College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-02-2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, 18/2270

Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (ook wel peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt verweerder het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover appellante zonder de bouwwerkzaamheden zou hebben beschikt als zij aantoont dat haar fosfaatrecht hierdoor minimaal 5% lager uitvalt (5%-drempel).

Op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op een daartoe strekkend verzoek het fosfaatrecht als op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden door de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ook hiervoor geldt de 5%-drempel (artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit).

Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.

Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats 1] .

In januari 2005 besloot de provincie Overijssel (provincie) tot de aanleg van een rondweg ten oosten van [plaats 1] . In 2010 is de ontwikkeling hiervan komen stil te liggen.

Op 15 april 2014 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe ligboxenstal en het uitbreiden van het aantal melk- en kalfkoeien en jongvee tot respectievelijk 65 en 45 stuks. Bij brief van 10 december 2014 heeft de provincie bericht geen bedenkingen te hebben tegen het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning. Bij besluit van 29 december 2014 hebben de burgemeester en wethouders van [plaats 2] aan appellante de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Op 12 mei 2014 heeft appellante op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer melding gedaan van de verandering van de inrichting. De melkveetak en de jongveetak wordt uitgebreid, waartoe een nieuwe stal wordt gebouwd.

Op 10 februari 2015 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de ligboxenstal voor € 171.085,- (exclusief omzetbelasting). Op 8 mei 2015 is aan appellante een banklening van € 225.000,- verstrekt voor de financiering van de bouw van de ligboxenstal.

Op 2 juli 2015 hield appellante 48 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee.

Op 5 februari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan vanwege de aanleg van publieke infrastructuur en de verbouwing van de stal.

Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.536 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% als bedoeld in artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verhoging van het fosfaatrecht vanwege de aanleg van publieke infrastructuur (artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit) wijst verweerder af. Voorts heeft verweerder uiteengezet dat geen sprake is van een schending van artikel 1 van het EP en meer in het bijzonder dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder ziet daarom geen reden om gebruik te maken van de bevoegdheid om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.

Appellante voert aan dat verweerder artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit verkeerd uitlegt. Verweerder zou moeten kijken naar de fictieve situatie die zou zijn ontstaan zonder de plannen van de provincie voor de aanleg van de rondweg. Zonder die plannen had appellante de uitbreiding eerder gerealiseerd en was de fosfaatproductie op 2 juli 2015 hoger geweest.

Appellante voert ook aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom in dit geval geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Uit de uitspraken van het College van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414 en 417-421) volgt dat verweerder een afweging van het individuele geval moet maken en daarbij alle omstandigheden moet betrekken. Appellante is door het fosfaatrechtenstelsel geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte en financiële verplichtingen. De mate waarin deze factoren appellante treffen onderscheidt zich van de gemiddelde melkveehouder. Verweerder is in het bestreden besluit ten onrechte niet ingegaan op de mate waarin appellante financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit heeft voor de continuïteit van haar bedrijfsvoering. In een brief van 25 september 2018 en op haar website heeft verweerder melkveehouders bericht over welke informatie hij noodzakelijk acht om te kunnen beoordelen of van een individuele en buitensporige last sprake is en op welke wijze deze informatie moet worden aangeboden. Appellante heeft daaruit begrepen dat zij met een rapport van de bank en een accountantsverklaring moet aantonen dat de continuïteit van het hele bedrijf in gevaar is, dat er daarnaast bijzondere omstandigheden moeten zijn waarmee andere melkveehouders niet te maken hadden en dat uit het rapport van de bank en de accountantsverklaring moet blijken dat de last het directe gevolg is van het fosfaatrechtenstelsel.

Appellante heeft in beroep de ‘Rapportage individuele disproportionele last (IDL) – stelsel van fosfaatrechten’ van [naam 4] van 14 november 2019 (rapportage 2) en het financieel verslag over het boekjaar 2017 overgelegd. Rapportage 2 betreft een actualisatie van rapportage 1, waarbij – onder meer en kort gezegd – wordt uitgegaan van de cijfers van de eindbalans 2017 en een ten opzichte van rapportage 1 lagere melkproductie. Bovendien gaat scenario 3 uit van de aankoop van 500 kg fosfaatrechten. Ook dan neemt onder de scenario’s 3 en 4 het eigen vermogen af en is er voortdurend een liquiditeitstekort.

Volgens verweerder ziet de knelgevallenregeling van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit niet op niet gerealiseerde groei.

Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Appellante heeft in 2014 gekozen om, zonder dat van een noodzaak daartoe is gebleken, uit te breiden en heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande uitbreiding. Het fosfaatrechtenstelsel was op het moment van de aanvraag van de vergunningen reeds voorzienbaar. Vergeefse investeringen dienen om die reden voor rekening en risico van appellante te komen. Verweerder acht niet aannemelijk dat de plannen voor een rondweg daadwerkelijk in de weg stonden aan de uitbreidingsplannen. Indien uitbreiding was gewenst, had dit mogelijk ook elders kunnen plaatsvinden. Wat betreft rapportage 1 heeft verweerder aangevoerd dat scenario’s 1 en 2 niet realistisch zijn omdat zij geen rekening houden met het fosfaatrechtenstelsel en dat scenario’s 3 en 4 ten onrechte rekening houden met de effecten van de Algemene maatregel van bestuur verantwoorde groei melkveehouderij. Voorts heeft verweerder kanttekeningen geplaatst bij in de rapportage 1 gehanteerde melkprijzen en erop gewezen dat appellante in december 2018 300 kg fosfaatrecht en in september 2019 200 kg fosfaatrecht heeft bijgekocht en op die momenten blijkbaar financiële ruimte had voor een dergelijke aankoop.

Op de website van RVO (mijn.rvo.nl) stond ten tijde en voor zover hier van belang over het aantonen van een individuele en buitensporige last het volgende: