Raad van State, 08-06-2016, ECLI:NL:RVS:2016:1585, 201506049/1/A3

201506049/1/A3.

Datum uitspraak: 8 juni 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de korpschef van politie,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 juni 2015 in zaak nr. 15/165 in het geding tussen:

[wederpartij A] en [wederpartij B]

en

de korpschef.

Procesverloop

Bij brief van 16 september 2014 heeft de korpschef een beslissing genomen op een verzoek van [wederpartij A] om openbaarmaking van documenten.

[wederpartij A] heeft daartegen bezwaar gemaakt.

Bij brief van 18 december 2014 heeft de korpschef een beslissing genomen op een verzoek van [wederpartij B] om openbaarmaking van documenten.

[wederpartij B] heeft daartegen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 12 januari 2015 heeft de korpschef de door [wederpartijen] gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 17 juni 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 januari 2015 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de korpschef hoger beroep ingesteld.

[wederpartijen] hebben een verweerschrift ingediend.

[wederpartijen] hebben bij de rechtbank beroep ingesteld wegens het uitblijven van een beslissing op hun bezwaren.

Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft de korpschef de door [wederpartijen] gemaakte bezwaren opnieuw niet-ontvankelijk verklaard.

[wederpartijen] hebben daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank.

De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.

Bij brief van 23 februari 2016 heeft de rechtbank de door [wederpartijen] ingestelde beroepen doorgezonden naar de Afdeling.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2016, waar de korpschef, vertegenwoordigd door mr. A.IJ. Ruijter, is verschenen.

Overwegingen

De verzoeken

1. [wederpartij A] heeft aan de korpschef op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om openbaarmaking van alle documenten waaruit de bevoegdheid blijkt van de verbalisant of de buitengewoon opsporingsambtenaar met nummer 3395.

[wederpartij B] heeft aan de korpschef op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op een bijgevoegde Mulderbeschikking. Onder het verzoek wordt in ieder geval begrepen:

- de voor- en achterzijde van de aankondiging van de beschikking dan wel het mini-proces-verbaal, een ambtsedig opgemaakt proces-verbaal of een daarop gelijkend document, zoals het overzicht zaakgegevens Mulder;

- alle aktes en processen-verbaal van beëdiging, het besluit van aanstelling en de eventuele wijzigingsbesluiten van de betrokken opsporingsambtenaren;

- de akte van opsporingsbevoegdheid van de betrokken opsporingsambtenaren, de documenten die zien op scholing en bekwaamheid, een kopie identiteits- en legitimatiebewijs voor de uitgeoefende functie;

- andere documenten waarvan bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid, zoals foto’s of videomateriaal.

2. De korpschef betoogt dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat de verzoeken van [wederpartijen] verzoeken zijn op grond van de Wob. Volgens de korpschef zijn het verzoeken op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en de bepalingen van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv).

2.1. [wederpartijen] hebben in hun verzoeken uitdrukkelijk en alleen een beroep op de Wob gedaan. Daarnaast hebben zij te kennen gegeven dat zij met hun verzoeken openbaarmaking van de documenten voor een ieder hebben beoogd. De rechtbank heeft reeds hierom terecht in dit geval geen grond gevonden voor het oordeel dat de verzoeken geen verzoeken op grond van de Wob zijn. De door de korpschef aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling bevat geen met deze zaak vergelijkbare situaties, nu in die gevallen niet uitdrukkelijk en alleen een beroep op de Wob was gedaan en evenmin op andere gronden kon worden aangenomen dat de verzoeker had beoogd een verzoek op grond van de Wob te doen.

Het betoog faalt.

Machtiging

3. De korpschef betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het beroep van [wederpartijen] niet-ontvankelijk is. De korpschef voert aan dat de door [gemachtigde] overgelegde machtigingen onvoldoende specifiek zijn, omdat daaruit niet blijkt op welke concrete procedures zij zien. De korpschef voert in het hoger-beroepschrift, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129, aan dat algemeen bekend is dat deze gemachtigde bij het aanwenden van zijn vertegenwoordigingsbevoegdheid ter zake van informatieverzoeken te kwader trouw handelt. De korpschef heeft ter zitting toegelicht dat, zoals hij ook bij de rechtbank heeft gedaan, deze gemachtigde een groot aantal Wob-verzoeken bij de korpschef heeft ingediend, dat deze procedure geen redelijk doel dient en alleen wordt gevoerd om een proceskostenvergoeding te krijgen.

3.1. Ingevolge artikel 8:24, tweede lid, van de Awb kan de bestuursrechter van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4665), staat artikel 8:24 van de Awb noch enige andere rechtsregel in de weg aan het verlenen van een in algemene bewoordingen geformuleerde machtiging tot het voeren van procedures en het in verband daarmee verrichten van alle noodzakelijke handelingen. Een machtiging dient wel voldoende specifiek te zijn om de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid te kunnen bepalen. Zo strekt een machtiging voor bijvoorbeeld het indienen van een bezwaarschrift zich niet uit tot het indienen van een beroepschrift. Een dergelijke machtiging ligt in deze zaak niet voor. Uit de machtigingen volgt dat [gemachtigde] bevoegd is om [wederpartijen] te vertegenwoordigen om geschillen in rechte te bestrijden en al hetgeen daartoe door hem noodzakelijk wordt geacht te doen, waaronder het aanwenden van rechtsmiddelen en het opvragen van gegevens, bijvoorbeeld op grond van de Wob, het bij weigering voeren van gerechtelijke procedures om deze gegevens alsnog te verkrijgen. Hoewel zeer algemeen geformuleerd, zijn de grenzen van de vertegenwoordigingsbevoegdheid aldus voldoende bepaalbaar. Uit de machtigingen kan worden afgeleid dat [gemachtigde] ook bevoegd was om [wederpartijen] in beroep te vertegenwoordigen. De rechtbank heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien om het door [gemachtigde] namens [wederpartijen] ingestelde beroep niet-ontvankelijk te verklaren wegens het enkele ontbreken van specifieke machtigingen. Dat neemt niet weg dat een zeer algemeen geformuleerde machtiging onder omstandigheden een aanwijzing kan vormen voor misbruik van recht.

Misbruik

3.2. Ten aanzien van het betoog van de korpschef dat [wederpartijen] dan wel hun gemachtigde misbruik van recht hebben gemaakt, wordt het volgende overwogen.

3.3. Zoals de Afdeling in de eerder vermelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het BW, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.

Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.

3.4. De gemachtigde van [wederpartijen], [gemachtigde], voert als rechtsbijstandverlener een groot aantal procedures betreffende verkeersboetes, informatieverzoeken met een beroep op de Wob en het niet tijdig nemen van besluiten. Hij maakt daarbij veelvuldig gebruik van zeer algemeen geformuleerde machtigingen, zoals hij ook in dit geval heeft gedaan.

Uit de verzoeken van [wederpartijen] blijkt dat deze zijn ingediend in verband met een opgelegde dan wel op te leggen verkeersboete. Kennelijk zijn de documenten opgevraagd om een beroep tegen een boetebeschikking te kunnen motiveren. Artikel 7:18, vierde lid, van de Awb voorziet specifiek voor belanghebbenden in een recht om hangende beroep de op de zaak betrekking hebbende stukken op te vragen bij het bestuursorgaan. Zoals de Afdeling eerder onder meer in voormelde uitspraak van 19 november 2014 heeft overwogen, moet, gelet op de ruime kennis en ervaring van [gemachtigde], ervan worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat voor informatieverzoeken met voormeld doel de Wob niet de geëigende grondslag is en voorts dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een verzoek op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Awb, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van niet-tijdige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het procesgedrag van [wederpartijen] in deze zaak blijk geeft van handelingen waarvan zij, althans hun gemachtigde, geweten moeten hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. De verzoeken zijn aldus geformuleerd dat het voor de korpschef niet mogelijk is om er volledig en adequaat op te kunnen beslissen. Onduidelijk is wat wordt bedoeld met ‘documenten die zien op scholing en bekwaamheid’ en met ‘andere documenten waarvan u bekend is dat deze betrekking hebben op de genoemde bestuurlijke aangelegenheid’. De vaagheid van de verzoeken doet afbreuk aan het doel waartoe zij beweerdelijk zijn ingediend en maakt de op de verzoeken te nemen besluiten onnodig extra vatbaar voor discussie in bezwaar- en beroepsprocedures.

3.5. Uit het voorgaande volgt dat de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen is gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Er is misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat beroep niet los kan worden gezien van het doel waarvoor de Wob is gebruikt. De rechtbank had hierin aanleiding moeten zien het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.

Het betoog slaagt.

4. Het hoger beroep van de korpschef is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep niet-ontvankelijk verklaren.

Beroep tegen het uitblijven van een nieuw besluit op de bezwaren

5. [wederpartijen] hebben bij brief van 5 augustus 2015 beroep ingesteld wegens het uitblijven van een nieuw besluit op hun bezwaren naar aanleiding van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft dit beroep op 23 februari 2016 doorgezonden naar de Afdeling. Gelet op de artikelen 6:2, aanhef en onder b, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Awb, is de Afdeling bevoegd op het ingestelde beroep te beslissen. Gelet op hetgeen onder 3.5 is overwogen, zal de Afdeling ook dit beroep niet-ontvankelijk verklaren.

Nieuw besluit op de bezwaren

6. Bij besluit van 26 augustus 2015 heeft de korpschef, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door [wederpartijen] gemaakte bezwaren. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, is door vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dit besluit komen te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 juni 2015 in zaak nr. 15/165;

III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep niet-ontvankelijk;

IV. verklaart het beroep van 5 augustus 2015 niet-ontvankelijk;

V. vernietigt het besluit van de korpschef van politie van 26 augustus 2015, kenmerk 15plb20891, 15plb20113, 14plb22033, 14 plb22226, 3395 ([wederpartij A]), 15plb20002, 1638370 [wederpartij B] ([wederpartij A]) 15 plb20162, 15 plb20728, 15plb20742, 15plb20785, 15plb20975 (verkeersWobs) 1670008 […], 15plb20976 (verkeersWob), voor zover dit betrekking heeft op [wederpartij A] en [wederpartij B].

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.

w.g. Borman w.g. Larsson-van Reijsen

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2016

344.