College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-02-2021, ECLI:NL:CBB:2021:123, 19/345

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.3.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van NH adviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.

In het geval van appellante komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten, nodig voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee - uitgaande van de laatstelijk vergunde situatie - en het aantal benodigde fosfaatrechten voor het houden van 137 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.

Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante, na de verbouwing van de varkensstal in 2010, in 2014 is begonnen met de bouw van de ligboxenstal en het vergroten van de veestapel door eigen aanwas. Het gaat hier – gelet op het aantal afgestoten varkens (er werden in 2007 195 zeugen gehouden) en het beoogde aantal melk- en kalfkoeien en jongvee – om een aanzienlijke uitbreiding. Verweerder heeft aan de hand van de normen van de Kwantitatieve Informatie voor de Veehouderij (KWIN) aannemelijk gemaakt dat reeds met het op 2 juli 2015 aanwezige melkvee het verlies aan inkomen door de afstoot van de varkenstak ruimschoots is gecompenseerd. Dat verweerder niet van deze normen zou mogen uitgaan, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt. Gezien het tijdstip waarop de benodigde investeringen zijn gedaan en gezien de omvang van de beoogde uitbreiding acht het College deze investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had bij de uitvoering van haar beslissing om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Daarbij geldt dat de uitbreiding voor een behoorlijk deel is gerealiseerd en daar de benodigde fosfaatrechten voor zijn toegekend. Dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond voor een zodanige uitbreiding van het bedrijf is niet gebleken. Ook van andere dwingende redenen hiervoor is niet gebleken.

Ten slotte is het College van oordeel dat appellante geen geslaagd beroep kan doen op de genoemde uitspraak van 9 januari 2019. In die zaak was weliswaar, zoals appellante stelt, aan de orde dat de ene bedrijfstak wegens gezondheidsproblemen van appellant was gekrompen ten faveure van de andere, maar anderszins gaat de vergelijking tussen de relevante omstandigheden in die zaak en de onderhavige zaak mank. Zo was de keuze voor het omschakelen van varkenshouderij naar melkveehouderij mede ingegeven door het overlijden van de echtgenote van de betreffende veehouder, die achterbleef met drie kleine kinderen. Voor die veehouder was de melkveehouderij beter te combineren met de zorg voor zijn kinderen. Een zodanige of vergelijkbare situatie is hier niet aan de orde. Verder is in de onderhavige zaak niet slechts sprake van omschakeling, maar tevens van een niet onaanzienlijke uitbreiding.

De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.