College van Beroep voor het bedrijfsleven, 01-12-2020, ECLI:NL:CBB:2020:910, 19/706

Voor zover appellant stelt dat rekening dient worden gehouden met niet gerealiseerde groei, faalt dit betoog. Het College verwijst naar zijn vaste rechtspraak hierover (onder meer de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1).

Tussen partijen is in geschil met welke melkproductie gerekend moet worden bij de beoordeling of aan de 5%-drempel van de knelgevallenregeling wordt voldaan.

Het College is van oordeel dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van de gemiddelde melkproductie in het kalenderjaar 2014. Ingevolge vaste rechtspraak van het College moet voor de melkproductie een periode (waar dat kan van een jaar) in aanmerking moet worden genomen die representatief is voor het bedrijf en aansluit bij de gestelde bijzondere omstandigheid. Uitgaande van de aanvang van de bijzondere omstandigheid op 1 september 2014 sluit de door verweerder in aanmerking genomen periode niet daarop aan en is (daarmee) niet zonder meer representatief voor het bedrijf. De beroepsgrond slaagt dan ook in zoverre. Verweerder zal dan ook alsnog moeten vaststellen welke periode als representatief heeft te gelden voor de melkproductie en met inachtneming daarvan een nieuwe beslissing moeten nemen over het fosfaatrecht van appellant.

Het College overweegt in dit verband wel reeds dat de door appellant gemaakte vergelijking met de situatie in de uitspraak van het College van 19 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:587) niet op gaat. In die zaak was er sprake van dierziekte in de periode van 2008 tot en met 2016. Er is toen gerekend met de melkproductie van 2017 omdat het alternatief - 2007 - te ver verwijderd was van de peildatum 2 juli 2015 en daarom niet representatief. De melkproductie van 2017 lag dicht bij de peildatum en sloot aan op de periode dat de dierziekte zich voordeed. Er was verder niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan de melkproductie van 2017 in die zaak niet representatief kon worden geacht. In het onderhavige geval is echter sprake van een veel kortere periode van diergezondheidsproblemen (september 2014 tot eind 2015) en zijn ook anderszins geen feiten en omstandigheden gesteld op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat 2016 representatief zou zijn voor het bedrijf van appellant.

Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval af. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019).

Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.

Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.

Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.2.2) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 2 van het rapport van Leermakers accountants en belastingadviseurs) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.

In het geval van appellant komt de last neer op het verschil tussen het aantal fosfaatrechten voor het houden van 101 melkkoeien en 61 stuks jongvee en het aantal fosfaatrechten voor het houden van 154 stuks melkvee en 100 stuks jongvee. Het College wil aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.

Zoals hiervoor al is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.

Het College is van oordeel dat in gevallen als deze, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dat er in het geval van appellant sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval anders zou moeten worden geoordeeld, is niet gebleken. De gestelde problemen met de Nbw-vergunningen dienen voor rekening en risico van appellant te blijven. Verder had het voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Gelet op het tijdstip van de gedane investeringen en nu niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de forse uitbreiding van het bedrijf acht het College de genomen beslissingen niet navolgbaar.

De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.