Rechtbank Amsterdam, 05-08-2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:4961, AMS 14/6536, AMS 14/6539, AMS 14/6544, AMS 14/6583, AMS 14/6584, AMS 14/6586, AMS 14/6588, AMS 14/6589 en AMS 14/6591

3.1.

In artikel 1.2.8 (Intrekking of wijziging), eerste lid, aanhef en onder c, van de Vob is – voor zover van belang – bepaald dat de vergunning kan worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van omstandigheden of inzichten intrekking of wijziging nodig is vanwege een belang, of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist.

3.2.

In artikel 2.3.1 (Ligplaatsvergunning woonboot), tweede lid, van de Vob is bepaald dat de vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.

3.3.

In artikel 2.4.5 (Exploitatie van bedrijfsvaartuigen voor vervoer van goederen dan wel passagiers), vijfde lid, van de Vob is bepaald dat het college, gelet op de in artikel 2.3.1, tweede lid, genoemde belangen, alsmede met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen de vergunning kan weigeren, intrekken of aanpassen.

5.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat de wijziging van de Vob in strijd is met de Gemeentewet. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. Met de wijziging van de Vob, zoals vastgesteld door de raad op 2 oktober 2013, heeft de raad gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid, neergelegd in artikel 149 van de Gemeentewet, om verordeningen vast te stellen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt. Op grond van dit artikel komt de raad beleids- en beoordelingsvrijheid toe bij de vaststelling van een verordening. De rechtbank stelt in dat verband vast dat in de voordracht voor de raadsvergadering van 2 oktober 2013 is vermeld dat de voorstellen zijn ingegeven door de constatering dat er weinig voortgang zit in het behalen van de beleidsdoelen (vermindering van de overlast, de vergroening van de passagiersvloot en het vergroten van een divers aanbod in de toeristische passagiersvaart en veiligheid) van de gemeente en dat die voorstellen moeten bijdragen aan het wél realiseren van de beleidsdoelstellingen en een vlotte en veilige doorvaart op het Amsterdamse binnenwater. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in het belang van de gemeente, als bedoeld in voormelde bepaling, nodig is om de Vob te wijzigen zoals vastgesteld door de raad op 2 oktober 2013. Daarbij is artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob zodanig gewijzigd dat verweerder voortaan de exploitatievergunning niet alleen kan weigeren op grond van de belangen genoemd in artikel 2.3.1, tweede lid van de Vob, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen, maar ook kan intrekken en aanpassen en tevens voortaan die vergunning kan weigeren, intrekken of aanpassen met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast. De rechtbank acht de motivering voor deze wijziging toereikend.

5.2

Waar eiseres stelt dat de wijziging louter is ingegeven door de wens de markt te reguleren en in te grijpen in concurrentiebelangen en voorts stelt dat het nastreven van een divers aanbod pas in een zeer laat stadium door verweerder als onderbouwing van zijn standpunt naar voren is gebracht, volgt de rechtbank eiseres niet. In de Nota Varen in Amsterdam (versie 1.0 van 7 mei 2013, vrijgegeven voor de inspraak) wordt ingegaan op de beleidsdoelen die de gemeente wenst te bereiken (p. 13 e.v.). Daar is onder meer vermeld dat de gemeente ondanks de toegenomen drukte de veiligheid op het water wil borgen door opstoppingen en onveilige situaties op het water verder terug te dringen. Voorts wenst de gemeente meer ruimte voor een divers aanbod van passagiersvervoer voor de aantrekkingskracht van de Amsterdamse grachten en een verdeling van de schaarse ruimte die recht doet aan de toegenomen waarde van het water en die het water toegankelijker maakt. Ook wenst de gemeente een verantwoord en duurzaam gebruik van het water, minder overlast voor bewoners op en aan het water en vergroening van de vaartuigen te stimuleren. Hieruit blijkt dat de gemeente meerdere beleidsdoelen nastreeft en dat reeds in de inspraakversie van de Nota Varen in Amsterdam melding is gemaakt van de wens een divers aanbod beter mogelijk te maken. Voorts blijkt uit deze nota en de toelichting op de raadsvoordracht dat de wijziging van de Vob is gericht op het beter bereiken van de hiervoor onder 5.1 genoemde beleidsdoelstellingen. Dit is gebeurd door in de Vob expliciet te benoemen dat de belangen die op grond van de oude Vob al een rol speelden bij de weigering van de exploitatievergunning (welstand, ordening, veiligheid, milieu, bestemmingsplan en vlotte en veilige doorvaart) ook een rol kunnen spelen bij de intrekking en aanpassing van de vergunningen en daar nog expliciet aan toe te voegen het oogmerk waarmee dat gebeurt, te weten het verbeteren van de kwaliteit en samenstelling van het passagiersvervoer en ter bescherming tegen overlast. De wijziging is dus niet louter op het reguleren van de markt en het ingrijpen in concurrentiebelangen gericht. Dat eiseres meent dat de bepalingen van de oude Vob afdoende waren om de beleidsdoelen van de gemeente te bereiken of dat met een andere wijziging van de Vob de door de gemeente nagestreefde doelen beter kunnen worden bereikt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de raad bij de wijziging van de Vob buiten de grenzen van zijn verordenende bevoegdheid is getreden. De raad komt hier immers beleids- en beoordelingsvrijheid toe, terwijl de rechtbank bij de toetsing van de toepassing daarvan, terughoudendheid dient te betrachten. Voor zover eiseres daarbij aanvoert dat onvoldoende is onderzocht dan wel niet is vastgesteld dat de door verweerder gestelde problemen zijn veroorzaakt door het oude volumebeleid, kan deze beroepsgrond niet slagen. Eiseres gaat er namelijk aan voorbij dat verweerder niet heeft gesteld dat de ervaren problemen het gevolg zijn van het gevoerde volumebeleid, maar heeft gesteld dat deze het gevolg zijn van de feitelijke omstandigheden, te weten de beperkte omvang van de grachten, de omgeving van de grachten en de toegenomen grote belangstelling voor het gebruik van de grachten.

5.3.

Van strijd met artikel 108 of 121 van de Gemeentewet is naar het oordeel van de rechtbank evenmin sprake. In artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet wordt de verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur beperkt tot het gemeentelijk belang in die zin dat verordeningen niet mogen treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen. Daarvan is met de wijziging van de Vob geen sprake. Uit de toelichting bij de Vob (paragraaf 2.4) blijkt immers dat het vergunningstelsel voor de bedrijfsmatige passagiersvaart en de voorwaarden die daaraan gesteld worden, in het belang zijn van een efficiënt gebruik van de beschikbare ruimte op het openbare vaarwater. De belangen en oogmerken waarop de wijziging van de Vob betrekking heeft, treden daarmee voorts niet in de belangen die de Mededingingswet (Mw) beoogt te beschermen. De Mw stelt namelijk regels over mededingingsafspraken en economische machtsposities en regels over toezicht op concentraties van ondernemingen, blijkens de aanhef van die wet. Daarmee regelt de Mw niet alleen een andere materie, maar is de Mw ook opgesteld met een ander motief dan de Vob. Voor zover de wijziging van de Vob ook deels zou zien op het reguleren van de markt, zoals eiseres stelt, en daarmee een zelfde belang zou beogen te beschermen als de Mw, betekent dat niet dat de wijziging van de Vob buiten de grenzen van artikel 121 van de Gemeentewet treedt, omdat de Mw niet uitputtend is bedoeld en de Vob de bepalingen en de doelstelling van de Mw niet doorkruist. Binnen de grenzen die artikel 108 en 121 van de Gemeentewet stelt, is de gemeentelijke autonomie het uitgangspunt voor de verordenende bevoegdheid van het gemeentebestuur. De stelling van eiseres dat de gemeente met de wijziging van de Vob een materie heeft geregeld die niet per gemeente verschillend zou mogen worden geregeld, maar in alle onderdelen van het Rijk gelijkelijk dient te worden geregeld, kan gelet op dat uitgangspunt dan ook niet slagen.

