College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-11-2019, ECLI:NL:CBB:2019:615, 18/2375

1.1

Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid, voor zover van belang, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.

1.2

Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet. Artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt onder meer dat een nieuw gestart bedrijf een bedrijf is dat aantoonbaar beschikt over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee (sub a) en tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking (sub c). Artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de realisatie van een natuurgebied de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw wordt vastgesteld, verhoogt.

1.3

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

2. Appellante voerde een melkrundvee- en akkerbouwbedrijf aan de [adres] te [plaats] . Op het bedrijf werden aanvankelijk 65 stuks melkvee gehouden. In verband met de [naam 5] om van het [naam 6] een retentiegebied te maken is besloten om het bedrijf met woning te verplaatsen naar hoger gelegen gronden. De graslanden van appellante zijn bij het bedrijf blijven behoren. Bij overeenkomst van 1 september 2006 is tussen appellante en Rijkswaterstaat overeengekomen dat door Rijkswaterstaat in verband met de voorgenomen bedrijfsverplaatsing een aanvullende vergoeding aan appellante zal worden betaald ter grootte van € 877.433,-. Op 23 april 2013 heeft appellante op grond van het Activiteitenbesluit Milieubeheer een melding tot het veranderen van de inrichting ingediend.

Op 25 september 2014 heeft appellante ten behoeve van de bouw van een nieuwe stal een omgevingsvergunning verkregen. Op 12 september 2014 is er een aanneemovereenkomst afgesloten voor de bouw van een nieuwe rundveestal voor een aanneemsom van € 868.322,-. Op 14 oktober 2014 heeft appellante een hypotheek afgesloten ten behoeve van de financiering van de nieuwe stal voor een bedrag van €1.350.000,-. Op 19 januari 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 101 melkkoeien en 86 stuks jongvee. De nieuwe stal is in 2015 gerealiseerd en biedt plaats aan 100 stuks melkvee en bijbehorende jongvee. Het bedrijf van appellante omvatte op de peildatum 2 juli 2015 67 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee. Appellante exploiteert thans een biologisch landbouwbedrijf, dat bestaat uit een biologische melkveehouderij en biologische akkerbouw.

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.590 kilogram (kg). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Wat betreft het beroep van appellante op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten op de peildatum minimaal 5% lager moet zijn dan wanneer er rekening was gehouden met de bijzondere omstandigheid. Wat betreft het beroep van appellante op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de zin van deze bepaling, maar van voortzetting op een andere locatie of uitbreiding van het huidige bedrijf. Verweerder heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun, aangezien de Europese Commissie (Commissie) heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouders resulteert in geoorloofde staatsteun (SA.46349 (2017/N). Wat betreft het beroep van appellante op artikel 1 van het EP heeft verweerder dit beroep verworpen met als redenering dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan een financiële last, door appellante niet zijn gesteld noch gebleken, zodat er in geen sprake is van een individuele disproportionele last.

4.1

Appellante betoogt dat het stelsel van fosfaatrechten in strijd is met Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). Appellante meent dat de noodzaak tot aanvullende maatregelen, zoals die bepaling vereist zich niet voordoet. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50mg/1 gehaald wordt. Bovendien blijkt uit de memorie van toelichting niet dat het stelsel van fosfaatrechten nodig is om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.

4.2

Appellante betoogt voorts subsidiair, onder verwijzing naar de Kamerstukken II 2016-2017, 34 532, nr. 18 en 19, dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de EU-nitraatnorm van 50mg/l wordt voldaan.

4.3

Appellante doet verder een beroep op de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit en betoogt dat verweerder bij de beoordeling van de bijzondere omstandigheden ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de na 2 juli 2015 op de nieuwe locatie gerealiseerde uitbreiding. Appellante zat op de peildatum 2 juli 2015 midden in het verplaatsingstraject en zou op de peildatum een grotere veebezetting hebben gehad indien de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan. Appellante bestrijdt voorts de stelling van verweerder dat geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Het betreft een nieuw gestart bedrijf, op een nieuwe locatie, met een nieuwe milieu- en bouwvergunning.

