Rechtbank Noord-Nederland, 14-08-2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:3302, LEE 18/472

Eiser is werkzaam bij de politie, in de eenheid [naam eenheid] , in de functie van generalist GGP met als werkterrein hondengeleiding. Eiser heeft de beschikking over een dienstauto voor het vervoer van een diensthond.

Bij e-mail van 27 oktober 2017 heeft verweerder eiser bericht over de toekomstige opkomstlocaties. Consequentie van deze mail is dat eiser voor het vervoer van huis naar de opkomstlocatie niet langer de beschikking heeft over een dienstauto. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Op 13 december 2017 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de e-mail van 27 oktober 2017 ongegrond verklaard en nader bepaald dat de in het primaire besluit aangekondigde wijziging ingaat met ingang van zes weken na de bekendmaking van dit besluit (dus met ingang van 22 maart 2018). Verweerder heeft daaraan – samengevat – ten grondslag gelegd dat de Regeling voorzieningen hondengeleiders politie (Regeling), die met ingang van 1 januari 2010 in werking is getreden, voor het woon-werkverkeer uitgaat van het gebruik van de eigen auto, dat sinds 1 januari 2016 de Regeling op alle hondengeleiders van toepassing is en dat de Regeling geen bepaling kent voor het toekennen van dienstauto’s. Uit de doelstelling van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) volgt niet de verplichting om een dienstauto ter beschikking te stellen. Verder kan het gebruik van de eigen auto voor het woon-werkverkeer niet worden gezien als een arbeidsplaats, omdat eiser op dat moment nog niet in functie is en (nog) geen arbeid verricht. Het woon-werkverkeer valt niet onder de in artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbowet gegeven definitie van arbeidsplaats. Verweerder volgt eiser verder niet in zijn stelling dat de verplichting om de diensthond met de eigen auto te vervoeren in strijd is met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), in verbinding met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het eigendomsrecht van de auto van eiser wordt hem namelijk niet ontnomen, omdat eiser als medewerker in het kader van het woon-werkverkeer zelf verantwoordelijk is om op de plaats van tewerkstelling te komen.

3. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op hetgeen hij in dat verband heeft aangevoerd, zal de rechtbank in het navolgende ingaan.

4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

Ten aanzien van de vraag of de e-mail van 27 oktober 2017 als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient te worden aangemerkt, oordeelt de rechtbank ambtshalve als volgt.

In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, dat wil zeggen een handeling gericht op rechtsgevolg. De rechtbank is van oordeel dat de e-mail van 27 oktober 2017, gelet op de inhoud en strekking daarvan, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zij overweegt hierover dat het rechtsgevolg van deze e-mail is dat verweerder per 1 januari 2018 niet langer aan eiser (permanent) een dienstauto ter beschikking stelt voor het vervoer van de diensthond ten behoeve van het woon-werkverkeer en dat dit vervoer zal moeten plaatsvinden met de eigen auto. Dit betekent dat deze e-mail een voor bezwaar vatbaar besluit is en dat verweerder eiser terecht ontvankelijk heeft verklaard in zijn bezwaar.

Verweerder stelt ter verweer dat de eigen auto tijdens de reizen voor het woon-werkverkeer niet als arbeidsplaats is aan te merken. Het afleggen van de reizen voor het woon-werkverkeer is geen diensttijd en er wordt nog geen arbeid verricht. Voorts kan de diensthond buiten diensttijd en in privé-tijd niet worden aangemerkt als diensthond, maar als een hond waarvoor eiser een zorgplicht heeft. Om die reden kan de hond buiten werktijd en in privé-tijd niet als een arbeidsmiddel worden aangemerkt. In dat verband wijst verweerder op het feit dat eiser – als bezitter van de hond – buiten diensttijd en in privé-tijd de verantwoordelijkheid heeft voor de hond en dat hij op grond van het Besluit reis-, verblijf- en verhuiskosten politie (Brvvp) daarvoor wordt gecompenseerd.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de reis per auto met de diensthond tussen de woning en de plaats van tewerkstelling niet als arbeidsplaats kan worden aangemerkt, en dat de diensthond ook geen arbeidsmiddel is. In artikel 1, derde lid, aanhef en onder g, van de Arbowet is een arbeidsplaats gedefinieerd als iedere plaats die in verband met het verrichten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt. De reis van eiser met de dienstauto dan wel met de eigen auto voor het woon-werkverkeer valt niet onder die definitie. Verweerder heeft ter zitting in reactie op de stelling van eiser dat hij vanaf het moment dat hij de woning verlaat al kan worden opgeroepen naar een incident te gaan, overtuigend uiteengezet dat de diensttijd pas aanvangt als eiser aankomt op de opkomstlocatie in [plaatsnaam] . Ten tijde van de reis naar de plaats van tewerkstelling wordt dus nog geen arbeid verricht. Als arbeidsplaats voor eiser dient dus te worden aangemerkt de plaats van tewerkstelling dan wel de opkomstlocatie.

De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn standpunt dat de diensthond, indien hij met de dienstauto onderweg is naar de plaats van tewerkstelling, als arbeidsmiddel in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder h, van de Arbowet zou moeten worden aangemerkt. De rechtbank overweegt hierover dat de diensthond op dat moment nog niet door eiser wordt ingezet. Ter zitting heeft verweerder daarover naar voren gebracht dat de diensthond eerst als arbeidsmiddel kan worden aangemerkt in het geval van inzet bij calamiteiten. De rechtbank acht die redenering van verweerder juist en navolgbaar. De verwijzing van eiser naar artikel 24 van het Besluit bewapening en uitrusting politie, maakt dit niet anders. Hiertoe is van belang dat hetgeen in dat artikel is bepaald geen aanknopingspunt biedt voor het standpunt van eiser dat de diensthond ten tijde van de reis voor het woon-werkverkeer toch als arbeidsmiddel moet worden beschouwd. Dat eiser als hondengeleider permanent verantwoordelijk is voor de diensthond en dat de diensthond ook buiten diensttijd moet worden verzorgd – hetgeen door verweerder ook niet is weersproken – betekent nog niet dat de diensthond om die reden als arbeidsmiddel in de zin van artikel 1, derde lid, aanhef en onder h, van de Arbowet dient te worden aangemerkt. Dat, zoals eiser stelt, de diensthond onder toezicht staat van eiser ter uitvoering van de politietaak en kan worden ingezet als geweldsmiddel, maakt dat niet anders. De diensthond wordt door de hondengeleider op commando ingezet bij ordeverstoringen dan wel bij andere bepaalde werkzaamheden.

Dat eiser, zoals hij ter zitting naar voren heeft gebracht, als politieambtenaar ook buiten diensttijd wettelijk verplicht is om op te treden als dat redelijkerwijze noodzakelijk is, biedt geen grond voor het oordeel dat verweerder de diensthond als arbeidsmiddel had moeten aanmerken. De rechtbank overweegt hierover dat – zoals verweerder ter zitting overtuigend heeft aangegeven – de diensthond buiten diensttijd en in privé-tijd niet als geweldmiddel mag worden ingezet. Zoals reeds in 6.3 is overwogen, is de reis per auto voor het woon-werkverkeer geen arbeidsplaats. Indien zich in een voorkomend geval buiten diensttijd dan wel in privé-tijd een voorval voordoet, waarvoor ingrijpen nodig is, mag de diensthond daarvoor niet (als geweldsmiddel) worden ingezet.

Eiser voert nog aan dat het beëindigen van het gebruik van een dienstauto voor de reizen ten behoeve van het woon-werkverkeer niet verenigbaar is met het recht op bescherming van het recht op eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De inmenging in het eigendomsrecht ziet op het verplicht gebruik van de eigen auto om een dienstmiddel (lees: diensthond) naar de plaats van tewerkstelling te brengen. Volgens eiser bestaat voor de opdracht om de diensthond in een eigen auto naar de opstapplaats te vervoeren geen wettelijke grondslag. De bevoegdheden van de korpschef reiken niet zo ver. Eiser heeft in dat verband gewezen op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 9 februari 2006 in de zaak van Athanasiou tegen Griekenland (zaaknummer 2531/02), waarin een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM is aangenomen.

