Rechtbank Amsterdam, 08-05-2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:2651, AWB 14-4474

1.1.

Eiser is geboren op [geboortedag] 1992 en stelt afkomstig te zijn uit Ethiopië. De aanvraag van eiser om verlening van een verblijfsvergunning in de zin van artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) is afgewezen. Het beroep tegen dit besluit is bij uitspraak van de rechtbank ongegrond verklaard, welke uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is bevestigd.

1.2.

Vanaf december 2012 heeft een groep vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus verbleven in de St. Josephkerk in Amsterdam (de zogenoemde Vluchtkerk). Op 31 mei 2013 is de Vluchtkerk ontruimd.

1.3.

Bij besluit van 26 november 2013 heeft verweerder besloten om aan maximaal 159 geregistreerde personen uit de groep “We are here” gedurende zes maanden opvang te bieden in het voormalige huis van bewaring aan de Havenstraat (de zogenoemde Vluchthaven). In het besluit is vermeld dat deze groep personen betreft die in april 2013 te kennen hebben gegeven in aanmerking te willen komen voor een door de burgemeester gedaan individueel hulpaanbod. Om toegang te kunnen krijgen tot de opvang in de Vluchthaven hebben personen op 29 november 2013 een formulier bij verweerder kunnen inleveren. De personen aan wie opvang is aangeboden, hebben een sticker op dit formulier gekregen. Alleen personen met een dergelijke sticker zijn vervolgens met ingang van begin december 2013 toegelaten tot de opvang in de Vluchthaven.

1.4.

Sinds eind 2013 verblijft tevens een groep vreemdelingen in de zogenoemde Vluchtgarage, een gekraakte garage in Amsterdam Zuidoost. Eiser heeft sinds eind 2013 hier verbleven.

1.5.

Op 30 december 2013 heeft eiser bezwaar gemaakt, omdat hij niet is toegelaten tot de Vluchthaven. In dit bezwaarschrift is vermeld dat eiser op 29 november 2013 een formulier ten behoeve van opvang in de Vluchthaven heeft ingeleverd. Dit bezwaarschrift heeft verweerder aangemerkt als een aanvraag om opvang op grond van de Wmo.

1.6.

Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Op 20 mei 2014 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.

2.1.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser vanwege zijn verblijfsstatus en gelet op het koppelingsbeginsel geen aanspraak heeft op opvang op grond van de Wmo. Eiser behoort niet tot de groep personen die structureel in de Vluchtkerk heeft verbleven en aan wie in april 2013 een hulpaanbod is gedaan. In het bestreden besluit is verder vermeld dat eiser zich tot de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) van het ministerie van Veiligheid en Justitie kan wenden. Daarnaast behoort eiser niet tot de categorie van kwetsbare personen, die gezien artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het bijzonder recht hebben op bescherming van hun privé- en gezinsleven.

2.2.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiser stelt in beroep dat hem in strijd met het verbod op willekeur geen toegang tot de opvang in de Vluchthaven is verleend, omdat hij in dezelfde omstandigheden verkeert als degenen die wel zijn toegelaten. Eiser doet daarbij ook een beroep op zijn medische omstandigheden. Eiser voert aan dat hij aanspraak maakt op leefgeld conform de norm van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (Rva) aangezien opvang met terugwerkende kracht niet mogelijk is.

1. De rechtbank stelt allereerst vast dat niet of onvoldoende is betwist dat eiser op 29 november 2013 een formulier heeft ingeleverd ten behoeve van opvang in de Vluchthaven. De rechtbank overweegt dat maatschappelijke opvang bestaande uit het tijdelijk bieden van onderdak in de Vluchthaven een op artikel 20, eerste lid, in verbinding met artikel 1, eerste lid, en onder c, van de Wmo berustende publieke taak betreft. De beslissing om een belanghebbende al dan niet toe te laten tot maatschappelijke opvang in natura betreft een op de Wmo berustend besluit. De rechtbank wijst op de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 15 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM0956) en 5 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3598). Anders dan verweerder is de rechtbank verder van oordeel dat met het inleveren van het formulier op 29 november 2013 een aanvraag is gedaan in de zin van artikel 4:2 van de Awb, omdat het formulier alle kenmerken van een aanvraag draagt. Naar zijn aard gaat het om een aanvraag om opvang op grond van de Wmo. Personen die op het formulier een sticker kregen, konden immers toegang krijgen tot opvang in de Vluchthaven. Voor de Wmo geldt daarnaast als periode in geding de periode van aanvraag tot en met de beslissing op bezwaar. Deze periode loopt daarom van 29 november 2013 tot en met 11 juli 2014, de datum van het bestreden besluit.

