsregeling. Uit voornoemd rapport van de NVWA is gebleken dat de inspecteurs tijdens hun bezoek aan het bedrijfsterrein van eiseres geen zichtbare registratie van de betreffende mestopslagen met de hiervoor genoemde nummers, die bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) geregistreerd zijn, hebben aangetroffen. Eiser heeft naar aanleiding van deze constatering ten overstaan van de inspecteurs hierover verklaard dat hij niet wist dat zichtbare registratie verplicht was en dat mestsilo met nummer 104520 wel lang een registratiebordje heeft gehad.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met het NVWA-rapport van 3 maart 2016 aangetoond dat op de betreffende mestopslagen geen registratienummers zichtbaar aanwezig zijn geweest. Dat er voorheen wel een registratienummer op mestsilo 104520 aanwezig is geweest, doet aan die overtreding niets af. Eisers hebben in beroep aangevoerd dat de mestsilo’s met registratienummers 104664, 104993 en 104520 ten tijde van de boeteoplegging waren afgemeld bij verweerder en dat daarom het opleggen van de die boetes overbodig is. De rechtbank merkt hierover op dat bepalend is het moment van de controle. Op dat moment waren de drie mestsilo’s nog geregistreerd bij verweerder. Dat na deze controle de betreffende mestsilo’s alsnog worden afgemeld, doet niet af aan de geconstateerde overtreding van artikel 49, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling.

Verweerder heeft gelet op het voorgaande terecht geconcludeerd tot vijf overtredingen van feitcode M166.

Artikel 53, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat ter zake van het vervoer van een vracht dierlijke meststoffen, door de leverancier, de vervoerder en de afnemer gezamenlijk een vervoersbewijs wordt opgemaakt. Het tweede lid bepaalt dat de leverancier en de afnemer ieder voor zijn deel, en de vervoerder voor het geheel, ervoor zorg dragen dat het vervoersbewijs overeenkomstig de krachtens artikel 54 gestelde regels volledig en naar waarheid wordt ingevuld en ondertekend. Het derde lid bepaalt dat het vervoersbewijs bij ministeriële regeling wordt vastgesteld en in ieder geval gegevens bevat over: a. de leverancier, de vervoerder en de afnemer; b. het tijdstip en de locatie van laden en lossen; c. de hoeveelheid meststoffen; en d. het soort meststoffen. Het vierde lid bepaalt dat de gegevens op het vervoersbewijs niet worden gewijzigd of onleesbaar gemaakt.

In het opgemaakte rapport van bevindingen van 3 maart 2016 van de NVWA is aangegeven dat de inspecteurs hebben geconstateerd dat zich in de administratie van eiseres elf VDM’s bevonden, waarop met pen/stift meerdere gegevens onleesbaar waren gemaakt en gewijzigd. Op de VDM’s is onder meer het kenteken van het voertuig gewijzigd en de naam van de leverancier doorgehaald. Op deze VDM’s staat nu vermeld dat [naam 3] BV de leverancier is geweest. De elf overgelegde VDM’s hebben de NVWA-inspecteurs vergeleken met de VDM’s van de afnemer van de mest (de mestverwerker). De NVWA-inspecteurs hebben vastgesteld dat op de elf VDM’s van deze mestverwerker geen enkele doorhaling is aangebracht en dat als leverancier eiseres is vermeld.

De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft betwist dat elfmaal het kenteken van het voertuig en de naam van de leverancier is doorgehaald en gewijzigd, in die zin dat [naam 3] BV staat vermeld als leverancier. Het betoog van eisers dat sprake is geweest van een repeterende fout over een periode van twee dagen, nu abusievelijk het verkeerde relatienummer is gebruikt, te weten haar relatienummer in plaats van het relatienummer van zusteronderneming [naam 3] BV en de boete dan ook disproportioneel is, kan de rechtbank niet volgen en laat onverlet dat op grond van artikel 53, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit het niet is toegestaan om de gegevens op de ingevulde VDM’s te wijzigen of onleesbaar te maken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:60). Eiseres had deze fout op de VDM’s op een andere wijze moeten corrigeren.

Verweerder heeft gelet op het voorgaande op juiste gronden gesteld dat sprake is van elf overtredingen met feitcode M305.

Zoals hiervoor onder 6.2 en 6.3 reeds is vermeld, blijkt dat de leverancier niet correct is ingevuld op elf VDM’s. Uit de administratie van de afnemer (de mestverwerker) is gebleken dat eiseres als leverancier staat vermeld op de VDM’s, terwijl op de VDM’s van eiseres [naam 3] BV als leverancier is genoemd. Ook op de weegbonnen van acht van deze vrachten, die zich in de administratie van de mestverwerker bevinden, staat eiseres aangegeven als leverancier. Dit wijst erop dat de VDM’s van eiseres niet naar waarheid zijn opgemaakt. Eiseres heeft dit op zichzelf niet weersproken.

Verweerder heeft gelet op het voorgaande terecht geconcludeerd tot elf overtredingen van feitcode M303.