5.4.

Zoals in het voorgaande onder 5.2 is overwogen is de wijziging van de Vob niet louter gegrond op ingrijpen in concurrentieverhoudingen, zoals eiseres stelt. De wijziging van de Vob is niet in strijd met de jurisprudentie van de Afdeling met betrekking tot ingrijpen in concurrentieverhoudingen waarnaar eiseres in dat verband verwijst. Zoals eiseres overigens ook zelf aanvoert, volgt uit deze lijn in de jurisprudentie dat het niet is uitgesloten dat het specifieke algemene belang dat de Vob met het vergunningstelsel beoogt te beschermen, kan leiden tot een ingreep in de concurrentieverhoudingen. Zo heeft de Afdeling bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 juli 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY0405) overwogen dat met het houden van popconcerten en dance-events in de Arena een gemeentelijk belang is gemoeid, dat aannemelijk wordt geacht dat organisatoren van dergelijke evenementen hun keuze van de locatie mede laten afhangen van de (on)mogelijkheid zogenaamde tourmerchandise te verkopen, dat bij consumenten behoefte bestaat aan tourmerchandise en dat die consumenten alleen buiten de hekken van de Arena in voldoende mate kunnen worden bereikt. De Afdeling komt vervolgens tot het oordeel dat onder omstandigheden mag worden ingegrepen in de concurrentieverhoudingen, maar dat in dat voorliggende geval het gemeentelijk belang niet vergde dat de plaatsen uitsluitend worden toegewezen aan de organisatoren van het evenement of aan de Arena. Van een vergelijkbaar vergaande ingreep die de toets der kritiek niet kan doorstaan is in de onderhavige situatie met de wijziging van de Vob naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob zijn immers alleen de belangen en oogmerken genoemd die betrokken worden bij de vergunningverlening. In het artikel is niet bepaald – bijvoorbeeld – dat vergunningen uitsluitend worden verleend aan bepaalde rederijen.

7.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat het verlenen van een exploitatievergunning voor bepaalde tijd voor vaartuigen in het segment bemand groot in strijd is met de Dienstenwet (Dw), omdat op grond van artikel 33, eerste lid van die wet, verweerder de exploitatievergunning niet in geldigheidsduur mag beperken. De rechtbank overweegt allereerst dat deze beroepsgrond niet kan leiden tot het oordeel dat de Vob in strijd is met de Dw, omdat uit de Vob als zodanig geen beperking voortvloeit van de vergunningsduur, maar dit voor het segment bemand groot is bepaald in artikel 1.5, eerste lid, van de RPA 2013. De rechtbank zal deze beroepsgrond dan ook in dat kader beoordelen.

7.2.

De rechtbank stelt daarbij voorop dat artikel 33 van de Dw op grond van artikel 2, eerste lid, van die wet alleen van toepassing is op diensten die onder de reikwijdte van Richtlijn 2006/123/EG van 12 december 2006, betreffende diensten op de interne markt (de Dienstenrichtlijn) vallen. In de uitspraak van 9 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2488) heeft de Afdeling prejudiciële vragen gesteld onder andere over de vraag of een bepaalde vorm van passagiersvervoer over de binnenwateren van Amsterdam onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt. De rechtbank ziet echter aanleiding desondanks op deze beroepsgrond te beslissen, gelet op het navolgende.

7.3.

Op grond van artikel 33, eerste lid onder b, van de Dw kan verweerder een vergunning die hij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen, in duur beperken als het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. De rechtbank leidt uit de RPA 2013 en de toelichting daarop af dat het aantal vergunningen voor het segment bemand groot voor vergunningsgebied 1 aan een maximum is gebonden en gehandhaafd blijft op het aantal vergunningen dat reeds was uitgegeven voor dat segment vóór inwerkingtreding van de RPA 2013. De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat het aantal vergunningen niet is beperkt omdat er slechts sprake zou zijn van één soort vergunning voor de passagiersvaart, waarvan het aantal in zijn totaliteit niet is beperkt. Dit argument slaagt niet omdat bij de vergunningverlening onderscheid wordt gemaakt naar segmenten en vergunningsgebied en het aantal voor het segment bemand groot in vergunningsgebied 1 – zoals hiervoor geoordeeld – is beperkt tot het reeds vergunde aantal.

7.4.

7.5.

De stelling van verweerder dat vaartuigen in het segment bemand groot doorgaans vaak, en vaker dan andere vaartuigen, varen (meerdere keren per dag), is, naar het oordeel van de rechtbank, in zijn algemeenheid juist. De rechtbank acht dit met name voor de traditionele grote rondvaartboten voldoende aannemelijk geworden. Dat enkele vaartuigen in het segment bemand groot als dinervaartuig dienst doen en om die reden veel minder regelmatig varen, zoals eiseres heeft aangevoerd, doet niet af aan de juistheid van die stelling in zijn algemeenheid. Evenmin doet daar aan af dat wellicht sommige pleziervaartuigen, zoals vaartuigen in bezit van studenten(verenigingen), in bepaalde periodes ook heel regelmatig varen, zoals eiseres eveneens heeft aangevoerd.

7.6.

Eiseres voert aan dat de vaartuigen in het segment bemand groot een minder grote rol spelen bij de overlast en de problemen voor een vlotte en veilige doorvaart dan verweerder stelt. Voorts stelt eiseres dat grote vaartuigen niet slechter manoeuvreren dan kleinere vaartuigen. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres verwezen naar de verklaring van de deskundige dr. ir. H.J. de Koning Gans, docent maritieme techniek aan de TU Delft, afgelegd ter zitting op 28 mei 2015. De deskundige heeft ter zitting onder meer verklaard dat voor de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen de grootte niet alleen bepalend is, maar dat ook de aanwezigheid van adequate stuurmiddelen, zoals een boegschroef, een belangrijke rol speelt en dat grote vaartuigen doorgaans beter toegerust zijn met die stuurmiddelen dan kleine vaartuigen. Als dezelfde stuurmiddelen zijn toegepast, zijn de lengte en breedte van het vaartuig van invloed op de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen. De deskundige heeft er voorts op gewezen dat kleine vaartuigen sneller last hebben van invloeden zoals wind en golfslag, waardoor de manoeuvreerbaarheid van kleine vaartuigen negatief wordt beïnvloed. Kleine vaartuigen veroorzaken verder meer golfslag dan grote vaartuigen bij gelijke vaarsnelheid.

7.7.

De rechtbank leidt uit de verklaring van de deskundige af dat een grotere omvang van een vaartuig wel degelijk een negatieve invloed heeft op de manoeuvreerbaarheid van vaartuigen, maar dat de aanwezigheid van adequate stuurmiddelen de nadelen van die grotere omvang kunnen compenseren en, mits voorzien van dergelijke stuurmiddelen, zelfs beter kunnen manoeuvreren dan kleinere vaartuigen die niet over die stuurmiddelen beschikken. Niet is gebleken echter dat in de praktijk de vaartuigen in het segment bemand groot alle over de benodigde stuurmiddelen beschikken om de negatieve invloed van de omvang op de manoeuvreerbaarheid op te heffen. Zo is niet betwist dat niet alle vaartuigen in het segment bemand groot over een boegschroef beschikken. Evenmin is betwist dat de doorvaartruimte op de Amsterdamse grachten, zeker in bepaalde bochten, krap is. Dat kleine vaartuigen in zijn algemeenheid meer invloed ondervinden van wind en golfslag moge zo zijn, maar de rechtbank ziet daarin geen grond voor het oordeel dat in de relatief beschutte positie van de Amsterdamse grachten, die omstandigheid van doorslaggevende invloed is op de manoeuvreerbaarheid van de vaartuigen en daarmee op de vlotte en veilige doorvaart.