4.4

Appellante betoogt voorts dat de toepasing van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van het EP, omdat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last vanwege een combinatie van latente stalruimte en het aangaan van onomkeerbare financiële verplichtingen. Op dit punt bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Appellante heeft fors geïnvesteerd om elders opnieuw te beginnen in verband met het algemeen belang, te weten de verbreding van de rivier. Het doel was om de nieuwe stal geleidelijk vol te zetten met eigen aanwas. Eind 2015 is de bouw van de nieuwe stal afgerond. Op de peildatum was het aantal stuks melkkoeien en jongvee, waarop de financiering en de bouwplannen waren gericht, nog niet bereikt. Appellante heeft als gevolg van de slechte vooruitzichten ingezet op een biologische bedrijfsvoering. Het bedrijf kan volgens appellante weliswaar worden gecontinueerd, echter tegen zware offers. Ter onderbouwing van de last verwijst appellante onder meer naar een brief van de voorzitter van de Limburgse Land- en tuinbouwbond, waarin aandacht wordt gevraagd voor de knellende situatie van appellante, een rapport van 29 juni 2018 van [naam 7] (het rapport) en een brief van de [naam 8] van 26 augustus 2019. In het rapport is een financiële vergelijking gemaakt tussen vier scenario’s over de periode 2018 tot en met 2022. Scenario 1 gaat uit van de realisatie van de uitbreidingsplannen (100 melkkoeien) zonder invoering van het fosfaatrechtstelsel. Scenario 2 gaat uit van het toegekende aantal fosfaatrechten. Scenario 3 is gelijk aan scenario 1 (het oorspronkelijke uitbreidingsplan) met aankoop van fosfaatrechten. In scenario 4 is uiteengezet dat uitvoering van het tweede scenario met alternatieve aanwending van bedrijfsmiddelen niet mogelijk is. De conclusie van het rapport is dat appellante vanwege de vaststelling van haar fosfaatrecht minder dieren heeft kunnen houden dan beoogd en dat dit in vijf jaar tijd een cumulatief liquiditeitsnadeel geeft van € 177.940,-.

5.1

Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat de vaststelling van fosfaatrechten voor bedrijven geen ongeoorloofde staatssteun is.

5.2

Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat bij toepassing van de knelgevallenregeling een vergelijking dient te worden gemaakt met een moment voorafgaand aan het intreden van de buitengewone omstandigheid en de wettelijke peildatum 2 juli 2015. Dit geldt evenzeer bij de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw, als bij de toepassing van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder stelt zich voorts - onder verwijzing naar de nota van toelichting (Staatsblad 2017, 512) - op het standpunt dat geen sprake is van een startend bedrijf, nu appellante het bestaande bedrijf “slechts” op een nieuwe locatie heeft voortgezet.

5.3

Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hoewel sprake is van een financiële last staat volgens verweerder de continuïteit van het bedrijf niet op het spel. Verweerder heeft voorts kanttekeningen geplaatst bij het door appellante overgelegde financiële rapport. Volgens verweerder is appellante in weerwil van de naderende productiebeperkende blijven vasthouden aan de geplande groei en dienen vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor risico en rekening van de melkveehouder te komen. Daar komt volgens verweerder bij dat appellante schadeloos is gesteld voor verplaatsing van haar bedrijf en de verplaatsing geen invloed heeft gehad op de uitbreidingsplannen van appellante, aangezien appellante ook zonder verplaatsing van het bedrijf voornemens was haar bedrijf uit te breiden.

6.1

Het betoog over de noodzaak van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel kan naar het oordeel van het College niet slagen. Het College verwijst daartoe naar zijn uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), waarin het College in rechtsoverweging 6.7.3. de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel, in het kader van de toets van het stelsel aan artikel 1 van het EP, reeds heeft bevestigd. Het door appellante gestelde geeft geen aanleiding van dat oordeel af te wijken.

6.2

Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt ook niet. De Commissie heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).

6.3

Het College is verder met verweerder van oordeel dat het beroep van appellante op toepassing van de knelgevallenregeling ex artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Msw niet kan slagen, reeds omdat niet wordt voldaan aan de in het derde lid van die bepaling genoemde 5% voorwaarde (zie de uitspraak van het College van 24 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:443). Zoals het College in deze uitspraak heeft geoordeeld, worden niet gerealiseerde uitbreidingen bij toepassing van de knelgevallenregeling niet in aanmerking genomen. Van omstandigheden waarom in geval van knelgevallen als bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit anders geoordeeld zou moeten worden dan bij knelgevallen als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw, is het College niet gebleken. Het betoog van appellante dat verweerder bij de beoordeling van de bijzondere omstandigheden ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de uitbreiding die heeft plaatsgevonden na 2 juli 2015, kan dan ook niet slagen.