2. De rechtbank overweegt dat sinds vele jaren als uitgangspunt heeft gegolden dat vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf gelet op het koppelingsbeginsel, zoals onder meer tot uitdrukking gebracht in artikel 10 van de Vw 2000, geen aanspraak kunnen maken op voorzieningen, zoals maatschappelijke opvang op grond van de Wmo. Overigens hebben de vreemdelingen zonder verblijfsvergunning wel recht op acute medische zorg, onderwijs voor hun kinderen en juridische bijstand.

3. Op grond van artikel 8 van het EVRM kan onder omstandigheden een doorbreking van het koppelingsbeginsel aan de orde zijn. Zoals de Raad in vele uitspraken heeft overwogen, merkt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als “the very essence” van het EVRM aan. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben minderjarigen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt. De rechtbank wijst bij wijze van voorbeeld van deze vaste rechtspraak op de uitspraak van de Raad van 11 maart 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:830).

4. De rechtbank wijst in dit verband verder op het arrest van de Hoge Raad van 21 september 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW5328). In rechtsoverweging 3.7.2 overweegt de Hoge Raad dat de Staat de verplichting heeft erop toe te zien dat de rechten en belangen van minderjarigen worden beschermd en geborgd en daartoe desnoods maatregelen te nemen. Op de Staat rust de verplichting te waken voor de rechten en belangen van minderjarigen die zich op zijn grondgebied bevinden, ook waar het gaat om minderjarige vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel. De Hoge Raad vindt steun voor deze conclusie in de rechtspraak van het EHRM, de aan de Opvangrichtlijn en Terugkeerrichtlijn ten grondslag liggende beginselen en het op grond van het Europees Sociaal Handvest (ESH) ingenomen standpunt van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) en Comité van Ministers. De Hoge Raad heeft in dit arrest vastgelegd dat gezinnen met minderjarige kinderen zonder geldige verblijfstitel niet op straat terecht mogen komen. Dit arrest vormde de grondslag voor het instellen van zogenoemde gezinsopvanglocaties door de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (waaronder tevens verstaan zijn rechtsvoorganger).

5. Het ECSR heeft op 1 juli 2014 (gepubliceerd op 10 november 2014) een beslissing gegeven inzake Conference of European Churches (CEC) en European Federation of National Organisations working for the Homeless (FEANTSA) tegen Nederland, no. 90/2013 (EHRC 2015/24) en no. 90/2013. Het ECSR heeft onder meer als volgt overwogen:“117. The Committee observes in this connection that the scope of the Charter is broader and requires that necessary emergency social assistance be granted also to those who do not, or no longer, fulfil the criteria of entitlement to assistance specified in the above instruments, that is, also to migrants staying in the territory of the States Parties in an irregular manner, for instance pursuant to their expulsion. The Charter requires that emergency social assistance be granted without any conditions to nationals of those States Parties to the Charter who are not Member States of the Union. The Committee equally considers that the provision of emergency assistance cannot be made conditional upon the willingness of the persons concerned to cooperate in the organisation of their own expulsion.

