Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 21-11-2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:8461, AWB- 13_3240

Bij besluit van 5 april 1996 heeft verweerder aan Patersven B.V. vrijstelling verleend van het vigerende bestemmingsplan "Camping Patersven" ten behoeve van het bouwrijp maken van het terrein voor het realiseren van recreatiecentrum Patersven. Met de herinrichting en modernisering van de camping werd beoogd de camping met voornamelijk stacaravans en toeristische kampeerplaatsen om te bouwen naar een recreatiecentrum met bungalows en chalets, het creëren van ruimere kavels met bijbehorende voorzieningen en een nieuwe beheersstructuur.

Op 9 mei 1996 heeft eiser hiertegen een bezwaarschrift ingediend. Eiser woont aan de toegangs- en ontsluitingsweg van het recreatiecentrum en vreesde van de gewijzigde exploitatieopzet - van (sta)caravans naar recreatiewoningen - een toename van verkeersoverlast. Hij was van mening dat de bouw van bijna 500 recreatiewoningen een blijvende stijging van de parkeer- en verkeersdruk in zijn straat zou veroorzaken en dat het voorkomen van permanente bewoning door verweerder onvoldoende was gewaarborgd.

Vervolgens heeft verweerder bij afzonderlijke besluiten van 25 maart 1997 en 2 juni 1997 - met toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en 50, vijfde lid, van de Woningwet - bouwvergunningen verleend voor het oprichten van bungalows en chalets op het recreatiecentrum. Ook tegen deze besluiten heeft eiser bezwaar gemaakt en beroep ingesteld. Zijn stelling dat de bungalows permanent bewoond zullen gaan worden is ongegrond verklaard op basis van de overweging dat permanente bewoning op het recreatieterrein verboden is en dat in voorkomende gevallen daartegen handhavend zal worden opgetreden. In totaal zijn ter plaatse 461 bungalows en chalets gebouwd en deze recreatiewoningen zijn gebouwd in overeenstemming met het eind 1997 van kracht geworden bestemmingsplan “Recreatiecentrum Patersven”.

Bij brieven van achtereenvolgens 7 december 1998, 24 februari 1999, 11 april 2000 en 13 juni 2001 heeft eiser verweerder verzocht het bestemmingsplan te handhaven. Verweerder heeft daarop het standpunt ingenomen dat eiser niet als belanghebbende in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan worden gezien. Dienaangaande heeft de rechtbank (inzake procedurenummer 02/207) geoordeeld dat het geen twijfel lijdt dat eiser vanwege de ruimtelijke implicaties belanghebbende is. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de ingang van het park is gelegen aan de [adres] te [woonplaats], dat eiser in deze straat op nummer [huisnummer] woont waarbij dit perceel direct grenst aan het park en dat de [straatnaam] de toegangs- en ontsluitingsweg van het park is. Voorts achtte de rechtbank van belang dat eiser in de directe omgeving van de ingang van het park woont en in feite als eerste geconfronteerd wordt met eventuele parkeer- en verkeersoverlast.

Blijkens de uitspraken inzake procedurenummers 05/1301 en 05/2371 heeft eiser op 16 april 2004 wederom verzocht om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van bungalows en chalets op Parc Patersven en is dit afgeketst op de mogelijkheid tot legalisering van de strijdigheden ten gevolge van het besluit van de gemeenteraad van Zundert van 2 december 2004. In dit besluit heeft de raad van de gemeente Zundert zich uitgesproken voor legalisering van Parc Patersven op basis van de beleidsbrief van de Minister van VROM van 11 november 2003, mits aan een aantal nader omschreven voorwaarden wordt voldaan. In 2007 is een intentieovereenkomst gesloten tussen de gemeente Zundert, de Vereniging van Eigenaren van Patersven en projectontwikkelaar [naam projectontwikkelaar]. Het legalisatieproces is medio 2011 gestopt nadat [naam projectontwikkelaar] zich had teruggetrokken uit het project. Bij raadsbesluit van 15 december 2011 heeft de gemeenteraad van Zundert het legalisatieproces formeel beëindigd en heeft daarbij tegelijkertijd uitgangspunten van beleid met betrekking tot handhaving vastgesteld.

Intussen had eiser op 8 september 2010 wederom verzocht om handhaving van het bestemmingsplan “Recreatiecentrum Patersven”. Bij het primaire besluit van 9 november 2010 heeft verweerder dit handhavingsverzoek afgewezen. Tegen de afwijzing van dit verzoek heeft eiser een bezwaarschrift ingediend.

Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en aangegeven dat het handhavingsverzoek alsnog in behandeling genomen zal worden. Het hiertegen door eiser ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 16 december 2011 (procedurenummer 11/4611) gegrond verklaard. De rechtbank heeft de beslissing op bezwaar van 9 augustus 2011 vernietigd. Naar het oordeel van de rechtbank was geen sprake van een volledige heroverweging omdat - zakelijk weergegeven - de gegrond verklaring van de bezwaren en het opstarten van het handhavingstraject losgekoppeld waren. Dit betekent onder meer, zo heeft de rechtbank overwogen, dat verweerder de overtreders van het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) omschreven verbod schriftelijk zal moeten informeren over het voornemen tot handhavend optreden en dat verweerder vervolgens mede op basis van de ontvangen zienswijzen per individueel geval zal moeten beslissen of daadwerkelijk handhavend wordt opgetreden. Gelet op de door verweerder in acht te nemen zorgvuldigheid en de omvang van het recreatiecentrum Patersven heeft de rechtbank voorts begrip getoond voor de - toen al in voorbereiding zijnde - gefaseerde aanpak van de illegale bewoning op het recreatiecentrum. Naar tijdens de zitting op 30 november 2011 van de zijde van verweerder is aangegeven zou de eerste fase in januari 2012 ter hand genomen worden. Blijkens de uitspraak van 16 december 2011 heeft de rechtbank er toen op vertrouwd dat in aansluiting daarop in een redelijk tempo alle volgende fasen van het handhavingsproject tot uitvoering gebracht zouden worden.

Bij besluit van 1 mei 2012 heeft verweerder opnieuw beslist op de bezwaren van eiser. Daarbij zijn de gegrondverklaring van de bezwaren en het opstarten van het handhavings-traject wederom losgekoppeld, ditmaal op grond van de overweging dat de handhaving - gelet op de aard en de omvang van de problematiek - een zorgvuldige voorbereidings- en uitvoeringsprocedure vraagt.

Het hiertegen door eiser ingestelde beroep is door de rechtbank bij uitspraak van 22 januari 2013 (procedurenummer 12/3085) wederom gegrond verklaard. De rechtbank heeft ook deze nieuwe beslissing op bezwaar vernietigd en heeft bepaald dat verweerder vóór 1 juni 2013 overeenkomstig het “Plan van aanpak handhaving Parc Patersven” dient te beslissen omtrent eventuele pgo (fase 1) alsmede omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen van het eerste segment van fase 2.

Bij de thans bestreden besluiten heeft verweerder met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) aan vergunninghouders op hun aanvraag pgo verleend voor de permanente bewoning van hun recreatiewoning op Parc Patersven.

Verweerder heeft de bezwaarschriften van eiser tegen de pgo doorgezonden naar de rechtbank omdat naar zijn mening die besluiten tezamen met de uitspraak van de rechtbank van 22 januari 2013 in de plaats zijn getreden van het vernietigde bestreden besluit van 1 mei 2012 en daarmee de samenstellende bestanddelen vormen van de in heroverweging gegeven beslissing op het door eiser ingediende bezwaarschrift.

De rechtbank is evenwel met eiser van oordeel dat verweerder de bezwaarschriften ten onrechte heeft doorgezonden. Vastgesteld wordt dat uit de uitspraak van de rechtbank van 22 januari 2013 volgt dat verweerder vóór 1 juni 2013 diende te beslissen omtrent eventuele pgo (fase 1). In die zin heeft verweerder met de verstrekking van de pgo inderdaad uitvoering gegeven aan de uitspraak. Dat maakt echter niet dat de pgo kunnen worden aangemerkt als besluiten op het door eiser ingediende bezwaarschrift tegen de afwijzing van zijn handhavingsverzoek. Uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat verweerder in de gevallen waarin wordt afgezien van handhaving, waaronder de gevallen waarin verweerder een pgo wil verlenen, een handhavingsbesluit moet nemen. De pgo zijn, anders dan bijvoorbeeld de lasten onder dwangsom, geen handhavingsbesluiten. Een afwijzing van het verzoek om handhaving kan daarin ook niet worden gelezen. Het betreffen besluiten op aanvragen van vergunninghouders, gericht aan hen. Dit zijn naar het oordeel van de rechtbank derhalve primaire besluiten waartegen bezwaar openstond.

Met betrekking tot het betoog van verweerder dat eiser geen belanghebbende is bij de pgo overweegt de rechtbank als volgt.

