Raad van State, 05-07-2006, AY0405, 200510168/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/1792 van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2005 in het geding tussen:

appellante

en

het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam.

1.    Procesverloop

Bij afzonderlijke besluiten van 7 juli 2003 heeft het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam (hierna: het dagelijks bestuur) [partij A] respectievelijk [partij B] en [partij C] vergunning verleend voor het innemen van een staanplaats nabij de Amsterdam Arena ten tijde van popconcerten in juli en augustus 2003.

Bij besluit van 9 maart 2004 heeft het dagelijks bestuur het daartegen door onder anderen appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 31 oktober 2005, verzonden op 4 november 2005, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 13 december 2005, bij de Raad van State ingekomen op 14 december 2005, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 16 februari 2006 heeft het dagelijks bestuur van antwoord gediend.

2.    Overwegingen

2.1.    Ingevolge artikel 149 van de Gemeentewet maakt de raad de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt.

2.2.    Ingevolge artikel 1.1, onder 8, van de Verordening op de straathandel 2000 (hierna: de Verordening) wordt in deze regeling en de daarop rustende bepalingen onder initiatiefplaats verstaan: een staanplaats waarvoor voor de eerste maal vergunning is verleend.

   Ingevolge artikel 1.1, onder 21, van de Verordening wordt in deze regeling en de daarop rustende bepalingen onder staanplaats verstaan: een plaats op of aan de openbare weg buiten een marktterrein waar ambulante handel wordt gedreven.

2.2.1.    Ingevolge artikel 7.1, eerste lid, van de Verordening is het verboden, zonder vergunning van burgemeester en wethouders op of aan de openbare weg met een voertuig, een kraam, een tafel of enig ander middel buiten de markten een staanplaats in te nemen of te hebben teneinde in de uitoefening van de handel zaken of waren te koop aan te bieden.

   Ingevolge het derde lid kan de in het eerste lid bedoelde vergunning worden geweigerd in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast of verontreiniging, de ordening van de ambulante handel, de bescherming van het uiterlijk aanzien van de openbare ruimte, de verkeersvrijheid of - veiligheid of vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan dan wel het stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening in de zin van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, dan wel wanneer als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de gemeente redelijkerwijs te verwachten is, dat door het verlenen van de vergunning een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt.

   Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, worden gegadigden voor het innemen van een reeds vergunde staanplaats op een daarvoor aangelegde inschrijvingslijst genoteerd.

   Ingevolge artikel 7.4 komen bij de toewijzing van de vrijgekomen staanplaats de gegadigden in aanmerking, met inachtneming van de volgorde van inschrijving als bedoeld in artikel 7.2, die binnen de in de publicatie gestelde termijn schriftelijk te kennen hebben gegeven in aanmerking te willen komen voor de vrijgekomen staanplaats.

   Ingevolge artikel 7.5, eerste lid wordt, in afwijking van het bepaalde in artikel 7.2, de initiatiefplaats eerst aangeboden aan de initiatiefnemer.

   Ingevolge het derde lid kunnen burgemeester en wethouders gebieden of locaties aanwijzen die niet in aanmerking komen voor het uitgeven van een initiatiefplaats.

2.2.2.    Gelet op de Verordening op de Stadsdelen 1994 van de gemeente Amsterdam moet in de plaats van "burgemeester en wethouders" in de hierboven aangehaalde artikelen van de Verordening worden gelezen: "het dagelijks bestuur".

2.3.    Op 18 maart 2003 heeft het dagelijks bestuur beleidsregels vastgesteld inzake de staanplaatsen en venten nabij het stadion Amsterdam Arena en omgeving (hierna: de beleidsregels).

   Onder II van de beleidsregels is, voor zover hier van belang, vermeld dat bij evenementen in de Amsterdam Arena in totaal 20 plaatsen worden uitgegeven in het kerngebied.

   Onder III is vermeld dat in het gehele beheersgebied geen wens- of initiatiefplaatsen worden uitgegeven.

   Onder V zijn uitzonderingen op het beleid inzake staanplaatsen vermeld. Onder c is bepaald dat bij evenementen in het stadion Amsterdam Arena in de categorie popconcerten en dance-events op drie nader aan te wijzen plaatsen vergunning kan worden verleend aan de organisator daarvan of aan het stadion voor de verkoop van evenement-gerelateerde artikelen (souvenirs).

2.4.    Bij besluiten van 7 juli 2003, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, heeft het dagelijks bestuur met toepassing van onderdeel V, onder c, van de beleidsregels aan drie werknemers van het stadion vergunning verleend voor het innemen van een staanplaats ten tijde van popconcerten op 17 en 18 juli 2003, alsmede op 19 en 20 augustus 2003, ten behoeve van de verkoop van evenement-gerelateerde artikelen (souvenirs).

2.5.    Het betoog van appellante dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat vergunning is verleend voor initiatiefplaatsen, slaagt niet. Uit artikel 1.1, onder 8, van de Verordening volgt dat de in geding zijnde staanplaatsen moeten worden gekwalificeerd als initiatiefplaatsen, omdat voor deze staanplaatsen niet eerder vergunning is verleend. Dat in de beleidsregels, noch in de besluiten van 7 juli 2003 is vermeld dat het om initiatiefplaatsen gaat, doet aan deze kwalificatie niet af. Overigens blijkt uit het besluit op bezwaar, voor zover daarin is verwezen naar het advies van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften van 2 december 2003, dat ook volgens het dagelijks bestuur sprake is van initiatiefplaatsen.

2.6.    Appellante bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat het door het dagelijks bestuur gevoerde beleid, zoals weergegeven in onderdeel V, onder c, van de beleidsregels, niet onredelijk of anderszins onjuist is. Het beleid is volgens haar niet aanvaardbaar, omdat het niet deugdelijk is gemotiveerd en omdat het dagelijks bestuur hiermee alleen de financiële belangen van de Arena en de popartiesten beschermt.

2.6.1.     Tot 1 april 2003, de datum waarop de beleidsregels van kracht werden, voerde het dagelijks bestuur het bij besluit van 11 maart 1997 vastgestelde beleid, zoals dat bij besluit van 8 april 1997 was gewijzigd, inhoudende dat in het aangewezen kerngebied maximaal 20 staanplaatsen werden vergund bij evenementen in de Arena en dat in het gehele aangewezen beheersgebied voorts geen wens- of initiatiefplaatsen werden uitgegeven. Zouden extra plaatsen buiten de genoemde 20 kunnen worden uitgegeven, dan zou volgens het toen gevoerde beleid uitgifte en toewijzing daarvan geschieden volgens de volg- en wachtlijsten. Uit de toelichting bij deze beleidsregel blijkt dat de beperking tot 20 staanplaatsen was ingegeven door het belang van de openbare orde, de verkeersveiligheid en de bescherming van het uiterlijk aanzien van de openbare ruimte.

   In de beleidsregels is het maximum van 20 staanplaatsen nog steeds uitgangspunt, maar hierop wordt in onderdeel V, onder c, van de beleidsregels een uitzondering gemaakt indien de Arena wordt gebruikt voor popconcerten en dance-events. In de toelichting bij dit onderdeel van de beleidsregels is vermeld dat deze uitzondering nodig is, omdat de mogelijkheid tot merchandising een belangrijk element vormt van de locatiekeuze. De komst van popconcerten is volgens deze toelichting ook in het belang van de ambulante handel zelf.

2.6.2.    Uit het vorenstaande volgt dat het beleid om het aantal staanplaatsen aan een maximum te binden was ingegeven door een aantal van de in artikel 7.1, derde lid, van de Verordening vermelde belangen. Het beleid vond derhalve steun in de in de Verordening gestelde criteria. Nu de toelichting bij de beleidsregels hierover niets vermeldt, moet het ervoor worden gehouden dat het dagelijks bestuur zich ten tijde van het vaststellen van de beleidsregels op het standpunt stelde dat deze belangen zich in beginsel niet meer verzetten tegen het innemen van de in geding zijnde extra staanplaatsen. Niet gesteld of gebleken is dat dit standpunt onjuist is. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de regiopolitie Amsterdam-Amstelland en de afdeling Wegbeheer blijkens hun adviezen van 2 juli 2003 uit een oogpunt van openbare orde en verkeersvrijheid en -veiligheid geen bezwaar hebben tegen het innemen van deze staanplaatsen.

   Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat het toestaan van drie extra staanplaatsen op zichzelf in strijd is met de Verordening of dat het dagelijks bestuur het beleid in zoverre niet in redelijkheid heeft kunnen wijzigen. De omstandigheid dat door het toestaan van deze extra staanplaatsen het systeem van inschrijving wordt doorkruist, zoals appellante heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Die consequentie is inherent aan het stelsel van de Verordening, die initiatiefplaatsen toelaat naast inschrijvingen voor bestaande plaatsen.  