7.8.

De rechtbank begrijpt de verwijzing van eiseres naar de verklaring van de deskundige dat kleinere vaartuigen meer golfslag veroorzaken dan grotere vaartuigen, als onderbouwing van haar standpunt dat verweerder ten onrechte overlast toeschrijft aan grote vaartuigen. In dat kader heeft eiseres ook aangevoerd dat de overlast wordt veroorzaakt door de pleziervaartuigen en verwezen naar het feit dat het aantal pleziervaartuigen veel groter is dan het aantal passagiersvaartuigen. De rechtbank ziet in deze stellingen van eiseres geen grond voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat uit oogpunt van het beperken van overlast het aantal vergunningen in het segment bemand groot niet kan toenemen. Dat standpunt is, zoals ook blijkt uit hetgeen onder 7.4 is overwogen, gebaseerd op een combinatie van factoren en de wens de beschikbare ruimte op de grachten eerlijker te verdelen en niet louter, of in overwegende mate, op overlast veroorzaakt door golfslag van vaartuigen. Verweerder heeft daarbij onderkend dat er een veel groter aantal pleziervaartuigen is dan passagiersvaartuigen, maar heeft ook gewicht toegekend aan de andere daar genoemde omstandigheden.

7.9.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op het voorgaande, aannemelijk gemaakt dat de beperking van het aantal vergunningen nodig is vanwege het belang een vlotte en veilige doorvaart te garanderen, de veiligheid te bewaken en de overlast te beperken, dit alles ingegeven door de wens de beschikbare ruimte op de grachten, gelet ook op de uiteenlopende belangen van alle gebruikers van het water alsmede de omwonenden, eerlijker te verdelen. Hiermee is sprake van een situatie als bedoeld in artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dw, waarin het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 juli 2014. Dat betekent dat, ook al is de Dw van toepassing op de onderhavige situatie, de RPA 2013 niet in strijd is met die wet. Ook van strijd van de RPA 2013 met enige andere hogere regelgeving is de rechtbank niet gebleken.

8. Subsidiair heeft eiseres in dit verband een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en gesteld dat ook voor andere segmenten dan bemand groot er thans sprake is van een beperkt aantal vergunningen, omdat de markt voor die segmenten op dit moment nog niet is vrijgegeven, zodat voor die segmenten ten onrechte vergunningen voor onbepaalde tijd zijn afgegeven. Deze beroepsgrond kan eiseres niet baten, omdat de grond niet kan leiden tot het oordeel dat de vergunning voor vaartuigen in het segment bemand groot niet voor bepaalde tijd verleend kan worden. Deze stelling kan hoogstens leiden tot het oordeel dat ook in andere segmenten vergunningen voor bepaalde tijd hadden moeten worden afgegeven, hetgeen naar de rechtbank aanneemt niet is wat eiseres beoogt te betogen en geen invloed heeft op de besluitvorming voor de onderhavige vaartuigen, die zijn ingedeeld in het segment bemand groot. De beroepsgrond slaagt dus niet.

9. Vervolgens ligt de vraag voor of sprake is van strijd met een algemeen rechtsbeginsel.

De rechtbank stelt voorop dat uit artikel 3:1, eerste lid aanhef en onder b, van de Awb volgt dat het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb niet van toepassing is op een algemeen verbindend voorschrift als de Vob. Voor het overige is de rechtbank niet gebleken van strijdigheid van de Vob met enig algemeen rechtsbeginsel.

10. Met betrekking tot de RPA 2013 stelt eiseres zich kort samengevat op het standpunt dat de wijziging van het beleid is gebaseerd op ondeugdelijk en onvoldoende onderzoek en dat aldus sprake is van strijd met het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding en bovendien het motiveringsbeginsel. Verder stelt eiseres dat met de beleidswijziging sprake is van een onevenredige belangenafweging.

11.1.

De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld wat verweerder ten grondslag heeft gelegd aan het met de Nota Varen in Amsterdam gewijzigd beleid. Anders dan eiseres stelt, heeft verweerder de wijziging van het beleid niet alleen gebaseerd op de onderzoeksresultaten en aanbevelingen van het SEO-rapport. Ook het rapport Watervisie fase 1, alsmede de verschillende inspraakrondes en consultatierondes hebben ten grondslag gelegen aan het gewijzigd beleid. Daarnaast heeft verweerder een conceptnota (versie 1.0 van 7 mei 2013) ter inspraak neergelegd alvorens de Nota definitief vast te stellen. De rechtbank stelt vast dat verweerder kennis heeft genomen van de inhoud van het door de rondvaartbranche ingebrachte rapport van Schuiteman. Dat verweerder het rapport van Schuiteman niet van doorslaggevend belang heeft laten zijn, omdat het in opdracht van een slechts beperkte groep van belanghebbenden is geschreven, maakt niet dat verweerder onzorgvuldig te werk is gegaan. Bovendien verwijst eiseres naar het rapport van Schuiteman ter onderbouwing van haar stelling dat schade zal optreden als geen vergunning wordt afgegeven per 1 januari 2020. Uit het rapport van Schuiteman volgt kort samengevat dat de vaartuigen een waarde vertegenwoordigen en dat eiseres omzet genereert met het exploiteren van de vaartuigen. Dat komt de rechtbank in zijn algemeenheid niet onlogisch voor en kan als een feit van algemene bekendheid worden beschouwd. Verweerder had dan ook niet in het rapport aanleiding hoeven zien nog nader onderzoek te doen naar de uitkomsten ervan, zodat ook hierin geen onzorgvuldigheid is gelegen.

11.2.

Ook het rapport van Van Wijnbergen kan eiseres niet baten. Het rapport is geschreven in reactie op het SEO-rapport. Het rapport van Van Wijnbergen ontbeert, anders dan het SEO-rapport, een voldoende onderbouwing van de aldaar geponeerde stellingen. Bovendien gaat het rapport van Van Wijnbergen er aan voorbij dat ook verweerder kritisch naar het SEO-rapport heeft gekeken. Verweerder heeft immers geconcludeerd dat hij de door SEO vastgestelde problemen weliswaar herkent, maar dat de door SEO voorgestelde oplossingen niet zondermeer overgenomen kunnen worden. Enerzijds omdat de uitwerking in de praktijk niet eenvoudig is, anderzijds omdat verweerder zeer beducht is voor de nadelige gevolgen van het vrijgeven van de markten. Verweerder stelde in november 2012 al vast dat een nadere inventarisatie en onderzoek nodig is om te kunnen beoordelen of de in het SEO-rapport voorgestelde oplossingen haalbaar en acceptabel zijn. Gelet hierop hecht de rechtbank niet de waarde aan het rapport van Van Wijnbergen, welke eiseres er aan gehecht wenst te zien.

11.3.

De rechtbank is voorts niet gebleken dat verweerder het gewijzigd beleid heeft gebaseerd op onjuiste aannames. Eiseres stelt in dat verband dat verweerder ten onrechte aanneemt dat de markt op slot zit. Eiseres wordt daarin niet gevolgd. Allereerst reeds niet omdat de stelling, zo blijkt uit het rapport Watervisie fase 1 en het SEO-rapport, niet is dat de markt op slot zit, maar vrijwel op slot zit. Maar meer redengevend daarvoor is het navolgende.

11.4.