Vaststaat dat eiser zich al sinds de herinrichting in 1996 heeft ingespannen om permanente bewoning op Parc Patersven te voorkomen. Niettemin worden inmiddels de meeste recreatiewoningen permanent bewoond. Het karakter van het recreatieterrein is daardoor meer en meer veranderd in dat van een woonwijk, hetgeen een andere ruimtelijke uitstraling geeft en meer parkeer- en verkeersdrukte oplevert. Daarbij neemt de rechtbank tevens in aanmerking dat eiser woont aan de toegangs- en ontsluitingsweg van het terrein. Gelet op de impact van het gewijzigde karakter van het gehele recreatieterrein op de directe woonomgeving van eiser, kan eiser naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als belanghebbende bij zijn aanvraag om handhavend op te treden tegen permanente bewoning op het gehele recreatieterrein. Naar het oordeel van de rechtbank kan worden aangenomen dat het belang van eiser niet beperkt is tot het daadwerkelijk wel of niet handhaven van het verbod van permanente bewoning van slechts die recreatiewoningen die in de onmiddellijke nabijheid van zijn woning zijn gelegen.

Daaruit volgt dat eiser belanghebbende is bij zijn aanvraag om handhavend op te treden en bij het besluit tot afwijzing van die aanvraag. Zijn bezwaarschrift tegen die afwijzing heeft geleid tot handhavingsbesluiten, waarbij bewoners zijn gelast de permanente bewoning te staken. Eiser is belanghebbende bij de besluiten op zijn bezwaar, inhoudende de herroeping van het primaire besluit tot afwijzing én de handhavingsbesluiten. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder niet geheel aan de bezwaren van eiser tegemoet is gekomen, aangezien eiser beroep heeft ingesteld tegen alle beslissingen op bezwaar waarin een begunstigingstermijn van 1 jaar of meer is opgenomen. Maar zijn bezwaarschrift heeft ook geleid tot de bestreden besluiten, op grond waarvan het vergunninghouders is toegestaan hun recreatiewoning op Parc Patersven permanent te bewonen. Nu uit het voorgaande volgt dat eiser belanghebbende is bij alle beslissingen op bezwaar waarin verweerder afziet van handhaving, waaronder dus ook de beslissingen op bezwaar die, naar de rechtbank vaststelt, in de onderhavige gevallen nog moeten worden genomen, houdt dat naar het oordeel van de rechtbank in dat hij in de specifieke omstandigheden van dit geval ook belanghebbende is bij de pgo. De beroepen van eiser zijn derhalve ook in zoverre ontvankelijk.

Op grond van artikel 2.25 Wabo, derde lid, van de Wabo kunnen - voor zover hier van belang - bij AMvB categorieën gevallen worden aangewezen waarin de omgevings-vergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend.

Vorenbedoelde AMvB is het Bor.

Ingevolge artikel 5.18, vierde lid, van het Bor wordt als geval als bedoeld in artikel 2.25, derde lid, van de wet waarin de omgevingsvergunning slechts geldt voor degene aan wie zij is verleend, aangewezen de omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatie-woning die met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet in samenhang met artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II is verleend. In een omgevings-vergunning als bedoeld in de eerste volzin wordt bepaald dat zij slechts geldt voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de desbetreffende recreatiewoning onafgebroken bewoont.

Krachtens artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:

Aangezien de “Beleidsregels pgo” zijn gebaseerd op artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Bor, kan de rechtbank eiser niet volgen in zijn stelling dat verweerder de pgo heeft gebaseerd op een privaatrechtelijke structuur. Artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Bor, maakt het onder voorwaarden mogelijk om pgo te verlenen. Verweerder heeft in zijn beleid geen andere voorwaarden opgenomen voor het verlenen van pgo. Hij heeft daarin slechts een nadere invulling gegeven aan de voorwaarden die in artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Bor, zijn gesteld, in die zin dat daarin is bepaald op welke wijze de feiten worden vastgesteld die ten grondslag worden gelegd aan het besluit. Met betrekking tot de eis dat de bewoner op 31 oktober 2003 de recreatiewoning als woning in gebruik had en deze sedertdien onafgebroken bewoont, heeft verweerder aangegeven op welke wijze dit kan worden aangetoond. Daarover bevat het Bor geen regeling. Het staat verweerder vrij daarover (bewijs)beleid vast te stellen. De “Beleidsregels pgo” geven een opsomming van de bewijsmiddelen, waaronder - voor zover hier van belang - een bewijs van inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) op het adres van de recreatiewoning, door de werkgever van de bewoner aan die bewoner verstrekte jaaropgaven waaruit blijkt dat sprake is van een inkomen van die bewoner op het adres van de recreatiewoning, bescheiden van een uitkeringsinstantie of pensioenfonds waaruit blijkt dat sprake is van een uitkering of pensioen van die bewoner op het adres van de recreatie-woning, betaling van gemeentelijke belastingen, betalingen van energie- en waterrekeningen en kadastergegevens.

