Raad van State, 24-04-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1338, 201704894/2/R1

201704894/2/R1.

Datum uitspraak: 24 april 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1.    [appellanten sub 1] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Scheulder, gemeente Margraten,

2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Wijlre, gemeente Gulpen-Wittem,

3.    [appellanten sub 3] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Prinsenbeek, gemeente Breda,

appellanten,

en

de raad van de gemeente Gulpen-Wittem,

verweerder.

Procesverloop

Bij tussenuitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2417, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de uitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 20 april 2017, waarbij de raad het bestemmingsplan "IJsboerderij Klapstraat 2 Wijlre" heeft vastgesteld, te herstellen.

Bij besluit van 20 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "IJsboerderij Klapstraat 2 Wijlre" gewijzigd vastgesteld om daarmee de gebreken die in de tussenuitspraak zijn geconstateerd te herstellen.

[appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], [appellant sub 3] en Paul’s IJsboerderij zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de raad heeft beoogd het gebrek te herstellen. Zij hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.

De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Besluit van 20 april 2017

1.    De Afdeling heeft in haar tussenuitspraak geoordeeld dat aan het besluit van 20 april 2017 een aantal gebreken kleeft. In de eerste plaats is niet voldoende gewaarborgd dat ter plaatse geen horeca anders dan in de vorm van een ijsboerderij kan worden geëxploiteerd. Uit de begripsbepaling van ijsboerderij in artikel 1, lid 1.35, van de planregels valt niet af te leiden dat het verstrekken van ijs het hoofdbestanddeel vormt van hetgeen mag worden verstrekt. Er is in lid 1.35 sprake van een nevenschikking tussen ijs en kleine gerechten. Ten tweede heeft de Afdeling overwogen dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom aan overschrijding van de door de raad gehanteerde waarde voor het maximale geluidniveau, anders dan bij het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau, geen gebruiksverbod is gekoppeld, dit ondanks het rustige karakter van de omgeving en de korte afstand tot woningen van derden. Tot slot wordt in het bij de planregels gevoegde inrichtingsplan de ter visuele afscherming van de geparkeerde auto’s voorziene begroeiing niet geheel doorgetrokken naar de noordwestelijke hoek van het plangebied, terwijl over de gehele lengte van de westelijke zijde parkeerplaatsen worden mogelijk gemaakt. De Afdeling heeft overwogen dat in zoverre de raad het bestreden besluit niet heeft voorbereid met de daarbij te betrachten zorgvuldigheid.

Gelet op het voorgaande is het plan vastgesteld in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Om die reden zijn de beroepen gegrond en dient het besluit van 20 april 2017 te worden vernietigd.

Besluit van 20 december 2018

2.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om de gebreken te herstellen die in het besluit van 20 april 2017 zijn geconstateerd. Daartoe diende de raad:

a. de begripsbepaling van ijsboerderij zodanig aan te passen dat het verstrekken van ijs het hoofdbestanddeel vormt van hetgeen mag worden verstrekt en geen sprake is van een nevenschikking tussen ijs en kleine gerechten;

b. te motiveren waarom, anders dan in geval van het langtijdgemiddelde geluidniveau, in de planregels geen gebruiksverbod is opgenomen in verband met de overschrijding van het maximale geluidniveau, dan wel een gewijzigde planregeling vast te stellen;

c. het als bijlage bij de planregels gevoegde inrichtingsplan zodanig aan te passen dat aan de westelijke grens van het plangebied over de gehele lengte dient te worden voorzien in bomen en hagen met een visueel afschermende functie.

De raad heeft het plan bij besluit van 20 december 2018 gewijzigd vastgesteld. Dit besluit is ingevolge artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede onderwerp van het geding.

Sprekersplein

3.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren aan dat omdat zij niet mochten inspreken bij het "Sprekersplein" voorafgaand aan de raadsvergadering waarin het plan gewijzigd is vastgesteld, er ten opzichte van hen sprake is van een ongelijke behandeling.

3.1.    Voorafgaand aan de raadsvergadering waarin het besluit van 20 december 2018 is genomen, is op 6 december 2018 een zogenoemd "Sprekersplein" georganiseerd. Daaraan konden burgers deelnemen, die, anders dan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], geen zienswijzen tegen het ontwerpplan naar voren hadden gebracht. De omstandigheid dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet in de gelegenheid zijn gesteld aan het "Sprekersplein" deel te nemen, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat zij onvoldoende gelegenheid hebben gehad tot inspraak. Er is geen sprake van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Via hun zienswijzen hebben zij immers hun bezwaren tegen het herstelbesluit naar voren kunnen brengen.