8. Op grond van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder bevoegd was tot het opleggen van bestuurlijke boetes aan eisers wegens de hiervoor genoemde overtredingen van de meststoffenwetgeving.

9. Over de vraag of verweerder terecht de boetes aan zowel eiseres als eiser heeft opgelegd, overweegt de rechtbank als volgt.

Verweerder heeft eiser in het bestreden besluit 2 aangemerkt als degene die feitelijk leiding geeft aan eiseres en feitelijk leiding heeft gegeven aan de overtredingen begaan door eiseres. Daaraan is ten grondslag gelegd dat eiser alleen/zelfstandig bevoegd bestuurder is van [naam 4] [plaats] BV, die op haar beurt enig aandeelhouder is van eiseres. Gebleken is verder dat eiser tijdens het zienswijzegesprek heeft bevestigd dat hij feitelijk leidinggevende is van eiseres en op de hoorzitting de gemachtigde van eiser desgevraagd heeft verklaard dat eiser opdrachten geeft aan de chauffeurs en de besloten vennootschappen (eiseres en [naam 3] BV) leidt. Verder blijkt uit het NVWA-rapport dat eiser heeft verklaard dat hij met de chauffeurs rond de tafel zou gaan zitten om hen te instrueren. Uit het voorgaande heeft verweerder terecht afgeleid dat eiser bevoegd was om maatregelen te nemen om te voorkomen dat de activiteiten van eiseres worden uitgevoerd op een wijze die in strijd is met de wet (vergelijk de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (het CBb) van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60). De rechtbank stelt voorts vast dat eiser geen beroepsgronden heeft gericht tegen het standpunt van verweerder dat eiser feitelijk leiding heeft gegeven aan de overtredingen. Gezien het voorgaande volgt de rechtbank dan ook het standpunt van verweerder op dit punt dat eiser feitelijk leidinggevende is van eiseres en eiser als feitelijk leidinggevende op grond van artikel 5:1, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang gelezen met artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht ook kan worden bestraft.

De rechtbank merkt ten aanzien het betoog van eisers dat zij beiden een volledige boete krijgen opgelegd voor dezelfde feiten (en zodoende dubbel worden beboet) op, dat de overtredingen van de meststoffenregelgeving afzonderlijk zijn begaan door eiseres (vervoerder) en eiser (leidinggevende van deze vervoerder) en dat eisers als zodanig voor deze overtredingen dus afzonderlijk zijn beboet. Naar het oordeel van de rechtbank mocht verweerder de rechtspersoon en de leidinggevende van deze rechtspersoon voor de door hen afzonderlijk verrichte activiteiten en voor hun eigen rol in deze overtredingen beboeten. Eiser en eiseres zijn in dit verband als leidinggevende respectievelijk de rechtspersoon immers zelfstandige dragers van rechten en plichten. Van de door eisers gestelde dubbele beboeting, in die zin dat sprake zou zijn van strijd met het ‘ne bis in idem-beginsel’ is dan ook geen sprake. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 7 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:413).

Ook voor beboeting van enerzijds eiseres (en eiser als feitelijk leidinggevende van eiseres) en anderzijds [naam 3] BV (en eiser als feitelijk leidinggevende van die onderneming) geldt dat geen sprake is van dubbele beboeting voor hetzelfde feit in de zin van het ‘ne bis in idem-beginsel’. De overtredingen met betrekking tot de elf VDM’s zijn afzonderlijk begaan door eiseres (vervoerder) en door [naam 3] BV (leverancier) en als zodanig zijn eiseres (en eiser) en de zusteronderneming (en eiser in zijn hoedanigheid als feitelijk leidinggevende van deze zusteronderneming) voor deze overtredingen afzonderlijk beboet. Het gaat om twee verschillende rechtspersonen, die zelfstandig drager zijn van hun eigen rechten en plichten en die voor de door hen afzonderlijk verrichte activiteiten zijn beboet voor hun eigen rol in de overtredingen. De keuze van eiser om zijn onderneming zodanig in te richten dat deze is onderverdeeld in verschillende rechtspersonen, komt in zoverre voor zijn eigen rekening en risico.

De rechtbank gaat onder 10.7 verder in op dit betoog van eisers voor zover dit ziet op de evenredigheid van de boetes.

Eerst ter zitting hebben eisers in aanvulling op hun beroep, een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel door te verwijzen naar een geanonimiseerde beschikking van verweerder van 31 januari 2020, waaruit zou blijken dat alleen de besloten vennootschap wordt beboet en de leidinggevende niet. De rechtbank laat dit betoog buiten beschouwing, omdat het te laat en dus in strijd met de goede procesorde is aangevoerd.

Op grond van het vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder de boetes terecht heeft opgelegd aan zowel eiseres als eiser.