Verweerder stelt ter verweer dat in rechtsoverweging 4.9 van de uitspraak van de Centrale raad van Beroep (CRvB) van 15 juni 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:2138) is overwogen dat artikel 27 van de Politiewet 2012 een wettelijke basis geeft voor de inmenging in het eigendomsrecht. Aan de inlevering van de dienstauto ligt een gerechtvaardigd algemeen belang ten grondslag. Dit belang houdt volgens verweerder in dat binnen de organisatie van verweerder een efficiënt en financieel verantwoord gebruik van het wagenpark wordt gemaakt, dat eenduidige arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn en er niet langer onderscheid tussen hondengeleiders wordt gemaakt naar herkomst van de voormalige politiekorpsen. Verweerder wijst er daarbij op dat voor eiser sprake is geweest van een ruime gewenningsperiode en dat er een adequate voorziening is dan wel kan worden getroffen voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer.

De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat de Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Blijkens vaste rechtspraak van het EHRM wordt een beweerde schending van het eigendomsrecht op de volgende wijze getoetst. Een inmenging dient bij wet te zijn voorzien. Verder dient de inmenging een gerechtvaardigd algemeen belang te dienen. De inmenging dient proportioneel te zijn, dat wil zeggen dat er een ‘fair balance’ moet bestaan tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de rechten van betrokkene. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de regulering in het eigendomsrecht ‘an individual and excessive burden’ (een onevenredig zware last) moet dragen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt eveneens dat de Staat een ruime afwegingsbevoegdheid heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is en verder een ruime beoordelingsmarge (‘margin of appreciation’) heeft om beperkingen te stellen aan de uit artikel 1 van het Eerste Protocol voortvloeiende eigendomsbescherming. Een schending wordt niet snel aangenomen en is beperkt tot evident onredelijke of onevenredige gevallen.

De rechtbank overweegt dat het inleveren van de dienstauto in feite neerkomt op een verplichting voor eiser om zijn eigen privéauto in te zetten voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer. Voor het behoud van het werkterrein van hondengeleider, kan eiser niet anders dan de diensthond vanaf zijn woonadres in de (eigen) privéauto mee te nemen om met de diensthond op de plaats van tewerkstelling dan wel de opkomstlocatie te komen. Het daarvoor moeten gebruiken van de (eigen) privéauto vormt om die reden een inmenging in het eigendomsrecht van eiser, in die zin dat het gebruik van de eigen privéauto wordt beperkt. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat voor het vervoer van de diensthond met de eigen privéauto vanaf het woonadres van eiser het nodig is om een transportkooi in de auto in te laten bouwen – voor zover dat al mogelijk is – dan wel dat de diensthond wordt vervoerd in een door verweerder ter beschikking gestelde aanhangwagen achter de privéauto.

De rechtbank is van oordeel dat deze regulering in het eigendomsrecht bij wet (in materiële zin) is voorzien. Artikel 8 van de Regeling biedt daarvoor een voldoende bepaalbare wettelijke grondslag. Aan de regulering in het eigendomsrecht ligt verder een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag. Dat algemeen belang is erin gelegen dat – zoals verweerder in het bestreden besluit heeft overwogen – binnen de organisatie van verweerder een efficiënt en financieel verantwoord gebruik van het wagenpark wordt gemaakt, dat eenduidige arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn en er niet langer onderscheid tussen hondengeleiders wordt gemaakt naar herkomst van de voormalige politiekorpsen. Daarbij dient nog te worden aangetekend dat het hier gaat om het gebruik van auto’s die aan de dienst toebehoren en om een efficiënte inzet van (financiële) middelen, te weten het gebruik van een dienstauto, van de organisatie. Bovendien wordt een aanvaardbare vorm van compensatie geboden voor het wegvallen van de mogelijkheid om de dienstauto voor woon-werkverkeer te gebruiken, in de vorm van een hogere reiskostenvergoeding en andere in de Regeling opgenomen vervoersvoorzieningen.

