Centrale Raad van Beroep, 21-03-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1116, 16/2676 PW

1.1.

Appellant ontving sinds 21 juli 2010 bijstand, aanvankelijk ingevolge de Wet werk en bijstand en sinds 1 januari 2015 ingevolge de Participatiewet (PW). Hij staat sinds 24 januari 1990 ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] te [woonplaats] (uitkeringsadres).

1.2.

1.3.

Appellant heeft tijdens een gesprek met zijn trajectbegeleider vermeld dat sinds de eerste helft van 2012 geen gas en elektriciteit in zijn woning is en dat hij daarom twee tot drie dagen op het uitkeringsadres verblijft. In een e-mail aan zijn trajectbegeleider heeft appellant verklaard dat hij alleen op zondag thuis sliep. Naar aanleiding hiervan heeft de sociale recherche van de gemeente Schiedam een onderzoek ingesteld naar de woon- en verblijfsituatie van appellant. In dat kader heeft de sociale recherche verbruiksgegevens van water, gas en elektriciteit van het uitkeringsadres opgevraagd bij Evides en Stedin, buurtbewoners als getuigen gehoord en appellant gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 29 januari 2015.

1.4.

De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest bij besluit van 6 februari 2015 (besluit I) de bijstand van appellant met ingang van 1 januari 2015 te beëindigen (lees: in te trekken). Voorts heeft het college in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien bij besluit van 11 maart 2015 (besluit II) de bijstand over de periode van 21 juni 2013 tot en met 31 december 2014 in te trekken en de over die periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 21.696,42 van appellant terug te vorderen.

1.5.

Bij besluit van 20 maart 2015 (besluit III) heeft het college appellant een bestuurlijke boete opgelegd van 100% van het netto benadelingsbedrag van € 16.933,43.

1.6.

Bij besluit van 27 juli 2015 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren van appellant tegen besluiten I en II ongegrond verklaard en het bezwaar tegen besluit III gegrond. Het college heeft besluit III herroepen en de boete vastgesteld op € 8.470,-. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen juiste inlichtingen te verstrekken over zijn woonsituatie, omdat het op grond van de onderzoeksbevindingen niet aannemelijk is dat appellant zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld. De mate van verwijtbaarheid rechtvaardigt een boete van 50% van het netto benadelingsbedrag.

2.1.

2.2.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft daartoe - samengevat weergegeven - overwogen dat op grond van artikel 8:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 1:441, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) appellant voor het voeren van de procedure door de bewindvoerder dient te zijn gemachtigd. Appellant heeft bij het indienen van het beroep geen machtiging van de bewindvoerder overgelegd. Ook nadat hij op zitting hiertoe in de gelegenheid is gesteld, heeft appellant geen machtiging overgelegd, maar een verklaring van de bewindvoerder dat de boedel geen belang heeft bij de procedure, omdat de procedure ziet op vorderingen van de gemeente die zijn ontstaan nadat appellant is toegelaten tot de schuldsaneringsregeling, waarvoor de boedel niet aansprakelijk is.

3.1.

Appellant betwist dat de bewindvoerder bevoegd is beroep in te stellen tegen het bestreden besluit en stelt dat hij daartegen zelf beroep kan instellen. Daartoe verwijst appellant naar een door hem overgelegde brief van de rechter-commissaris van 8 april 2016, waarin is vermeld dat, gelet op de ingangsdatum van de intrekking, 21 juni 2013, de vordering van het college is ontstaan nadat de schuldsaneringsregeling op appellant van toepassing is verklaard. Deze vordering raakt de boedel niet, het is een zogenaamde nieuwe schuld. Appellant heeft voorts aangevoerd dat hij geen andere mogelijkheid heeft het bestreden besluit in rechte aan te vechten. De toegang tot de rechter wordt hem ten onrechte onthouden. Dit is in strijd met zijn recht op een eerlijk proces. Appellant heeft in dit verband verwezen naar het bepaalde in artikel 17 van de Grondwet (Gw) en artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellant heeft de Raad verzocht de aangevallen uitspraak te vernietigen en de zaak zelf inhoudelijk te beoordelen.

3.2.

In dat verband heeft appellant aangevoerd dat hij door toedoen van het college, omdat de schuldhulpverlening lang op zich heeft laten wachten, en later door toedoen van zijn bewindvoerder in omstandigheden is geraakt die hebben gemaakt dat zijn energie- en waterverbruik lager was dan het gemiddelde verbruik van een eenpersoonshuishouden. Door toedoen van het college en van zijn bewindvoerder werd immers zijn gas en elektriciteit afgesloten, waardoor hij niet meer kon douchen met warm water, ook overigens geen warm water kon gebruiken en niet meer kon koken in zijn woning. Daardoor was hij genoodzaakt elders zijn toevlucht te zoeken. Met deze omstandigheden heeft het college bij de bepaling dat appellant niet in zijn woning zou wonen onvoldoende rekening gehouden. Voorts heeft appellant aangevoerd dat het college niet meer het recht toekomt om de bijstand terug te vorderen als gevolg van de omstandigheid dat de schuldhulpverlening lang op zich heeft laten wachten. Ten aanzien van de boete heeft appellant aangevoerd dat geen sprake is van verwijtbaarheid en dat rekening moet worden gehouden met zijn financiële situatie en draagkracht. De schuldsaneringsregeling is nog steeds op appellant van toepassing.