Deze nadere invulling van de bewijsmiddelen acht de rechtbank niet onjuist of onredelijk.

De rechtbank overweegt dat in de gevallen waarin de vergunninghouder niet al vanaf

31 oktober 2003 in de GBA stond ingeschreven op het adres van de recreatiewoning, hoge eisen moeten worden gesteld aan het bewijs om aannemelijk te achten dat vergunninghouder daar wel het hoofdverblijf heeft gehad. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2527. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat zijn grond in dit opzicht ook uitsluitend betrekking heeft op de vergunninghouders waarbij een dergelijke inschrijving ontbreekt. Dit betreft de pgo van [vergunninghouder], [vergunninghouder] en[vergunninghouder].

Ten aanzien van [vergunninghouder] overweegt de rechtbank als volgt. Uit het dossier blijkt dat [vergunninghouder] sinds 30 september 2005 staat ingeschreven op het adres van de recreatiewoning. Bij zijn aanvraag heeft [vergunninghouder] naar het oordeel van de rechtbank voldoende bewijsmiddelen overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat hij ook al voorafgaand aan

31 oktober 2003 de recreatiewoning permanent bewoonde. De rechtbank wijst daarbij met name op de afschriften van Nationale Nederlanden van januari 2002 en januari 2003, gericht aan hem op het adres [adres], de jaarafrekening Essent van 15 juli 2003 van het gebruiksadres [adres], het uitkeringbesluit IZA Zorgverzekering van 26 februari 2002, gericht aan hem op het adres [adres], de schadebrief van Centraal Beheer van 20 februari 2002, gericht aan hem op het adres [adres]

[adres], het proces-verbaal van aangifte op zijn naam van 20 februari 2002, met opgegeven adres [adres] en de jaaropgaaf 2002 van de gemeente Rotterdam, gericht aan hem op het adres [adres]. Gelet hierop heeft verweerder terecht aannemelijk geacht dat [vergunninghouder] de recreatiewoning vanaf 31 oktober 2003 onafgebroken in gebruik heeft gehad.

Ten aanzien van de pgo van [vergunninghouder] en [vergunninghouder] stelt de rechtbank vast dat zij sinds respectievelijk 4 maart 1999 en 5 augustus 1999 staan ingeschreven in de GBA op het adres van de recreatiewoning. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat op basis van de door hen overgelegde bescheiden aannemelijk is dat zij al op 31 oktober 2003 hun recreatiewoning op Parc Patersven als woning in gebruik hadden en deze sedertdien onafgebroken hebben bewoond.

De gronden ten aanzien van [vergunninghouder], [vergunninghouder] en [vergunninghouder] treffen geen doel.

Ten aanzien van [vergunninghouder] oordeelt de rechtbank dat de stukken onvoldoende grond bieden voor de conclusie dat zij de recreatiewoning op 31 oktober 2003 als woning in gebruik had en sedert die datum onafgebroken in gebruik heeft gehad. Op haar aanvraag heeft [vergunninghouder] aangegeven dat zij al sinds 1 april 2000 in de recreatiewoning woont. Bij haar aanvraag heeft zij gevoegd - voor zover hier relevant - afrekeningen energie-verbruik Essent en nota’s waterverbruik betreffende de recreatiewoning over de periode medio 2000 tot en met medio 2003. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, kan hieruit niet worden afgeleid dat zij de woning in de desbetreffende periode permanent heeft bewoond. Weliswaar is sprake van een redelijk consistent energieverbruik in de recreatiewoning, doch verweerder heeft dit niet vergeleken met het verbruik in een normale woning van dit type met deze bewoner(s). Daar komt bij dat de afschriften van Essent zijn gericht aan een adres in ’s Gravenhage. Tot slot zijn er in het geheel geen afschriften over de periode die daarop is gevolgd. Zou al aangenomen moeten worden dat [vergunninghouder] de woning op 31 oktober 2003 bewoonde, is zodoende het onafgebroken karakter van de bewoning sedertdien al daarom niet voldoende aangetoond. Het bijgevoegde taxatierapport zegt niets over de bewoning.