Het betoog faalt.

Begripsbepaling en omvang activiteiten

4.    De raad heeft in het herstelbesluit artikel 1, lid 1.35, van de planregels gewijzigd. In de begrippenlijst is de omschrijving van ijsboerderij nader geconcretiseerd door op te nemen dat er in hoofdzaak ijs wordt verstrekt en ondergeschikt kleine gerechten worden verstrekt. Het begrip (kleine) gerechten is gedefinieerd als kleine gerechten, niet zijnde maaltijden. Voor het begrip "maaltijd" is aansluiting gezocht bij de "driecomponentenmaaltijd" aan de hand van uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Het begrip "restaurant" is gedefinieerd als een horeca-inrichting gericht op het verstrekken van maaltijden. Voorts heeft de raad in artikel 3, lid 3.1, van de planregels met de term "uitsluitend" duidelijker vastgelegd dat er ter plaatse alleen een "IJsboerderij" mag worden geëxploiteerd. Ook heeft de raad in artikel 3, lid 3.5.1, van de planregels benadrukt dat horeca, anders dan een "IJsboerderij" als strijdig gebruik wordt gezien.

4.1.    [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3] betogen in hun zienswijzen dat met de aanpassingen in het herstelbesluit nog steeds niet is gewaarborgd dat de activiteiten ter plaatse beperkt blijven tot de exploitatie van een ijsboerderij. Volgens [appellant sub 1] denkt men bij een ijsboerderij in het algemeen aan een agrarisch bedrijf met koeien, waar met zelf geproduceerde melk, ijs wordt vervaardigd en verkocht, mogelijk met nog een ondergeschikt aanbod van niet-alcoholische dranken en patisserie. De formulering in lid 1.35 is volgens appellanten onvoldoende objectief bepaald. Er kan ook een volwaardige maaltijd worden verstrekt door afzonderlijke gerechten te combineren. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren in dit verband aan dat de omschrijving van maaltijd in lid 1.42, waarbij is aangesloten bij jurisprudentie van het College van beroep voor het bedrijfsleven over de Wet op de kansspelen, verouderd is. Ook andere combinaties van gerechten kunnen een maaltijd vormen, niet alleen de in de planregels verankerde zogeheten drie-componentenmaaltijd. Het begrip (kleine) gerechten kan na de aanpassing meer omvatten dan daarvoor, nu daarbij is uitgegaan van een omschrijving waarbij maaltijden als hiervoor bedoeld zijn uitgesloten, terwijl voorheen kon worden aangesloten bij het normale spraakgebruik. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] stellen zich voorts op het standpunt dat het verkopen en schenken van alcoholische dranken niet mag worden toegestaan, omdat anders de horecavorm café mogelijk wordt gemaakt.

4.2.    Artikel 1, lid 1.35, van de gewijzigde planregels luidt:

"specifieke vorm van horeca ter plekke van een voormalige agrarische bedrijfslocatie waarbij in hoofdzaak ijs en daarnaast ondergeschikt (kleine) gerechten worden verstrekt."

Ingevolge lid 1.39 wordt onder (kleine) gerechten verstaan:

"afzonderlijke gerechten, niet zijnde maaltijden."

Ingevolge lid 1.42 wordt onder maaltijd verstaan:

"een geheel van warme gerechten, hetwelk tenminste bestaat uit de volgende drie niet met elkaar vermengde bestanddelen ('driecomponentenmaaltijd'):

- vlees, vis, gevogelte, of wild (eventueel te vervangen door andere bestanddelen, in het geval van een vegetarisch restaurant);

- groente;

- aardappelen, rijst of meelspijzen."

4.3.    Voor zover [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zich richten tegen het schenken van alcoholische dranken in de ijsboerderij, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hiermee hun beroepsgronden hebben uitgebreid met een nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgrond. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in dit opzicht aanvoeren, buiten inhoudelijke bespreking blijft.