Of het inleveren van de dienstauto voor het woon-werkverkeer voor eiser leidt tot een buitensporig zware last (‘excessive burden’), moet individueel worden beoordeeld (zie de uitspraak van de CRvB van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872). Gelet op hetgeen hiervoor onder 7.6 is overwogen, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden gezegd dat zonder meer sprake is van een buitensporig (onevenredige) zware last voor eiser als gevolg van het inleveren van de dienstauto. Zij overweegt hierover dat blijkens het bestreden besluit landelijk aan alle hondengeleiders de keuze is geboden om te kiezen voor continuering van de oude korpsregeling gedurende een overgangstermijn van zes jaar. Op grond van die korpsregeling werd aan hondengeleiders die werkzaam waren in de voormalige politieregio [naam politieregio] , permanent een dienstauto ter beschikking gesteld voor het vervoer van de diensthond vanaf het huisadres naar de standplaats. Omdat er binnen het huidige werkgebied ‘ [naam werkgebied] ’, sprake is van ongelijkheid tussen hondengeleiders van de voormalige politieregio’s, in die zin dat sommige hondengeleiders de beschikking hebben over een dienstauto ten behoeve van het woon-werkverkeer en anderen niet, is na het verstrijken van de overgangstermijn van zes jaar sinds 1 januari 2016 de nieuwe Regeling van toepassing op alle hondengeleiders. Met ingang van 1 januari 2018 werd als opkomstlocatie voor het werkgebied ‘ [naam werkgebied] ’, [plaatsnaam] vastgesteld en voor verweerder was dat het moment waarop eiser de dienstauto zou moeten inleveren. Uit het voorgaande volgt dat bij de vaststelling van de Regeling is voorzien in een ruime overgangstermijn van zes jaar, waarbij eiser de dienstauto al die tijd heeft kunnen gebruiken voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer en dat verweerder eiser al in 2016 over de gevolgen van de Regeling heeft geïnformeerd. Eiser heeft dus ruim de tijd gehad om zich op deze nieuwe situatie in te stellen en zich voor te bereiden op de gevolgen van de toepassing van die Regeling. Bovendien heeft eiser na het inleveren van de dienstauto op grond van het Brvvp recht op een hogere reiskostenvergoeding voor het reizen per auto voor het woon-werkverkeer en worden aan hem voor het vervoer van de diensthond met de eigen auto transportmiddelen, zoals een transportkooi dan wel een aanhangwagen, ter beschikking gesteld. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het inleveren van de dienstauto, die aan eiser jarenlang door verweerder ter beschikking is gesteld, bepaalde nadelige gevolgen met zich brengt voor eiser, is er geen grond voor het oordeel dat in zijn algemeenheid sprake is van een onevenredige last. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat die er in zijn individuele geval wel is. Dat, naar eiser stelt, de privéauto een minimale afmeting dient te hebben voor het plaatsen van een transportkooi, een trekhaak dient te hebben voor een aanhangwagen en dat eiser een aanhangwagen moet stallen bij zijn woonadres, acht de rechtbank geen onevenredige last. Ook het argument dat eiser genoodzaakt is een tweede auto aan te schaffen omdat de privéauto door de partner wordt gebruikt, acht de rechtbank niet overtuigend, nu dit valt onder de gebruikelijke tussen partners te maken afspraken indien beiden een auto tot hun beschikking willen hebben. Dat, zoals eiser stelt, vervoer van een hond in de auto tot kostenstijging leidt (bijvoorbeeld in verzekeringstechnische zin of waardevermindering van de auto) is niet gebleken en als hier al sprake van zou zijn, is dit geen buitensporig zware last. Hierbij komt dat verweerder ter zitting te kennen heeft gegeven dat er in samenspraak met het Centraal Georganiseerd Overleg Politie nog een evaluatie van de Regeling zal plaatsvinden, waarin de toereikendheid van de kostenvergoeding aan de orde zal komen.