4.1.

Vaststaat dat op appellant ten tijde van het instellen van beroep de schuldsaneringsregeling van toepassing was en dat deze nog niet is geëindigd. Hij heeft een bewindvoerder die, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet is aangesteld op grond van Boek 1, titel 19, van het BW, maar op grond van artikel 287, derde lid, van de Faillissementswet (Fw). De rechtbank heeft dan ook ten onrechte artikel 8:21 van de Awb van toepassing geacht. De rechtbank had dienen te beoordelen of appellant op grond van 8:22 van de Awb bevoegd was beroep in te stellen tegen het bestreden besluit.

4.4.

Voor de beantwoording van de vraag of de bewindvoerder dan wel de saniet procesbevoegd is, dient aldus te worden beoordeeld of het besluit betrekking heeft op de saneringsboedel als bedoeld in artikel 295, eerste lid, van de Fw.

4.5.

Zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1693, heeft geoordeeld, dient een besluit tot intrekking van ten onrechte genoten bijstand met ingang van een in het verleden gelegen tijdstip, wat betreft de daaruit voortvloeiende verplichting tot terugbetaling, op één lijn te worden gesteld met de vernietiging van een overeenkomst met terugwerkende kracht. Daarom is daarop het bepaalde in artikel 299, eerste lid, aanhef en onder b, van de Fw van overeenkomstige toepassing. Uit genoemd arrest kan worden afgeleid dat de schuldsaneringsregeling niet van toepassing is op een intrekking en de daaruit voortvloeiende terugvordering van bijstand met ingang van een ná de uitspraak tot toepassing van de schuldsaneringsregeling gelegen datum. Dat geval doet zich hier voor. Immers de uitspraak tot toepassing van de schuldsaneringsregeling dateert van 20 juni 2013 en de periode waarover bij besluit II de bijstand is ingetrokken en teruggevorderd loopt van 21 juni 2013 tot en met 31 december 2014. Appellant was dus in ieder in geval bevoegd om zelf beroep in te stellen tegen het bestreden besluit voor zover het de intrekking en terugvordering over die periode betreft.

4.6.

Over de periode vanaf 1 januari 2015 is de bijstand van appellant ingetrokken, maar daaruit is geen terugvordering voortgevloeid, omdat de bijstand over die periode nog niet was uitbetaald. Nog niet uitbetaalde bijstand valt op grond van artikel 295, eerste lid, van de Fw wel in de boedel. Hieruit vloeit voort dat voor zover het beroep betrekking heeft op de nog niet uitbetaalde bijstand over de periode vanaf 1 januari 2015, de bewindvoerder op grond van de artikel 8:22 van de Awb in verbinding met artikel 25 van de Fw bevoegd was beroep in te stellen tegen het bestreden besluit. Aangezien echter in dit geval de bewindvoerder, zoals volgt uit diens in 2.1 weergegeven verklaring, het geding niet heeft overgenomen en dit ook niet wenst te doen, was appellant ook bevoegd om zelf beroep in te stellen tegen het bestreden besluit voor zover het de intrekking met ingang van 1 januari 2015 betreft. Daarbij wordt vastgesteld dat het college niet verzocht heeft om ontslag van instantie.

4.7.

Ten aanzien van de boete geldt dat de verplichting tot betaling van de opgelegde boete eerst is ontstaan bij oplegging van de boete, dus op 20 maart 2015. De vordering is daarmee ontstaan in de periode dat de schuldsaneringsregeling op appellant van toepassing was. Gelet op het bepaalde in artikel 299, eerste lid, van de Fw, zie onder 4.2.6, werkt de schuldsaneringsregeling niet ten aanzien van deze vordering. Dat betekent, gelet op de onder 4.3.1 weergegeven bepalingen, dat appellant zelfstandig bevoegd was tegen het besluit tot boeteoplegging beroep in te stellen.

4.8.

Gelet op wat onder 4.5 tot en met 4.7 is overwogen komt de Raad in dit geval niet toe aan beoordeling van de beroepsgrond van appellant dat een belanghebbende op wie de schuldsaneringsregeling van toepassing is, op grond van artikel 6 van het EVRM of artikel 17 van de Gw en in weerwil van het bepaalde in artikel 8:22 van de Awb, zelfstandig bevoegd is de intrekking en de terugvordering of de opgelegde boete, zijnde een strafvervolging als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, in rechte aan te vechten en dat hij daarvoor toestemming of medewerking van de bewindvoerder niet nodig heeft.

4.9.