Uit onder meer het rapport Watervisie fase 1 blijkt dat in de situatie ten tijde van de RPA 2007 vrijwel alle exploitanten gebruik maakten van het vaarwater in het centrum. Het water in het centrum werd zo druk gebruikt dat nieuwe exploitatievergunningen vrijwel niet meer werden afgegeven terwijl in 2006 ongeveer 1.000 aanvragen om nieuwe vergunningen werden gedaan, waar slechts 75 vergunningen werden verleend. Die, niet betwiste, omstandigheden alsmede het feit dat de reeds afgegeven vergunningen voor onbepaalde tijd golden, brengen verweerder tot de conclusie dat de markt vrijwel op slot zat. Een conclusie die ook uit het SEO-rapport volgt. De rechtbank acht deze conclusie gelet op bovengenoemde omstandigheden niet onlogisch of onjuist. De omstandigheid dat op grond van de innovatiebepaling onder de RPA 2007 nog nieuwe vergunningen werden afgegeven, maakt niet dat verweerder niet heeft kunnen concluderen dat de markt vrijwel op slot zat. Het aantal vergunningen dat op deze manier nog werd afgegeven, is zo gering, dat het niet van doorslaggevend belang kan zijn.

11.5.

De aangevoerde omstandigheid dat onder het oude beleid enkele partijen wel hebben kunnen toetreden tot de markt, doet evenmin af aan de feitelijke constatering dat de markt over het geheel genomen vrijwel op slot zat. Hetzelfde geldt voor de stelling van eiseres dat ten tijde van de RPA 2007 toetreding tot de markt wel degelijk mogelijk was, namelijk door wijziging van de tenaamstelling van reeds afgegeven vergunningen. Daarbij komt nog dat verweerder over deze laatst genoemde wijze van toetreding heeft gesteld dat het een onwenselijk manier was, omdat het niet alleen een ontransparante manier van toetreding was, maar er ook toe leidde dat met de wijziging van tenaamstelling, naast de financiële verplichtingen aan verweerder, ook veelal financiële verplichtingen aan de eerdere houder van de vergunning in het leven werden geroepen. Een situatie die verweerder onwenselijk acht omdat het een oneigenlijke barrière vormt die niet aan de publieke doelen van het beleid bijdraagt. Dit komt de rechtbank niet onredelijk voor.

11.6.

Eiseres heeft aangevoerd dat de diversiteit van het aanbod geen grondslag kan bieden voor het wijzigen van het beleid omdat de diversiteit onder het oude beleid reeds voldoende was. Er bestaat immers voor rondvaartboten diversiteit op het gebied van de duur van de rondvaart, het vaartuig zelf, de prijs, de vaarroutes en thema-cruises. Ook is voldoende divers aanbod te vinden voor groepen die, anders dan in de traditionele rondvaartbranche, vooraf (bijzondere) vaartuigen reserveren. Eiseres gaat er echter aan voorbij dat verweerder met de wens van meer diversiteit van aanbod niet alleen de door eiseres genoemde diversiteit heeft bedoeld, maar ook meer diversiteit van aanbieders van passagiersvervoer. Gelet op de terughoudende toets die de rechtbank dient aan te leggen in dit verband, acht zij dit niet onredelijk. Dat sprake is van een weinig divers aanbod van aanbieders acht de rechtbank voorts geen onjuiste aanname, te meer nu ook eiseres stelt dat het merendeel van het aantal vergunningen in het huidige segment bemand groot in handen is van vier ondernemingen.

11.7.

Voorts heeft eiseres aangevoerd dat verweerder had kunnen volstaan met minder verstrekkende wijzigingen dan de onderhavige beleidswijziging voor zover die ziet op het beperken van de duur van de vergunningen tot tien jaar in het segment bemand groot. Eiseres betwist in dat verband de stelling van verweerder dat door het beperken van de duur, in één keer een kwaliteitsslag zou kunnen worden gemaakt. De gewenste kwaliteitsslag zou ook kunnen worden gemaakt – aldus eiseres – door het aanscherpen van de huidige vergunningsvoorschriften en het beter handhavend optreden door verweerder bij overtreding van de vergunningsvoorwaarden. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met het aanscherpen van de vergunningsvoorwaarden niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt, omdat dan de voorwaarden in de vergunning in de praktijk als een maximum niveau gaan werken, terwijl in het beleid zoals door verweerder thans ingevoerd betrokkenen meer geprikkeld worden tot het best haalbare. De rechtbank acht dit niet onaannemelijk en niet onredelijk om een dergelijke ontwikkeling na te streven.

12.1.

Ten aanzien van de door eiseres gestelde onevenredigheid overweegt de rechtbank als volgt. Zoals hiervoor reeds overwogen, heeft verweerder geconcludeerd dat met het oude beleid niet meer kon worden volstaan om aan de beleidsdoelen te voldoen. De wijziging van het beleid ten aanzien van het gebruik van de grachten bestaat uit een wijziging van niet alleen het vergunningenstelsel, maar ook de aanpak van het steiger- en ligplaatsenbeleid en de ordening van de pleziervaart. Daarbij heeft verweerder een betere en eerlijkere benutting van de schaarse ruimte op het vaarwater als uitgangspunt genomen. Daarnaast heeft verweerder ondanks de toegenomen drukte de veiligheid op het water willen borgen door opstoppingen en onveilige situaties op het water verder terug te dringen. Verweerder heeft meer ruimte voor een meer divers aanbod van passagiersvervoer voor de aantrekkingskracht van de Amsterdamse grachten met een aantrekkelijke prijs-kwaliteitverhouding wenselijk geacht. Om aan die wens te kunnen voldoen is het onderhavige beleid gemaakt, waarin het water in twee vergunningsgebieden is gedeeld en segmenten zijn gemaakt om zoveel mogelijk iedereen de ruimte te bieden van het water gebruik te maken, om het duurzamer te kunnen beheren met minder overlast en meer vergroening van de vloot en bovendien eerlijker te beprijzen. Verweerder heeft voorts de voorkeur gegeven aan meer kleinere vaartuigen. Meer kleinere vaartuigen dan grote vaartuigen verbetert de doorvaart, geeft minder overlast en minder onveilige situaties, waarbij ook de kleine doorvaartprofielen een rol spelen. De kleinere vaartuigen kunnen op meer plekken komen waardoor dus een grotere spreiding over het beschikbare water plaatsvindt. Terughoudend toetsend acht de rechtbank dit niet onredelijk. Dat verweerder ook voor andere, eiseres meer welgevallige, oplossingen dan de door verweerder gekozen beleidswijziging had kunnen kiezen, staat niet ter discussie, maar maakt naar het oordeel van de rechtbank het beleid in zijn algemeenheid nog niet onredelijk. Verweerder heeft met de beleidswijziging een bewuste keuze gemaakt voor een andere aanpak van het gebruik van de grachten en heeft daarbij het belang van een betere en eerlijkere benutting van de grachten, de veiligheid en het terugdringen van de overlast van doorslaggevend belang laten zijn. De rechtbank heeft in de stukken en hetgeen ter zitting is verhandeld, geen aanwijzing gezien die tot de conclusie moet leiden dat verweerder met de belangen van eiseres geen rekening heeft gehouden. In tegendeel, uit het dossier komt genoegzaam naar voren dat ook de belangen van eiseres zijn meegewogen. De omstandigheid dat verweerder bij de totstandkoming van de beleidswijziging andere belangen zwaarder heeft laten wegen, maakt niet dat sprake is van een onevenredige belangenafweging.

12.2.

Eiseres heeft voorts gronden aangevoerd tegen de segmentindeling in de RPA 2013. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond aldus dat eiseres betoogt dat de segmentindeling voor haar onevenredige gevolgen heeft. De rechtbank stelt immers vast dat deze gronden zich niet zozeer richten tegen de in artikel 1.1, aanhef en onder k, van de RPA 2013 opgenomen indeling in segmenten als zodanig, maar dat eiseres vooral bezwaar heeft tegen de gevolgen van de segmentindeling. Het belangrijkste gevolg waarmee eiseres zich niet kan verenigen is dat een vaartuig op grond van artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de RPA 2013 slechts mag worden vervangen door een vaartuig dat tot hetzelfde segment behoort en even groot is als het oorspronkelijke vaartuig of kleiner is dan dat vaartuig.