8. De voorzitter van de Raad heeft in de uitspraken in voorlopige voorziening van 17 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4259, ECLI:NL:CRVB:2014:4178 en ECLI:NL:CRVB:2014:4179) overwogen dat de artikelen 13 en 31 van het ESH niet kunnen worden beschouwd als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet. Ook zijn beslissingen van het ECSR, zoals die van 1 juli 2014 inzake CEC en FEANTSA tegen Nederland, niet rechtstreeks bindend voor de (verdrags)partij(en). Dit betekent niet zonder meer dat zij zonder betekenis zijn voor de nationale rechter om in een concreet geval tot oordeelsvorming te komen. Evenmin kan worden uitgesloten dat deze beslissingen dienen te worden betrokken bij de rechtsvinding bij de toepassing van de artikelen 3 en 8 van het EVRM. Gelet hierop heeft de voorzitter van de Raad bepaald dat verweerder ten behoeve van verzoekers dient te voorzien in nachtopvang, een douche, ontbijt en de avondmaaltijd vanaf de datum van de uitspraak tot twee maanden nadat het Comité van Ministers zijn standpunt heeft bepaald ter zake van de beslissingen van het ECSR.

9. Ook de rechtbank is van oordeel dat niet aan de beslissing van het ECSR kan worden voorbijgegaan. Hoewel geen sprake is van een juridisch bindende uitspraak, wil dat niet zeggen dat het oordeel van het ECSR zonder betekenis is. De beslissing van het ECSR moet naar het oordeel van de rechtbank worden gekenmerkt als een gezaghebbende uitspraak, inhoudende de interpretatie van algemeen geformuleerde verdragsbepalingen in een concrete situatie. Het ECSR overweegt in voormelde beslissing dat de personen die betrokken zijn bij de klacht het risico lopen op onherstelbare schade aan hun leven en menselijke waardigheid op het moment dat zij uitgesloten worden van toegang tot onderdak, voedsel en kleding. Als het om deze basale levensbehoeften gaat en de menselijke waardigheid in het geding is, zijn de daarmee samenhangende rechten volgens het ECSR universeel en afdwingbaar voor alle personen ongeacht hun (vreemdelingenrechtelijke) status. Verder overweegt het ECSR dat het voorkomen van aanzuigende werking weliswaar een legitiem doel is, maar dat dit een onvoldoende rechtvaardiging vormt om mensen basale levensbehoeften te onthouden.

10. De rechtbank is thans, mede gelet op het bepaalde in artikelen 13 en 31 van het ESH en in het licht van het standpunt van het ECSR, van oordeel dat het verstoken zijn van toegang tot (enig) onderdak, eten en kleding voor vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel het respect voor de menselijke waardigheid zodanig raakt dat dit leidt tot een situatie waarin het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op privéleven van een persoon onmogelijk wordt gemaakt. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het EHRM – zoals hiervoor onder rechtsoverweging 5 is overwogen – meermalen heeft geoordeeld dat hij het respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als the ‘very essence’ van het EVRM aanmerkt. Daarom geeft de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang naar het oordeel van de rechtbank geen blijk van een “fair balance” tussen het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een consequente en restrictieve immigratiepolitiek enerzijds en het belang van de illegale vreemdeling bij het recht op een menswaardig bestaan en privéleven als beschermd door artikel 8 van het EVRM. Daarbij weegt de rechtbank mee dat er andere mogelijkheden zijn voor de Staat bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid en dat de aanzuigende werking van het verlenen van opvang niet is onderbouwd.

11. Eiser kan op grond van het ontbreken van een verblijfsrecht in Nederland niet zelfstandig in zijn levensonderhoud voorzien en heeft in beginsel evenmin aanspraak op bestaande sociale voorzieningen. Aannemelijk is derhalve dat eiser onder de door het ECSR bedoelde hulpbehoevende groep te scharen is. Gelet hierop komt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat er een positieve verplichting op de Staat rust om eiser toegang tot onderdak, eten en kleding te verstrekken.

12. Volgens vaste rechtspraak van de Raad is het zo, dat aanspraak op maatschappelijke opvang op grond van de Wmo niet bestaat als de noodzaak daartoe ontbreekt omdat gebruik gemaakt kan worden van een specifieke feitelijke voorziening, zoals bijvoorbeeld opvang in een gezinsopvanglocatie. In zo’n situatie staat artikel 2 van de Wmo aan toewijzing van een verzoek tot toelating tot maatschappelijke opvang in de weg.