Uit 4.1 en 4.5 tot en met 4.7 volgt dat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Partijen hebben voor de zitting te kennen gegeven dat indien de Raad tot dit oordeel zou komen, zij wensten dat de Raad het geschil inhoudelijk beoordeelt, en zij hebben daartoe in geschrift en ter zitting van de Raad het geschil ook inhoudelijk besproken. Met het oog op een finale beslechting van het geschil en na een inhoudelijke behandeling van het geschil ter zitting, bestaat daarom in dit geval geen aanleiding om de zaak terug te wijzen naar de rechtbank voor een nadere behandeling. Met toepassing van artikel 8:116 van de Awb zal de Raad de zaak zelf afdoen.

4.10.

De te beoordelen periode loopt in dit geval van 21 juni 2013 tot en met 6 februari 2015.

4.11.

Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.

4.12.

De vraag waar iemand zijn woonadres heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. De betrokkene is verplicht juiste en volledige informatie over zijn woonadres te verstrekken, aangezien dat gegeven van essentieel belang is voor de verlening van bijstand.

4.13.

4.14.

Voor appellant moet het redelijkerwijs duidelijk zijn geweest dat zijn feitelijke woonadres een essentieel gegeven vormde voor de (voortzetting van de) bijstandsverlening. Het had dan ook op de weg van appellant gelegen om de wijziging in zijn woonsituatie terstond, althans tijdig, door te geven aan het college. De door appellant gestelde omstandigheden die hebben geleid tot het verblijf elders dan op het uitkeringsadres, doen hieraan niet af. Door bij het college niet te melden dat hij niet meer zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres heeft appellant de op hem rustende wettelijke inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand in de te beoordelen periode niet worden vastgesteld.

4.15.

Gelet op 4.14 was het college op grond van artikel 54, derde lid, eerste volzin, van de PW verplicht de bijstand van appellant met ingang van 21 juni 2013 in te trekken en de kosten van de verleende bijstand over de periode van 21 juni 2013 tot en met 31 december 2014 op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW van appellant terug te vorderen. De stelling van appellant dat het college niet langer het recht toekwam om tot terugvordering over te gaan kan niet slagen, reeds omdat het college verplicht is de gemaakte kosten van bijstand terug te vorderen. Op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW kan het college op grond van dringende redenen besluiten geheel of ten dele van terugvordering af te zien. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 19 april 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1457) kunnen dringende redenen slechts zijn gelegen in onaanvaardbare sociale of financiële gevolgen van een terugvordering voor de betrokkene, waarin iets bijzonders en uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging plaatsvindt van alle relevante omstandigheden. Degene die zich beroept op dringende redenen om geheel of ten dele van terugvordering af te zien, zal het bestaan van de gestelde dringende redenen in de hiervoor bedoelde zin aannemelijk moeten maken. Wat appellant heeft aangevoerd kan niet als dringende redenen worden aangemerkt.

4.16.

Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van de Raad van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, met dien verstande dat in dit geding de bepalingen van de PW van toepassing zijn en dat de boete mede moet wordt getoetst aan het Boetebesluit, zoals dat luidt sinds 1 januari 2017.

4.17.

Het college heeft aangetoond dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat hij in de te beoordelen periode niet zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Appellant kan van het niet nakomen van de inlichtingenverplichting, gelet op 4.13 en 4.14, een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel verplicht een boete op te leggen.

4.18.

Er is geen sprake van verzwarende omstandigheden, noch van verminderde verwijtbaarheid, zodat bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid uitgegaan moet worden van ‘normale’ verwijtbaarheid. Dat appellant door de afsluiting van gas en elektriciteit nauwelijks in zijn woning kon verblijven, maakt het niet verminderd verwijtbaar dat hij daarvan geen melding heeft gemaakt. Dit leidt volgens vaste rechtspraak (onder meer de in 4.16 genoemde uitspraak) tot een boete van 50% van het benadelingsbedrag.

4.19.

Het college heeft het benadelingsbedrag vastgesteld op € 16.933,43. Appellant heeft dat bedrag niet bestreden. De boete bedraagt daarom in beginsel € 8.466,72.

4.20.

Voor de berekening van de op te leggen boete geldt bij een inkomen op bijstandsniveau als uitgangspunt dat deze zodanig wordt verlaagd dat de betrokkene, bij een fictieve draagkracht gelijk aan de voor beslag vatbare ruimte (als regel 10% van de toepasselijke bijstandsnorm), de opgelegde boete over een in tijd begrensde periode van maximaal twaalf maanden kan voldoen. Dat appellant mogelijk een lager inkomen heeft, omdat hij nu geen beroep op bijstand wenst te doen, zoals hij ter zitting heeft verklaard, dient voor zijn rekening te komen. De bijstandsnorm voor een alleenstaande zonder kosten delende medebewoner bedraagt met ingang van 1 januari 2017 € 982,79. De hoogte van de boete bedraagt in dat geval (12 x 10% van € 982,79 =) € 1.179,34. Geen aanleiding bestaat om vanwege de financiële omstandigheden van appellant de boete verder te matigen.

4.21.

Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op € 1.179,34, aangezien de boete tot dat bedrag hier evenredig, passend en geboden is.