12.3.

De rechtbank volgt eiseres allereerst niet in haar standpunt, dat de indeling van een vaartuig in een bepaald segment een apart besluit is. De segmentindeling is naar het oordeel van de rechtbank niet los te zien van de verlening van een vergunning voor een bepaald vaartuig en dient dan ook in samenhang met het besluit omtrent de verlening van de vergunning te worden beoordeeld.

12.4.

12.5.

13.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat de overgangstermijn niet reëel en niet redelijk is. Het is onzorgvuldig om voor alle vaartuigen een zelfde termijn te hanteren. Daarbij kan niet van eiseres worden verlangd dat zij investeringen doet teneinde kans te maken om per 1 januari 2020 opnieuw een vergunning te verkrijgen zonder de garantie of een zodanige termijn dat deze investeringen weer kunnen worden terugverdiend.

13.2.

Verweerder heeft er bij de herziening van het volumebeleid voor gekozen om voor het segment bemand groot te voorzien in een generieke – voor alle vaartuigen gelijke – overgangstermijn van zes jaar. Uit de toelichting bij artikel 6.1, derde lid, van de RPA 2013 blijkt dat bij het bepalen van de overgangstermijn is uitgegaan van gemiddelde gegevens voor vergunningen en vaartuigen. Verweerder heeft hierbij meegewogen dat:

-

alle vergunningen in het segment bemand groot in of voor 2006 zijn verleend, zodat ze in 2020 tenminste 14 jaar oud zijn;

-

de gemiddelde afschrijvingstermijn voor een vaartuig in dit segment 25 jaar is;

-

de gemiddelde afschrijvingstermijn voor een motor in dit segment 10 jaar is;

-

vaartuigen bij verlies van een vergunning voor gebied 1 kunnen worden ingezet in gebied 2 of verkocht kunnen worden nu het totale aantal vergunningen niet afneemt;

-

vanaf mei 2013 bekend is dat de duur van vergunningen zal worden beperkt.

13.3.

De rechtbank stelt vast dat de overgangstermijn is bedoeld om de vergunninghouder in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de herziening van het beleid te ondervangen. Verweerder heeft de termijn gebaseerd op een mix van gemiddelde gegevens en op basis daarvan de overgangstermijn vastgesteld op zes jaar. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarmee in zijn algemeenheid geen onredelijke invulling gegeven aan het beleid. De omstandigheid dat niet alle vaartuigen en motoren na afloop van de termijn zullen zijn afgeschreven zoals door eiseres is betoogd, of dat de exploitatievergunning voor een individueel vaartuig mogelijk op een later moment dan in 2006 is verleend, maakt dat niet anders. De termijn is immers niet bedoeld als volledige compensatie, maar om de vergunninghouders de mogelijkheid te bieden zich in te stellen op de nieuwe situatie. De termijn hoeft dan ook niet zo ver te strekken dat alle investeringen in de vaartuigen na afloop van de termijn kunnen zijn terugverdiend. Tegen deze achtergrond volgt de rechtbank eiseres evenmin in haar standpunt dat het onredelijk is dat in de RPA 2013 geen schadevergoedingsregeling is opgenomen. Gelet op het voorgaande hoeft dan ook geen doorslaggevende betekenis te worden gehecht aan de met stukken onderbouwde stelling van eiseres dat geen markt bestaat voor tweedehands rondvaartboten. Daarbij komt dat op dit moment nog niet bekend is of de vaartuigen van eiseres na 1 januari 2020 daadwerkelijk niet meer over vergunningen zullen beschikken. Bovendien heeft eiseres, in het geval dat haar in 2020 geen vergunningen meer worden verleend, ook andere mogelijkheden dan verkoop van haar vaartuigen, bijvoorbeeld door deze op andere dan de betreffende Amsterdamse wateren te exploiteren. Anders dan eiseres voorts heeft gesteld, heeft verweerder de uitgifteronde voor nieuwe vergunningen vanaf 2020 die in 2015 plaats zal vinden, niet gezien als compensatie voor het verlies van de vergunningen, maar als één van de aspecten waar de duur van de overgangstermijn van zes jaar op is gebaseerd. Verweerder heeft hierbij kunnen overwegen dat eiseres hierdoor al in 2015 weet of, en zo ja, hoeveel vergunningen zij in 2020 zal hebben, zodat zij zich daar op kan instellen. Hierom is niet relevant dat de toetredingseisen voor het verkrijgen van een vergunning vanaf 2020 ten tijde van de bestreden besluiten nog niet bekend waren. Verder overweegt de rechtbank dat verweerder de mogelijkheid heeft om van het beleid af te wijken wanneer in een individueel geval blijkt dat een exploitant onevenredig wordt benadeeld door toepassing van het beleid. In tegenstelling tot hetgeen door eiseres is gesteld maakt de omstandigheid dat verweerder in zijn algemeenheid heeft onderkend dat sommige vaartuigen op één of meer van de hiervoor onder 13.2 genoemde aspecten mogelijk afwijken van het gemiddelde, naar het oordeel van de rechtbank niet dat artikel 4:84 van de Awb in een specifiek geval aan afwijking van het beleid in de weg staat. De overgangstermijn is immers, zoals hiervoor al is overwogen, niet bedoeld als volledige compensatie.

14. Ook het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel slaagt niet. In zijn algemeenheid geldt het uitgangspunt dat aan verweerder de bevoegdheid toekomt zijn beleid te wijzigen. Eiseres mocht er dan ook niet van uit gaan dat het beleid zoals tenuitvoergelegd in de RPA 2007 nimmer zou worden gewijzigd. Evenmin is gebleken van enige toezegging van de zijde van verweerder dat het beleid niet zou worden gewijzigd. Bovendien is de rechtbank gebleken dat in elk geval vanaf juli 2012 het eiseres duidelijk had kunnen zijn dat verweerder voornemens was het beleid ten aanzien van het vergunningenstelsel te wijzigen. Immers tijdens de openbare vergadering van de Raadscommissie van 5 juli 2012 kwam dit voornemen al aan de orde. Eiseres wordt dan ook niet gevolgd in haar stelling dat de beleidswijzing volledig onverwacht kwam. Dat de precieze vorm en omvang van de beleidswijziging op een later moment pas zijn vaste omlijning kreeg, acht de rechtbank voor de hand liggend en een logisch gevolg van een zorgvuldige voorbereiding van de voorgenomen beleidswijziging en doet aan het voorgaande niet af.

15. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de wijziging van de Vob en de RPA 2013 evenmin in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen, zodat er geen aanleiding is (delen van) de Vob of (delen van) de RPA 2013 onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.

16.1.

Eiseres heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat de Vob geen grondslag kan bieden voor de bestreden besluiten en heeft in dat verband aangevoerd dat artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob geen grondslag kan vormen voor de toekenning van een nieuwe vergunning, omdat het belang “de kwaliteit en de samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren” niet is begrepen in de belangen die zijn opgesomd in artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob en daarom hoogstens een rol kan spelen bij de intrekking van de vergunning. Dat standpunt berust naar het oordeel van de rechtbank op een onjuiste interpretatie van de Vob. In dat verband overweegt de rechtbank als volgt.

16.2.

In artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob is bepaald op grond van welke belangen en met welk oogmerk de vergunning kan worden geweigerd, ingetrokken of aangepast. Verlening en weigering van een vergunning zijn als het ware twee kanten van dezelfde medaille. Als de vergunning niet wordt geweigerd op grond van de genoemde belangen en oogmerken, wordt deze verleend. Overigens valt niet goed in te zien waarom de in artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob genoemde belangen wel een rol zouden kunnen spelen bij aanpassing van een vergunning zoals dit artikel expliciet bepaalt, en niet bij de ambtshalve intrekking van een vergunning en gelijktijdige verlening van een nieuwe vergunning, zoals in de bestreden besluiten is gebeurd. Het is daarbij in dit verband naar het oordeel van de rechtbank niet relevant dat verweerder in de bestreden besluiten afwisselend spreekt over wijzigen van de vergunning en intrekking en opnieuw verlenen van de vergunning. Er is geen wezenlijk verschil tussen beide. De Vob biedt grondslag zowel voor wijzigen van een vergunning als voor intrekken en vervolgens opnieuw verlenen van een vergunning als zodanig.

16.3.

Eiseres heeft voorts verwezen naar jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) en gesteld dat de bestreden besluiten op gespannen voet staan met deze jurisprudentie. De rechtbank deelt dit oordeel niet. Zoals in het voorgaande onder 7.3 is overwogen, is het aantal vergunningen in het segment bemand groot voor het vergunningsgebied 1 beperkt. De rechtbank leidt voorts uit het dossier af dat bij de vorige algemene uitgifteronde in 2006 er meer aanvragen voor vergunningen waren dan beschikbare vergunningen. De uitgifte heeft toen plaatsgevonden via loting. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van schaarste. In de uitspraak van het CBb van 5 december 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:1) is overwogen dat een verdelingsbeleid dat een voordeel voor onbepaalde tijd in stand laat dat een bepaald bedrijf heeft omdat het over een ontheffing beschikt waaraan geen termijn is verbonden, in een situatie van schaarste de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten gaat. Het CBb acht het in een dergelijke situatie in het algemeen geboden een, mogelijk zelfs langdurige, overgangsregeling in het leven te roepen, zodat het bedrijf zich kan voorbereiden op de situatie waarin het op gelijke voet met de andere bedrijven naar de schaarse ontheffingen moet dingen. Gelet op deze jurisprudentie heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet ten onrechte gemeend dat in de onderhavige situatie de reeds verstrekte vergunningen voor onbepaalde tijd niet ongemoeid konden blijven. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval ook voldaan aan de eis die het CBb stelt ten aanzien van een overgangsregeling. Verweerder heeft immers een ruime overgangstermijn gehanteerd, waardoor eiseres in staat moet worden geacht zich voor te bereiden op de situatie waarin vanaf 2020 telkens voor maximaal tien jaar een vergunning voor het segment bemand groot wordt uitgegeven. De rechtbank verwijst naar hetgeen daarover in het voorgaande onder 13.3 is overwogen.

16.4.

Eiseres wijst in dit verband ten slotte op de uitspraak van het CBb van 17 juli 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:78) waaruit volgens eiseres zou volgen dat verweerder niet bevoegd was om tot intrekking over te gaan omdat de grondslag daartoe ontbreekt in de Vob. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. In voornoemde uitspraak is overwogen dat er een relatie dient te bestaan tussen enerzijds de veranderde omstandigheden en anderzijds de belangen ter bescherming waarvan de ontheffing is verleend. In de zaak die voorlag in die uitspraak van het CBb was dat volgens het CBb niet het geval. In de onderhavige situatie ligt dat naar het oordeel van de rechtbank anders. Met de wijziging van de Vob biedt artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob een aparte grondslag om een exploitatievergunning voor bedrijfsvaartuigen in te trekken. Verweerder heeft de intrekking van de vergunning gebaseerd op zowel artikel 1.2.8, eerste lid onder c, als artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob, maar had overigens ook kunnen volstaan met laatstgenoemde bepaling. De belangen bedoeld in artikel 1.2.8, eerste lid onder c, van de Vob, zijn de belangen genoemd in artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob, welke bepaling weer doorverwijst naar artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob. De rechtbank stelt vast dat verweerder heeft geconcludeerd dat vanwege de feitelijke omstandigheden – waaronder de toegenomen drukte op de grachten alsmede de daardoor ervaren overlast – zijn beleidsdoelen, waaronder vermindering van de overlast, vergroening van de vloot, vergroten van de veiligheid en het verbeteren van de doorvaart, onvoldoende werden bereikt. In zoverre is er dus sprake van gewijzigde omstandigheden (toegenomen drukte en overlast) die in directe relatie staan tot de belangen milieu, veiligheid en vlotte en veilige doorvaart. Deze belangen kon verweerder al behartigen en aan de intrekking van een vergunning ten grondslag leggen op grond van artikel 2.3.1, tweede lid, van de Vob. Door de wijziging van artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob, kon verweerder ook de wens om de kwaliteit en de samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren, alsmede het beperken van de overlast, bij de intrekking betrekken. Van een intrekking louter vanwege een gewijzigd beleidsmatig inzicht dat het wenselijk zou zijn om ruimte voor nieuwkomers te scheppen, is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Van misbruik van bevoegdheid, voor zover eiseres bedoeld heeft dat aan te voeren, is evenmin sprake.

16.5.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de Vob afdoende grondslag biedt voor de bestreden besluiten. Hetgeen eiseres verder nog aanvoert met betrekking tot de grondslag van de bestreden besluiten, behoeft geen bespreking.

17.1.

Voorts is in geschil of met de bestreden besluiten artikel 1 van het Protocol (het EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM) is geschonden.

17.2.

In artikel 1 van het EP is bepaald dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

17.3.

Het is vaste jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (het EHRM) dat het intrekken van een vergunning ten behoeve van de exploitatie van bedrijfsactiviteiten onder het begrip eigendom als bedoeld in artikel 1 van het EP valt. Zie onder meer het arrest van het EHRM van 8 april 2008, Megadat.com SRL tegen Moldavië, nr. 21151/04 (Megadat.com), punt 63, en het arrest van 13 januari 2015, Vékony tegen Hongarije, nr. 65681/13 (Vékony), punt 29 (www.echr.coe.int). De rechtbank is dan ook met partijen van oordeel dat artikel 1 van het EP op deze zaak van toepassing is. Uit dezelfde jurisprudentie volgt voorts dat in een dergelijke situatie sprake is van reguleren van het eigendom als bedoeld in de tweede alinea van artikel 1 van het EP (zie Megadat.com, punt 65, en Vékony, punt 30) en – anders dan eiseres heeft gesteld – niet van ontnemen van het eigendom. Dat betekent dat het intrekken van de exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd en het vervolgens verlenen van de op 1 januari 2020 eindigende exploitatievergunningen een inbreuk vormt op eiseres’ recht op ongestoord genot van het eigendom (de inbreuk).

17.4.

Voorts is niet langer in geschil dat de bevoegdheid om deze inbreuk te maken een wettelijke grondslag heeft in de artikelen 1.2.8, eerste lid en onder c, en 2.4.5, vijfde lid, van de Vob en dat die regeling op juiste wijze bekend is gemaakt. Wat partijen verdeeld houdt, is of deze artikelen van de Vob voldoende “foreseeable” zijn.

17.5.

Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM wordt met “foreseeable” bedoeld dat de regeling voldoende precies is geformuleerd, in die zin dat een betrokkene zijn gedrag – al dan niet met deskundig advies – daarop kan aanpassen (zie onder meer het arrest van het EHRM van 26 april 1979, Sunday Times tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 6538/74, punt 49).

17.6.