Gelet op wat is overwogen onder 7.6 en 7.8, heeft verweerder gezien de aan hem toekomende ruime beoordelingsvrijheid met de gekozen lange overgangstermijn op een toereikende wijze vorm gegeven aan het proportionaliteitsvereiste en leidt het beëindigen van het gebruik van een dienstauto voor woon- en werkverkeer niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Dit betekent dat het beroep van eiser op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM moet worden verworpen.

Eiser voert ten slotte aan dat de verplichting om de diensthond met de (eigen) privéauto te vervoeren een vergaande inbreuk vormt op de persoonlijke levenssfeer als bedoeld in artikel 8 van het EVRM.

Verweerder stelt ter verweer dat het beëindigen van het gebruik van een dienstauto voor de reizen ten behoeve van het woon-werkverkeer niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. Aan de inlevering van de dienstauto ligt een algemeen belang ten grondslag, te weten dat binnen de organisatie een efficiënt en verantwoord gebruik wordt gemaakt van het wagenpark, dat eenduidige arbeidsvoorwaarden voor alle hondengeleiders van toepassing zijn en dat niet langer onderscheid tussen hondengeleiders wordt gemaakt naar herkomst van de voormalige politiekorpsen. Het besluit tot inlevering van de dienstauto kan volgens verweerder de zogenoemde ‘fair balance’-toets doorstaan.

Voor zover het gebruik van de eigen privéauto voor het vervoer van de diensthond voor het woon-werkverkeer al een inmenging op het recht van eiser op zijn privéleven inhoudt, betekent dit nog niet dat die inmenging tot een ontoelaatbare inbreuk leidt. Artikel 8, eerste lid, van het EVRM beoogt weliswaar voornoemde rechten te beschermen en staten te dwingen zich te onthouden van inmenging daarop, maar het tweede lid van die bepaling maakt inmenging in de uitoefening van die rechten mogelijk, indien dit bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van onder meer het economisch welzijn van het land. De rechtbank overweegt onder verwijzing naar 7.6 dat sprake is van een inmenging die bij een wet in materiële zin is voorzien. Over de beperking in de inzet van dienstauto’s heeft verweerder genoegzaam uiteengezet dat dit een efficiënte inzet van mens en middelen betreft.

De rechtbank is verder van oordeel dat de inbreuk in het recht op de persoonlijke levenssfeer van eiser voldoet aan de noodzakelijkheidstoets van artikel 8, tweede lid, van het EVRM. In dat verband dient een ‘fair balance’ te worden gevonden tussen het belang van eiser enerzijds en het algemeen belang van verweerder anderzijds. Daarbij moeten alle voor die belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden kenbaar worden betrokken. Verweerder heeft, zij het in het bestreden besluit summier verwoord, het belang van eiser bij behoud van de dienstauto voor woon-werkverkeer afgewogen tegen het algemeen belang van verweerder. Daarbij heeft verweerder gewicht mogen toekennen aan het financieel verantwoord gebruik van een dienstauto, het voor alle hondengeleiders toepassen van dezelfde arbeidsvoorwaarden en het niet langer maken van onderscheid tussen hondengeleiders van de politieregio’s. Dat het inleveren van de dienstauto voor eiser – zoals hij ter zitting naar voren heeft gebracht – leidt tot bepaalde nadelige gevolgen, maakt dit niet anders. Hoewel de rechtbank begrijpt dat door het vervoer van de diensthond in een transportkooi de auto van eiser kan gaan ruiken, verschilt hij hierin niet van zijn collega hondengeleiders, die mogelijk dezelfde nadelige gevolgen ondervinden. Het geheel van de voor de te verrichten belangenafweging van betekenis zijnde feiten en omstandigheden, maakt dat verweerder bij de ‘fair balance’ zich met de gegeven motivering in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de inlevering van de dienstauto niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM.

9. Gelet op het voorgaande dient het beroep ongegrond te worden verklaard.

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.