Datzelfde geldt voor [vergunninghouder]. [vergunninghouder] bewoont de woning blijkens het aanvraagformulier sinds 14 december 2000. Als bewijsstukken heeft hij ingediend correspondentie van de Belastingdienst van 23 april 2010 (uitstel van de aangifte inkomstenbelasting 2009) en 15 juli 2010 (teruggaaf loonheffingen Bijdrage Zorgverzekeringswet), gericht aan hem op het adres [adres], een afschrift van de begeleidende brief van 22 juli 2004 van de notaris betreffende de huwelijksvoorwaarden, gericht aan de partner van [vergunninghouder] op het adres [adres], bankafschriften gericht aan het adres van de recreatiewoning van 29 augustus 2003 en 5 november 2006, loonstroken van [vergunninghouder] en zijn partner (juli 2003, augustus 2004 en juni 2006) gericht aan het adres [adres] en een jaaropgaaf over 2004 van zijn partner op het desbetreffende adres. Hoewel moet worden vastgesteld dat [vergunninghouder] en/of zijn partner in de betreffende periode stelselmatig correspondentie van verschillende officiële instanties op het adres van de recreatiewoning ontvingen, is hiermee niet genoegzaam vast komen te staan dat hij de recreatiewoning in de periode in geding onafgebroken heeft bewoond. Gegevens van na 2010 ontbreken.

Uit het voorgaande volgt dat het betoog van eiser ten aanzien van [vergunninghouder] en [vergunninghouder] slaagt. De desbetreffende bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb en zullen worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, nu verweerder nog nader onderzoek zal moeten doen naar de feiten en omstandigheden waaruit de onafgebroken bewoning, aangevangen op 31 oktober 2003 of eerder, kan blijken. Verweerder dient nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Blijkens de toelichting op artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Bor heeft de opsomming van de sectorale wet- en regelgeving onder b enerzijds ten doel dat in de recreatiewoning een goed woon- en leefklimaat kan worden geborgd als deze niet alleen recreatief wordt gebruikt en beoogt anderzijds te voorkomen dat in de omgeving aanwezige bedrijven door de aanwezigheid van een woning op onaanvaardbare wijze in hun bedrijfsactiviteiten worden beperkt. De milieueisen inzake de afvalbehandeling op Parc Patersven en de milieuzonering - wat daar ook van zij - strekken niet tot bescherming van de belangen van eiser. Voorts is gesteld noch gebleken dat eiser bedrijfsactiviteiten ontplooit die worden beperkt door permanente bewoning van de recreatiewoningen van vergunninghouders.

Gelet op het bepaalde in artikel 8:69a van de Awb kan en zal de rechtbank in het midden laten of het afvalbehandelsysteem op Parc Patersven conform de geldende milieuvergunning werkt. Het grondwaterpeil betreft een onderwerp dat is geregeld in de Waterwet en deze wet is niet genoemd in artikel 4, aanhef en onder 10, sub b, van Bijlage II van het Bor. Derhalve kan ook de door eiser gestelde daling van het grondwaterpeil niet in de weg staan aan het verlenen van pgo.

Eiser heeft ter zitting betoogd dat deze gronden niet op de voet van het relativiteitsvereiste buiten beschouwing kunnen worden gelaten, nu het argument betrekking heeft op de bevoegdheid van verweerder. Indien niet aan de voorwaarden van artikel 4, aanhef en onder 10, van Bijlage II van het Bor, is voldaan, dan is verweerder immers niet bevoegd een pgo te verlenen, aldus eiser. Nu het evenwel een materiële voorwaarde voor de uitoefening van de bevoegdheid betreft, die door de rechtbank ook niet ambtshalve wordt getoetst, gaat het argument niet op. Zou dit betoog van eiser worden gevolgd, dan zou dit het relativiteits-vereiste in veel gevallen tot een lege huls maken.

Het vorenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat niet gezegd kan worden dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot verlening van de pgo aan [vergunninghouder], [vergunninghouder] en [vergunninghouder] heeft kunnen komen.

De beroepen van eiser tegen de pgo van [vergunninghouder], [vergunninghouder]en [vergunninghouder] zullen daarom ongegrond worden verklaard.

De beroepen van eiser tegen de pgo van [vergunninghouder] en [vergunninghouder] zijn gegrond en de desbetreffende bestreden besluiten zullen worden vernietigd.

Gelet hierop zal de rechtbank verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten tot het in het dictum opgenomen bedrag.