6.4

Over het beroep van appellante op toepassing van de knelgevallenregeling ex artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit oordeelt het College als volgt. Uit een melding die is gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer bij de gemeente Maasgebouw op 23 april 2013 blijkt niet dat appellante een melding heeft gedaan van de oprichting van een inrichting, maar van een verandering van een inrichting. De situatie van appellante als bestaand bedrijf dat op een andere locatie zijn bedrijfsactiviteiten voortzet (bedrijfsverplaatsing), is niet op één lijn te stellen met die van een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. De startersregeling is nadrukkelijk alleen bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven (zie de nota van toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 9). Dat betekent dat deze beroepsgrond faalt.

6.5

Wat betreft het beroep van appellante op artikel 1 van het EP geldt het volgende. In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de voornoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.

6.6

Het College oordeelt dat in het geval van appellante tevens sprake is van een fair balance op individueel niveau; een individuele en buitensporige last (‘individual and excessive burden’) ontbreekt. Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouders bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie ECLI:NL:CBB:2019:291, r.o. 6.8.2).

6.7

Niet in geschil is dat de bouw van de nieuwe stal vanwege de juridische procedures over de wijziging van het bestemmingsplan is vertraagd, zodat appellante op 2 juli 2015 nog niet het beoogde aantal melkvee hield. Voor 33 van de door haar beoogde melkkoeien (100 – 67) en een deel van het jongvee is geen fosfaatrecht vastgesteld. Dit maakt echter niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Hoewel appellante duidelijk heeft gemaakt waarom de verplaatsing van het bedrijf naar een andere locatie vertraging heeft opgelopen, laat deze vertraging onverlet dat, op het moment dat de verplaatsing van start kon gaan, zij zich op dat moment opnieuw diende te oriënteren op de omstandigheden die toen golden. Zij heeft haar uitbreidingsplan doorgezet door op 12 september 2014 een aanneemovereenkomst aan te gaan en op 14 oktober 2014 een financieringsovereenkomst met de bank af te sluiten voor de bouw van een nieuwe melkveestal voor 100 stuks melkvee. Deze ontwikkelingen vonden plaats rondom de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Hierop diende appellante zich bij de keuze om haar uitbreidingsplannen door te zetten, bedacht te zijn. Daarbij acht het College van belang dat wel duidelijk is dat het bedrijf moest worden verplaatst, maar niet dat dit met de voorgestane uitbreiding gepaard moest gaan. De verklaring van appellante ter zitting dat is gekozen voor de installatie van twee melkrobots met elk een capaciteit van 65 koeien, verklaart het bestaan van zo een noodzaak niet, maar geeft slechts aan welke bedrijfskeuze appellante heeft gemaakt. Appellante heeft hierover overigens geen stukken overgelegd. Uit de door appellante overgelegde stukken blijkt slechts van de installatie van één melkrobot, waarbij de capaciteit niet is aangegeven. Gelet op het voorgaande onderscheidt appellante zich niet van andere melkveehouders die hebben uitgebreid en geldt ook voor haar dat zij rekening moest houden met de mogelijkheid dat na de afschaffing van het melkquotum productiebeperkende maatregelen zouden volgen (zie de uitspraak van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555). Verder heeft appellante met de keuze om de nieuwe stal geleidelijk vol te zetten met eigen opfok van jongvee een risico genomen dat voor haar rekening komt (zie de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6). De omstandigheid dat appellante recentelijke een biologisch bedrijf voert, leidt niet tot een andere benadering; zoals het College eerder heeft geoordeeld, geldt het stelsel van fosfaatrechten voor de gehele sector (zie laatstelijk ECLI:NL:CBB:2019:200).

6.8

Onder deze omstandigheden komt aan het door appellante overgelegde financiële rapport niet de door haar gewenste waarde toe. In dit verband acht het College mede van belang dat in alle scenario’s voor de post betalingsrechten ten onrechte de door appellante ontvangen vergroeningsbetaling buiten beschouwing is gelaten. Ook zijn de melkprijs en de reserveringscapaciteit niet nader onderbouwd ondanks de kanttekeningen die verweerder daarover in het verweerschrift en ter zitting heeft gemaakt. Appellante heeft de analyse van verweerder niet gemotiveerd bestreden en heeft volstaan met de opmerking dat sprake is van een forse financiële last. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Dat betekent dat ook deze beroepsgrond faalt.

6.9

Appellant wordt wel gevolgd in haar betoog dat het bestreden besluit leidt aan een motiveringsgebrek. Het is pas in beroep voorzien van een toereikende motivering, zodat het in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.