13. In de uitspraak van 4 juni 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1995) heeft de Raad antwoord gegeven op de vraag welk bestuursorgaan uitvoering moet geven aan de opvang van niet-rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen als daartoe een positieve verplichting bestaat op grond van artikel 8 van het EVRM. De Raad overweegt dat gelet op de uitspraken van de Afdeling van 22 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:2099), 10 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:86) en 24 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:722) aan een verzoek om maatschappelijke opvang van een vreemdeling dat uitsluitend is gebaseerd op zijn medische situatie, de voorziening op grond van artikel 3, eerste en tweede lid, van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (Wet COa) voorliggend is in de zin van artikel 2 van de Wmo. Artikel 2 van de Wmo staat niet aan toewijzing van het verzoek tot toelating tot de maatschappelijke opvang in de weg, zolang het verzoek niet uitsluitend is gegrond op de medische situatie van de vreemdeling. Eiser heeft zich in dit geval niet uitsluitend op medische omstandigheden beroepen, zodat de voorliggende voorziening van de Wet COa naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak niet aan de orde is.

14. Verweerder stelt zich op het standpunt dat een specifieke feitelijke voorziening voor eiser voorhanden is nu eiser gebruik kan maken van voorzieningen in een zogenoemde vrijheidsbeperkende locatie (VBL). Vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf zijn verplicht om Nederland te verlaten. Zij kunnen zich daartoe melden bij de DT&V. Essentieel onderdeel van het onderdak in een VBL is dat wordt gewerkt aan het vertrek van de vreemdeling. Van eiser kan volgens verweerder worden verwacht dat hij van deze opvang gebruik maakt. Gelet op de feitelijke aanwezigheid van opvang in een VBL is sprake van een voorliggende voorziening, waarbij wordt voldaan aan de op de overheid rustende zorgplicht. Er bestaat dus geen aanleiding eiser (vangnet)opvang in het kader van de Wmo te bieden, aldus verweerder. De rechtbank is van oordeel dat uit de beslissing van het ECSR volgt dat de aanspraak op een basisvoorziening onvoorwaardelijk geldt en niet afhankelijk gemaakt mag worden het meewerken van de vreemdeling aan de organisatie van zijn vertrek. Indien en voor zover verweerder heeft verwezen naar de VBL kan dit daarom niet worden aangemerkt als een voorliggende voorziening.

15. De voorzitter van de Raad heeft in de uitspraken van 17 december 2014 nog overwogen dat niet kan worden uitgesloten dat de beslissingen van het ECSR over de uitleg van de artikelen 13, vierde lid, en 31, tweede lid, van het ESH ook met terugwerkende kracht van invloed kunnen zijn op de inhoud van het Nederlandse opvangrecht. Bovendien merkt het EHRM respect voor de menselijke waardigheid en menselijke vrijheid aan als ‘the very essence’ van het EVRM. De daarmee samenhangende rechten zijn universeel en afdwingbaar voor alle personen ongeacht hun status. Universele mensenrechten zoals gedefinieerd in internationale verdragen zijn overal en altijd, ongeacht traditie en cultuur geldig. De rechtbank komt op grond van een en ander tot het oordeel dat het recht op een opvangvoorziening voor eiser heeft gegolden ook vóór de uitspraken van de Raad van 17 december 2014.

16. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank van oordeel is dat ook meerderjarige vreemdelingen zonder geldige verblijfsstatus een onvoorwaardelijk recht hebben op toegang tot onderdak, voedsel en kleding om te voorkomen dat deze personen hun basale levensbehoeften wordt onthouden. Daarbij wijst de rechtbank erop dat op de Staat geen rechtsplicht rust om uitgeprocedeerde vreemdelingen een opvang- en verzorgingsniveau te bieden dat gelijk is aan het niveau dat zij tot dan toe in het land van verblijf hebben ontvangen, dan wel dat uitstijgt boven het niveau dat nodig is ter voorkoming van een humanitaire noodsituatie. Er bestaat dus in zijn algemeenheid geen verdergaand recht dan een recht op een sobere basisvoorziening. Overigens vloeit uit de definitiebepaling van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo voort dat het bij maatschappelijke opvang op grond van de Wmo gaat om het tijdelijk bieden van onderdak aan personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Het betreft dus geen recht op huisvesting, zoals de Raad ook heeft overwogen in zijn uitspraak van 7 januari 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:7).