2.6.3.    De Afdeling volgt voorts het dagelijks bestuur in zijn opvatting dat met het houden van popconcerten en dance-events in de Arena een gemeentelijk belang is gemoeid. Een goede behartiging van dat belang vereist volgens het dagelijks bestuur dat de Arena een aantrekkelijke locatie is en blijft voor dit soort evenementen. In dat verband heeft het dagelijks bestuur gesteld dat organisatoren van popconcerten en dance-events hun keuze voor een locatie mede laten afhangen van de (on)mogelijkheid om aldaar hun aan de desbetreffende tour gerelateerde artikelen, de zogenoemde tourmerchandise, te kunnen verkopen. Appellante bestrijdt dit laatste, maar het dagelijks bestuur heeft zijn stelling naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt. De Afdeling acht het eveneens aannemelijk dat bij consumenten behoefte bestaat aan tourmerchandise, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld, en dat die consumenten alleen buiten de hekken van de Arena in voldoende mate kunnen worden bereikt.

   De Afdeling is echter anders dan de rechtbank van oordeel, dat het dagelijks bestuur zich bij het vaststellen van de beleidsregels niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het bovenvermelde belang vereist dat het op de in onderdeel V, onder c, van de beleidsregels voorziene wijze ingrijpt in de concurrentieverhoudingen en het aanbod van de voorzieningen. De Afdeling wijst in dit verband op de uitspraken van de voormalige Afdeling rechtspraak van 10 april 1990, no. R03.87.5216 (AB 1991, nr. 195) en 18 november 1991, no. R03.89.6034 (AB 1992, nr. 327), waarin is overwogen dat het zich niet verdraagt met het stelsel van de Vestigingswet Bedrijven 1954 dat een gemeentebestuur aan de vestiging van bedrijven, waaronder de ambulante handel mede moet worden begrepen, voorwaarden verbindt die betrekking hebben op het al dan niet aanwezig zijn van behoefte aan die vestiging of die strekken ter regulering van bestaande of toekomstige concurrentieverhoudingen. Dat inmiddels, na inwerkingtreding van het Vestigingsbesluit bedrijven (Stb. 2000, nr. 590) op 1 januari 2001, de reikwijdte van de Vestigingswet Bedrijven 1954 is beperkt, leidt niet tot een ander oordeel, aangezien met die beperking juist is beoogd het starten van nieuwe ondernemingen zo min mogelijk te belemmeren. Weliswaar mag onder omstandigheden niettemin worden ingegrepen in de concurrentieverhoudingen of het aanbod van de voorzieningen, doch in dit geval rechtvaardigen de omstandigheden een dergelijke ingreep niet. Het gemeentelijke belang vergt niet dat de initiatiefplaatsen uitsluitend worden toegewezen aan de organisatoren van het evenement of aan de Arena. De organisatoren kunnen de verkoop uitbesteden aan een tussenpersoon, zoals zij thans ook doen, en het is gelet op de genoemde uitspraken rechtens onjuist de Arena op grond van gemeentelijk beleid in dit opzicht te vrijwaren van concurrentie door andere handelaren, zoals bijvoorbeeld appellante. De beperking van het aanbod tot evenement-gerelateerde artikelen is evenmin nodig in het belang van de gemeente, omdat onder anderen appellante als vaste staanplaatshouder reeds evenement-gerelateerde artikelen verkoopt en bereid is eveneens de zogenoemde tourmerchandise aan te bieden.

   Uit het vorenstaande volgt dat het dagelijks bestuur met de in onderdeel V, onder c, van de beleidsregels gestelde beperkingen aan de toewijzing van de extra staanplaatsen, buiten het bereik van de gemeentelijke verordenende bevoegdheid op grond van artikel 149 van de Gemeentewet is getreden en dat de beleidsregels derhalve in zoverre met de wet in strijd zijn. Het dagelijks bestuur had derhalve bij de bestreden beslissing op bezwaar geen toepassing mogen geven aan dit onderdeel van zijn beleid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

2.7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 9 maart 2004 vernietigen.

2.8.    Het stadsdeel dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 31 oktober 2005, no. AWB 04/1792;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam van 9 maart 2004, no. 2003004578;

V.    veroordeelt het dagelijks bestuur van stadsdeel Zuidoost van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van de bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.296,67 (zegge: duizend tweehonderdzesennegentig euro en zevenenzestig eurocent), waarvan een gedeelte groot € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Amsterdam (het stadsdeel Zuidoost) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;

VI.    gelast dat de gemeente Amsterdam (het stadsdeel Zuidoost) aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 343 (zegge: driehonderddrieenveertig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006

148.