4.4.    Met de aanpassing van de definitie van ijsboerderij in het herstelbesluit is naar het oordeel van de Afdeling in zoverre voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak. Wat er ook zij van de gehanteerde definitie van "maaltijd", met de omschrijving van ijsboerderij in lid 1.35 is voldoende gewaarborgd dat het verstrekken van ijs het hoofdbestanddeel vormt en dat andere gerechten, welke dan ook, daarnaast slechts ondergeschikt aan het verstrekken van ijs mogen worden verstrekt. Voor de noodzaak van het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gewenste beperken van de ondergeschikt te verstrekken gerechten tot gerechten vervaardigd uit het bestanddeel ijs, zoals ijscoupes met fruit en/of slagroom, ijstaarten, granité, milkshakes, smoothies en andere non- alcoholische dranken waarin of waarbij ijs zit, ziet de Afdeling geen aanleiding. Omdat de naast ijs te verstrekken gerechten geen hoofdbestanddeel mogen vormen, is op zichzelf niet van belang of met het in de definitie van (kleine) gerechten uitsluiten van maaltijden in de vorm van een drie-componentenmaaltijd ook gerechten als paella, grootmoeders stamppot, maaltijdsoep en maaltijdsalade kunnen worden verstrekt, waarbij de bestanddelen met elkaar zijn vermengd. De Afdeling merkt daarbij op dat het begrip "ijsboerderij" per locatie, afgestemd op de lokale omstandigheden, een eigen invulling kan krijgen, zodat de gestelde andere invulling van dit begrip bij de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] genoemde ijsboerderij Helenahoeve te Slenaken op zichzelf niet tot het oordeel leidt dat de door de raad in het herstelbesluit gekozen formulering ruimtelijk onaanvaardbaar is.

Voor zover [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in hun zienswijze ingaan op handhavingskwesties, overweegt de Afdeling, in aansluiting op wat in de tussenuitspraak is overwogen, dat handhavingskwesties in deze procedure niet aan de orde kunnen komen.

Het betoog faalt.

Geluid

5.    Het gebruiksverbod in artikel 3.5.5 onder c, van de planregels is in het herstelbesluit aangevuld met de norm van 65 dB(A) (geluidgrenswaarde maximaal beoordelingsniveau LAmax).

5.1.    [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en [appellant sub 3] hebben daartegen geen gronden naar voren gebracht. De Afdeling leidt daaruit af dat zij in zoverre geen bezwaren hebben tegen het herstelbesluit.

Uitzicht

6.    In het als bijlage bij de planregels gevoegde gewijzigde  inrichtingsplan is de rode stippellijn ter markering van het gebied waar bomen en hagen met een visueel afschermende functie dienen te komen, doorgetrokken langs de gehele westelijke grens van het perceel.

6.1.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren aan dat het inrichtingsplan tot gevolg heeft dat er vanaf het terras bij de ijsboerderij onbeperkt zicht is op de geparkeerde auto’s. De rode lijn ter aanduiding van de hagen ontbreekt immers tussen het terras en de parkeerplekken. Voorts zal het volgens [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] door de te realiseren aanplant niet mogelijk zijn om het parkeerterrein op te rijden en gebruik te maken van de binnen het met de rode stippellijn afgebakende gebied gelegen parkeerplaatsen.

Hiermee hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hun beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Zij hebben in beroep immers aangevoerd dat vanaf hun percelen ondanks hoogteverschillen het plangebied goed zichtbaar is en dat zij een haag van voldoende hoogte wensen ter visuele afscherming van de geparkeerde auto’s. Het bij het herstelbesluit gevoegde inrichtingsplan is wat het zicht vanaf het terras op de geparkeerde auto’s betreft en wat de bereikbaarheid van de parkeerplaatsen betreft niet gewijzigd ten opzichte van het bij het besluit van 20 april 2017 behorende inrichtingsplan. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in dit opzicht aanvoeren, buiten inhoudelijke bespreking blijft.

Conclusie

7.    De beroepen tegen het besluit van 20 december 2018 zijn ongegrond.

Proceskosten

8.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. In het beroep van [appellant sub 3] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van 20 april 2017, waarbij het bestemmingsplan "IJsboerderij Klapstraat 2 Wijlre" is vastgesteld, gegrond;

II.    vernietigt het besluit van 20 april 2017;

III.    verklaart de beroepen tegen het besluit van de raad van 20 december 2018, waarbij het bestemmingsplan "IJsboerderij Klapstraat 2 Wijlre" gewijzigd is vastgesteld, ongegrond;

IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Gulpen-Wittem tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 68,07 (zegge: achtenzestig euro en zeven cent), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan;

veroordeelt de raad van de gemeente Gulpen-Wittem tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan;

V.    gelast dat de raad van de gemeente Gulpen-Wittem aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:

€ 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellanten sub 1], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan;

€ 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellanten sub 2], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan;

€ 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellanten sub 3], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan de betalingsverplichting is voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.

w.g. Hoekstra    w.g. Zwemstra

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019

91.