17. Gelet op het voorgaande bevat het bestreden besluit gebreken. De rechtbank volgt verweerder immers niet in zijn in het bestreden besluit opgenomen standpunt dat eiser geen opvang hoeft te worden geboden. Indien en voor zover verweerder heeft verwezen naar de DT&V kan dit niet worden aangemerkt als voorliggende voorziening. De rechtbank volgt evenmin het standpunt van verweerder, voor zover gesteld, dat de opvang in de Vluchthaven in het kader van de Wmo onverplicht was.

18. De rechtbank zal gelet op het voorgaande het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld wat hiervan het gevolg is voor onderhavige zaak.

19. Verweerder heeft inmiddels per 15 december 2014 een bed-bad-broodvoorziening ingesteld. Uit het door de rechtbank ingestelde onderzoek ter plaatse is gebleken dat de per 15 december 2014 door verweerder ingestelde bed-bad-broodvoorziening voldoet aan de vereisten voor een sobere basisvoorziening. De voorziening is geopend voor vreemdelingen zonder geldige verblijfstitel vanaf 17.00 uur. Zij krijgen een bed toegewezen, kunnen een warme maaltijd nuttigen en gebruik maken van de douches. Overdag, na het ontbijt, moeten zij de locatie verlaten. De gebruikers kunnen een beperkte hoeveelheid spullen bewaren op de locatie en gebruik maken van wasmachines en een wasdroger. De slaapzalen, toiletten en douches voor mannen en vrouwen zijn gescheiden. Degenen die zich melden worden gescreend, waarbij gekeken wordt of zij tot de doelgroep behoren en of de geboden voorziening toereikend en passend is. Verweerder kan in beginsel volstaan te verwijzen naar deze algemene voorziening. Anders dan eiser ter zitting heeft betoogd, is de rechtbank – gelet op bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 15 april 2010 (ECLI:NL:CRVB:2010:BM3583) – van oordeel dat maatschappelijke opvang, zoals de bed-bad-broodvoorziening een algemene voorziening en geen individuele voorziening is in de zin van de Wmo. Het ligt op de weg van betrokkene om met een begin van bewijs te komen indien hij van mening is dat deze voorziening voor hem niet passend of toereikend is. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bed-bad-broodvoorziening voor hem gelet op zijn medische omstandigheden niet toereikend zou zijn, zodat dit de voorziening is waarop eiser recht heeft. De gemeente heeft ter zitting toegezegd de bed-bad-broodvoorziening voor een ieder die tot de doelgroep behoort voort te willen zetten.

23. Voor zover eiser stelt dat bij de aanspraak op opvang ook een aanspraak op leefgeld bestaat, overweegt de rechtbank dat uit de beslissing van het ECSR slechts een recht op opvang bestaat ten behoeve van de basale levensbehoeften in de zin van onderdak, voedsel en kleding. Hieruit volgt dus niet dat daarnaast nog een aanspraak op leefgeld bestaat. Voor zover eiser in dit verband heeft verwezen naar de door verweerder verstrekte vergoeding aan personen die in de Vluchthaven hebben verbleven, is de rechtbank van oordeel dat ook hieruit geen verdergaande verplichting op leefgeld naast opvang valt af te leiden. De rechtbank stelt vast dat in het verleden aan deze personen inderdaad leefgeld is toegekend tot een bedrag van € 35,- per week. Op grond van het beleid van verweerder hadden deze vreemdelingen echter (enkel) recht op een bed en een douche. Het leefgeld is dus verstrekt ten behoeve van de dagelijkse maaltijden en niet als vergoeding naast de opvang.