De rechtbank stelt vast dat vóór de Vob op 2 oktober 2013 werd gewijzigd, de exploitatievergunning ook kon worden ingetrokken op grond van artikel 1.2.8, eerste lid en onder c, van de Vob. Met de wijziging van artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob is de intrekkingsmogelijkheid verruimd. Artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob ziet immers niet langer op alleen het weigeren van de een aanvraag, maar ook op het intrekken van bestaande vergunningen op grond van in de Vob genoemde belangen waar in dit artikel naar verwezen wordt. Daarbij zijn bij de wijziging enkele belangen aan artikel 2.4.5, vijfde lid, van de Vob toegevoegd. Nu sprake is van een gelimiteerd aantal belangen waar op grond van de artikelen 1.2.8, eerste lid en onder c en 2.4.5, vijfde lid, van de Vob de vergunning ingetrokken kan worden, is de rechtbank van oordeel dat de artikelen voldoende precies zijn geformuleerd. Anders dan eiseres ter zitting heeft gesteld, maakt het feit dat dit meer dan één belang behelst, dat sommige belangen niet in de artikelen zelf zijn opgesomd, dan wel dat enkele van die belangen niet op de passagiersvaart zouden zien, deze artikelen niet minder precies geformuleerd.

17.7.

De rechtbank constateert verder dat verweerder het systeem van exploitatievergunningen hanteert vanwege de beperkte capaciteit van de Amsterdamse wateren. Het achterliggende doel van de inbreuk is dan ook gelegen in de noodzakelijke regulering en verdeling van die beperkte capaciteit. De rechtbank acht dit achterliggende doel niet onredelijk en voorts een legitieme doelstelling die het algemeen belang dient. Anders dan eiseres ter zitting heeft aangevoerd, vereist artikel 1 van het EP niet, dat het algemeen belang tevens een reden van dwingende aard moet hebben. De stelling van eiseres dat de achterliggende doelstelling geen algemeen belang, maar een economisch belang dient, volgt de rechtbank evenmin, mede gelet op wat onder 5.2 is overwogen. De stelling van eiseres dat de inbreukmakende regeling niet het meest geschikte middel is om het achterliggende doel van de inbreuk te bereiken, is – gelet op de ruime beoordelingsvrijheid die verweerder hierbij heeft – niet relevant. Hierom slaagt ook niet het overige hierbij aangevoerde, nu dat ziet op de inbreukmakende regeling en de toepassing daarvan.

17.8.

Vervolgens moet beoordeeld worden of bij de inbreuk op het recht op ongestoord genot van het eigendom een redelijk en proportioneel evenwicht (‘fair balance’) bestaat tussen enerzijds het algemeen belang van de samenleving en anderzijds de bescherming van de fundamentele rechten van eiseres. Van een dergelijk redelijk en proportioneel evenwicht is geen sprake indien eiseres door de inbreuk wordt getroffen met een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’). Bij de keus van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt aan verweerder een ruime beoordelingsmarge toe.

17.9.

De rechtbank overweegt dat de inbreuk onderdeel is van een meeromvattend beleid van verweerder over het gebruik van de beperkte capaciteit van de Amsterdamse wateren. Binnen dit beleid is onder meer onderscheid gemaakt naar bedrijfsmatige en niet-bedrijfsmatige vaart en naar de afmeting van vaartuigen. De inbreuk ziet alleen op vaartuigen uit de (bedrijfsmatige) passagiersvaart in het segment bemand groot. Dit acht de rechtbank niet onredelijk. De rechtbank constateert verder dat verweerder niet enkel bij eiseres, maar bij alle betrokkenen met vaartuigen in het segment bemand groot de inbreuk op gelijke wijze heeft toegepast. Hieruit volgt dat, anders dan eiseres ter zitting heeft gesteld, degene met vaartuigen uit het segment bemand groot niet individueel en buitensporig worden getroffen vanwege het enkele feit dat de inbreuk alleen op betrokkenen met vaartuigen in dat segment wordt toegepast. De verwijzing van eiseres naar de het arrest van de Hoge Raad van 18 januari 1991 (ECLI:NL:HR:LJN AC4031) gaat hier niet op, nu anders dan in dat arrest hier niet van de ene op de andere dag de exploitatie is verboden, maar een overgangstermijn in acht wordt genomen en eiseres bovendien kan meedingen naar de vergunningen die voor de periode ná 1 januari 2020 worden verleend.

17.10.

Voorts is volgens vaste jurisprudentie van het EHRM bij regulering van eigendom – anders dan bij ontneming van eigendom – geen sprake van een individuele en buitensporige last, indien een redelijke overgangstermijn is ingesteld. Deze overgangstermijn heeft tot doel dat de betrokkenen adequate maatregelen kunnen nemen om hun bron van inkomsten op de aankomende veranderingen af te stemmen. Als alternatief voor deze overgangstermijn kan een financiële compensatie worden toegekend. Zie onder meer het arrest Vékony, punt 35, en het arrest van 29 maart 2010, Brosset-Triboulet en anderen tegen Frankrijk, nr. 34078/02, punt 94.

17.11.

Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder heeft voorzien in een overgangstermijn van zes jaar door middel van het verlenen van de op 1 januari 2020 eindigende exploitatievergunning. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat deze overgangstermijn van zes jaar voldoende is om eiseres in de gelegenheid te stellen adequate maatregelen te nemen om haar bron van inkomsten op de nieuwe situatie af te stemmen. Verweerder heeft immers aangevoerd dat bij het bepalen van de termijn om de betrokkenen de gelegenheid te geven hun bedrijfssituatie op de nieuwe situatie in te stellen, mede is gekeken naar andere overgangstermijnen in vergelijkbare situaties, waaronder de liberalisering van de taximarkt. Onbestreden is dat de overgangstermijn in deze zaak langer is dan de vier jaar die bij de liberalisering van de taximarkt gold. Voorts heeft eiseres niet gesteld of onderbouwd dat de gehanteerde termijn van zes jaar voor haar te kort is om haar bedrijfsvoering op adequate wijze aan te passen op de nieuwe situatie. Daarnaast stelt de rechtbank vast dat verweerder bij het bepalen van de duur van de overgangstermijn voorts rekening heeft gehouden met de over de sector bezien gemiddelde afschrijving van de vaartuigen en motoren. Dat betekent dat eiseres, behalve dat zij zich met adequate maatregelen kan instellen op de nieuwe situatie, de overgangstermijn tevens kan gebruiken om (een deel van) haar investeringen terug te verdienen. Gelet op voornoemde jurisprudentie van het EHRM heeft het voorgaande tot gevolg dat – anders dan de stelling van eiseres ter zitting – verweerder zich op het standpunt kon stellen dat hij naast de overgangstermijn niet hoefde te voorzien in een financiële compensatie.

17.12.

Eiseres heeft verder ter zitting aangevoerd dat nu nog onduidelijk is wat de flankerende maatregel – de uitgifteronde voor de vergunningen vanaf 1 januari 2020 – in zal houden, zodat die niet betrokken mag worden in de belangenafweging in het kader van artikel 1 van het EP. Eiseres verwijst hierbij naar het arrest Vékony en het vonnis van de rechtbank Den Haag van 17 juli 2014 (ECLI:NL:RBDHA:2014:6161).

17.13.