Artikel 5:46, derde lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

Gelet op bijlage M bij de Uitvoeringsregeling bedraagt de hoogte bij het niet naleven van artikel 79, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (niet of niet op de juiste wijze verpakken van een monster vaste mest in een voorgeschreven monsterverpakking; feitcode M511), artikel 49, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling (niet aanbrengen of aanbrengen van onjuist registratienummer per opslagruimte voor meststoffen door de intermediair; feitcode M166), artikel 53, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit (wijzigen of onleesbaar maken van gegevens op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer; feitcode M305) en artikel 53, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit (niet naar waarheid opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of de afnemer; feitcode M303) € 300,00. De door verweerder opgelegde boetes zijn in overeenstemming met de feitcodes M511, M166, M305 en M303 vastgestelde boetebedragen.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in zijn verweerschrift heeft aangegeven dat er in het onderhavige geval sprake is van dubbele beboeting, omdat per VDM twee boetes zijn opgelegd: een boete op grond van het wijzigen of onleesbaar maken van gegevens op het VDM (feitcode M305) en een boete vanwege het niet naar waarheid opmaken van het VDM (feitcode M303). Volgens verweerder dient echter per VDM de leverancier, vervoerder of afnemer maar eenmaal beboet te worden met de hoogste boete. In het geval van eisers betekent dit dat de totale boete dient te worden verlaagd met € 3.300,00 (11 VDM’s x € 300,00), aldus verweerder. Ook heeft verweerder in zijn verweerschrift naar voren gebracht dat de bestuurlijke boete van zowel eiseres als eiser vanwege overschrijding van de termijn van 26 weken tussen de start van het onderzoek en de oplegging van de bestuurlijke boete met 10% moet worden gematigd.

Er is sprake van wettelijk vastgelegde boetes, nu in Bijlage M van de Uitvoeringsregeling per feitcode vermeld staat welke wettelijke bepalingen zijn overtreden en welke boetes hieraan gekoppeld zijn. Het is in dit verband aan eisers om op basis van bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken dat de van toepassing zijnde boetes met feitcodes M511, M166 en M305 (€ 300,00 per overtreding) in deze zaken te hoog zijn (artikel 5:46, derde lid, van de Awb).

Voor zover eisers ter zitting hebben aangevoerd dat de opgelegde boetes volgens verweerders beleid moeten worden gematigd met 75%, nu er sprake is van overtredingen die voor de eerste keer worden geconstateerd, stelt de rechtbank vast dat eiseres al meerdere keren door verweerder voor overtredingen van de meststoffenwetgeving is gewaarschuwd. Bovendien heeft verweerders gemachtigde ter zitting naar voren gebracht dat dit matigingsbeleid niet wordt toegepast op overtredingen die bij een controle op locatie worden geconstateerd, maar alleen op administratieve fouten die verweerder bij een administratieve controle constateert en alleen als sprake is van een first-offender. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat deze situatie zich hier niet voordoet, zodat een beroep op dit matigingsbeleid niet slaagt.

De rechtbank ziet gelet op het voorgaande aanleiding om de boetes voor feitcode M305 te matigen met 20%. De rechtbank kiest voor dit percentage omdat een hoger percentage afbreuk zou doen aan hetgeen is overwogen onder 9.2 en 9.3, terwijl eiser bovendien geen draagkrachtverweer heeft gevoerd, en omdat een lager percentage onvoldoende recht zou doen aan het feit dat eiser viermaal in zijn vermogen wordt geraakt door de beboeting.

Het voorgaande betekent dat de totale boete verminderd wordt met een bedrag van € 660,00 (20% van € 3.300). De totale boete voor eisers afzonderlijk komt dan, gelet op de berekening onder 10.4, uit op € 5.886,00 (€ 7.200,00 minus € 660,00 = € 6.540,00 en € 6.540,00 minus 10% = € 5.886,00).

11. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond voor zover het de hoogte van de boete betreft en vernietigt de bestreden besluiten op dit punt. De rechtbank zal daarbij, gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb, zelf in de zaak voorzien en de hoogte van de boetes vaststellen op € 5.886,00.

12. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht in het beroep met zaaknummer ROE 18/2773 aan hem moet terugbetalen. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:41, derde lid, van de Awb was voor het beroep van eiseres met zaaknummer 18/3111 geen griffierecht verschuldigd, zodat een terugbetaling van het griffierecht in deze zaak niet aan de orde is.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank is van oordeel dat de onderhavige beroepszaken samenhangende zaken zijn, zoals bedoeld in artikel 3 van het Bpb. In artikel 3, eerste lid, van het Bpb is bepaald dat samenhangende zaken worden beschouwd als één zaak. Samenhangende zaken zijn, zo blijkt uit het tweede lid van dit artikel, door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden nagenoeg identiek konden zijn.

14. In de onderhavige twee beroepszaken komen het onderwerp en het toetsingskader in zodanige mate overeen dat het redelijk is ervan uit te gaan dat in vergelijking met de behandeling van één zaak de behandeling van meer dan één zaak voor de rechtshulpverlener geen reële extra inspanning hoefde te vergen. Daarbij betrekt de rechtbank dat de beroepschriften gelijkluidend zijn.

15. De rechtbank stelt in iedere beroepszaak afzonderlijk de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand met toepassing van het Bpb vast op € 525,00(1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 0,5).