Uit punt 36 van het arrest Vékony volgt, dat indien nieuwe vergunningen worden uitgegeven, deze uitgifte transparant moet zijn en eiseres moet kunnen meedingen, waarbij met haar status als oude vergunninghoudster rekening wordt gehouden. Tussen partijen is niet in geschil dat de details en criteria van de uitgifteronde nog niet vaststaan. Echter, de rechtbank is van oordeel dat uit die enkele omstandigheid niet volgt dat de uitgifteronde daarom niet in deze belangenafweging in het kader van artikel 1 van het EP mag worden betrokken. Het vonnis van 17 juli 2014 van de rechtbank Den Haag behelst immers een andere situatie. In die zaak werd de exploitatie waar de vergunning op ziet – het exploiteren van een pelsdierhouderij – van overheidswege verboden. In deze zaak echter wordt de exploitatie niet verboden, maar worden de vergunningen vanaf 1 januari 2020 onder gegadigden enkel opnieuw verdeeld middels de uitgifteronde. Voorts ziet de rechtbank geen aanleiding om aan te nemen dat die uitgifte niet transparant zal zijn als bedoeld in het arrest Vékony. De rechtbank merkt in dat verband op dat in artikel 1.3, tweede lid, van de RPA 2013 is bepaald dat burgemeester en wethouders per uitgifteronde besluiten hoeveel vergunningen er per segment en voor welk vergunningsgebied beschikbaar zijn en hoe de vergunningen worden verdeeld. Zij stellen daartoe een Uitgiftereglement vast, dat wordt toegepast bij de desbetreffende uitgifteronde. Verweerder heeft ter zitting onder meer toegelicht dat reeds extern advies over de uitgifteronde is ingewonnen, welk advies op internet is geplaatst, en dat besluitvorming hierover binnenkort op een Collegevergadering zal plaatsvinden. Voorts is niet in geschil dat eiseres aan deze uitgifteronde deel kan nemen. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat eiseres in een voordeligere positie is dan nieuwkomers, nu ze al over één of meer vaartuigen beschikt en een deel van haar investeringen reeds heeft kunnen terugverdienen. Overigens volgt ook uit de RPA 2013 dat nu al duidelijk is dat bepaalde wegingscriteria niet aan de huidige vergunninghouders tegengeworpen zullen worden, zoals onder meer het hebben van een motor met emissie-uitstoot naar de fase-III-B-norm bij het criterium emissievrij varen. De stelling voorts van eiseres dat de overgangstermijn pas aan kan vangen nadat de uitgifteronde heeft plaatsgevonden, volgt de rechtbank niet, nu die stelling geen grond vindt in het arrest Vékony.

17.14.

Tussen partijen is verder niet in geschil dat deze uitgifteronde gedurende de overgangstermijn wordt gehouden en wel – naar verweerder ter zitting onbestreden heeft toegelicht – in 2015. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het hierom voor eiseres al vroeg duidelijk is of zij daadwerkelijk vanaf 1 januari 2020 vergunningen zal verliezen, en zo ja, hoeveel, zodat zij tijd heeft zich ook op die veranderde omstandigheid in te stellen. Hierbij overweegt de rechtbank dat indien eiseres dan geen enkele vergunning bemachtigt, zij daardoor niet haar bedrijf of haar vaartuigen verliest. Eiseres kan nog steeds economische activiteiten met haar onderneming uitoefenen, alleen niet in de betreffende Amsterdamse wateren (zie ook het arrest Megadat.com, punt 65). Gelet hierop volgt de rechtbank niet de stelling van eiseres ter zitting dat het door de inbreuk voor haar verboden en daarmee onmogelijk wordt haar bedrijf te exploiteren, zodat het voor haar feitelijk alsnog neerkomt op ontneming van eigendom. De stelling voorts van eiseres dat buiten Amsterdam geen stad te vinden is met rondvaartactiviteiten met dezelfde toeristische vraag, is – los van de vraag of deze juist is – hierbij niet doorslaggevend.

17.15.

Gelet op het voorgaande kan niet worden geoordeeld dat eiseres met de bestreden besluiten wordt getroffen door een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat een groter gewicht toekomt aan het algemeen belang van de samenleving dan aan de bescherming van de fundamentele rechten van eiseres. Dat betekent dat artikel 1 van het EP niet is geschonden. De beroepsgrond faalt.

19.1.

Eiseres heeft voorts betoogd dat de geboden overgangstermijn door verweerder onvoldoende is onderbouwd, onvoldoende is gemotiveerd en bovendien te kort is voor het terugverdienen van gedane investeringen.

19.2.

De rechtbank stelt voorop dat de overgangstermijn bedoeld is om de vergunninghouder in staat te stellen maatregelen te treffen om de gevolgen van de herziening van het beleid te ondervangen. Zoals reeds in het voorgaande onder 13.3 is overwogen, acht de rechtbank het niet onredelijk dat in het beleid daarbij een generieke termijn is gehanteerd die loopt tot 1 januari 2020, zonder financiële vergoeding. Verweerder heeft de termijn gebaseerd op een mix van gemiddelde gegevens en op basis daarvan de overgangstermijn vastgesteld op zes jaar. De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres haar stelling dat de termijn te kort is, mede onderbouwen door te verwijzen naar schade die zij stelt te lijden indien na 1 januari 2020 geen vergunning wordt verkregen voor de bewuste vaartuigen. De rechtbank overweegt dat op dit moment nog niet bekend is of de door eiseres genoemde vaartuigen ook na 1 januari 2020 nog over een vergunning zullen beschikken, zodat niet kan worden vastgesteld of eiseres schade lijdt en zo ja, hoe hoog die schade is. Verweerder heeft verwezen naar de mogelijkheid om alsdan, indien geen nieuwe vergunning wordt verkregen, een beroep te doen op de Algemene Verordening Nadeelcompensatie van de gemeente. Daarbij is al onder 13.3 overwogen dat anders dan eiseres stelt, de overgangstermijn niet zo ver hoeft te strekken dat alle investeringen in de vaartuigen na afloop van de overgangstermijn kunnen zijn terugverdiend. Gelet op het voorgaande heeft verweerder, ook in gevallen waarin de afschrijvingstermijn van 25 jaar op 1 januari 2020 nog niet is verstreken, kunnen volstaan met de generieke overgangstermijn zonder financiële tegemoetkoming. De rechtbank merkt daarbij nog op dat zij het niet onaannemelijk acht dat, desgevraagd, een vergunning ook ná 1 januari 2020 zal worden verkregen, dan wel dat deze vaartuigen indien de gevraagde vergunning niet aan eiseres wordt verleend, nog andere omzet zullen kunnen genereren of waarde blijven vertegenwoordigen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder gelet op het voorgaande de duur van de overgangstermijn voldoende onderbouwd en gemotiveerd.

20.1.

Eiseres heeft verder aangevoerd dat de voorbereidingsprocedure van de primaire besluiten, door eiseres aangeduid als een farce, gebrekkig was. Verweerder heeft in de primaire besluiten overwogen dat eiseres binnen de gestelde reactietermijn geen zienswijze heeft ingediend, wat onjuist is. Zij heeft binnen enkele dagen nadat zij het voornemen met betrekking tot de primaire besluiten had ontvangen een zienswijze opgesteld en deze persoonlijk op het stadhuis ingediend, aldus eiseres. De rechtbank overweegt dat verweerder in de bestreden besluiten heeft erkend dat eiseres wél binnen de gestelde termijn een zienswijze heeft ingediend. Voorts stelt de rechtbank vast dat aan eiseres in bezwaar voldoende de gelegenheid is geboden alsnog haar standpunten uiteen te zetten en dat deze standpunten bij de besluitvorming zijn betrokken. Hierdoor is een eventueel gebrek in de voorbereiding van de primaire besluiten met de bestreden besluiten hersteld, zodat de beroepsgrond niet kan leiden tot vernietiging van de bestreden besluiten. De stelling van eiseres voorts dat geen sprake is geweest van fair-play of van een zorgvuldige, onbevooroordeelde belangenafweging van de zijde van verweerder gelet op de gang van zaken bij de voorbereidingsprocedure leidt evenmin tot vernietiging van de bestreden besluit. Eiseres heeft deze stelling immers niet nader onderbouwd.

20.2.

Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat de bezwaarschriftencommissie niet onafhankelijk is geweest omdat de voorzitter van de bezwarencommissie werkzaam is, of lijkt te zijn bij de gemeente Amsterdam, aldus eiseres. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 7:5 van de Awb het horen in de bezwaarfase geschiedt door een persoon die niet bij de voorbereiding van de bestreden besluiten betrokken is geweest. Uit voornoemd artikel volgt niet dat de voorzitter niet werkzaam mag zijn bij de gemeente Amsterdam, zodat de beroepsgrond faalt.