Rechtbank 's-Gravenhage, 31-03-2006, AV7778, KG 06/125

tegen:

Partijen worden hierna respectievelijk ook ‘de Stichting’, ‘[eiser 2]’, ’[eiser 3]’, ‘[eiser 4]’, ‘[eiser 5]’, ‘[eiser 6]’ en ‘de Staat’ genoemd.

1. De feiten

Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 3 maart 2006 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan.

1.2. De eisers sub 2 tot en met 6 zijn Nederlanders die in andere lidstaten van de Europese Unie wonen. Met uitzondering van [eiser 2] zijn zij ouder dan 65 jaar en ontvangen zij een AOW-uitkering en een aanvullend pensioen. [eiser 2] ontvangt een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en een aanvullend pensioen.

1.3. [eiser 2] en [eiser 3] en hun echtgenotes en [eiser 4] waren tot in ieder geval 1 januari 2006 bij een Nederlandse verzekeraar particulier verzekerd tegen ziektekosten. [eiser 5] en zijn echtgenote zijn verzekerd bij de ‘ziekenkas van hun woonplaats’. [eiser 6] en zijn gezinsleden maken gebruik van ziektekostenverstrekkingen op grond van Spaanse wetgeving en hebben daarnaast een aanvullende Spaanse particuliere verzekering afgesloten.

2. De relevante regelgeving

2.1. De eisers sub 2 tot en met 6 kunnen in hun respectieve woonlanden aanspraak maken op ziektekostenverstrekkingen op grond van publiekrechtelijke regelingen van die landen.

2.2. Voorzover dat niet rechtstreeks volgt uit de nationale wetgeving van die landen, volgt dat uit Verordening 1408/71.

2.9. In het buitenland wonende Nederlanders die verzekerd waren op grond van de tot 1 januari 2006 geldende Ziekenfondswet, waren tot die datum ook verplicht verzekerd op grond van de AWBZ. Op basis van laatstbedoelde verzekering konden zij in hun woonland voor rekening van de Staat gebruikmaken van AWBZ-zorg. Voor particulier verzekerde, in het buitenland wonende Nederlanders bestond tot 1 januari 2006 een mogelijkheid tot vrijwillige verzekering, op grond van het tot die datum geldende artikel 32a AWBZ.

2.10. Sinds 1 januari 2006 hebben in het buitenland wonende Nederlanders geen recht (meer) op verstrekkingen op grond van de AWBZ (of de Zorgverzekeringswet), met dien verstande dat de Invoerings- en aanpassingswet Zorgverzekeringswet (hierna ‘Invoerings- en aanpassingswet’) een beperkte overgangsregeling kent voor zorgverlening die vóór die datum is aangevangen.

2.11. Artikel 1 van het Besluit wachttijd bijzondere ziektekostenverzekering voorziet in een wachttijd van maximaal een jaar voor bepaalde AWBZ-zorg – kort gezegd: verblijf in een instelling – voor personen die, komende uit het buitenland, in Nederland gaan wonen en daardoor verzekerd zijn geworden in de zin van de AWBZ. Uit het met ingang van 1 januari 2006 gewijzigde artikel 2 van het besluit volgt dat deze wachttijd in beginsel wordt verminderd met een maand voor elk jaar waarin de betrokkene aanspraak heeft gehad op verstrekkingen op grond van (onder meer) Verordening 1408/71.

3. De vorderingen, de gronden daarvoor en het verweer

3.3. De Staat voert gemotiveerd verweer, dat voorzover nodig hierna zal worden besproken.

4. De beoordeling van het geschil

4.1. Aan hun vorderingen leggen eisers ten grondslag dat de Staat, mede als wetgever, jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld. Daarmee is in zoverre de bevoegdheid van de burgerlijke rechter – in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding – tot kennisneming van de vorderingen gegeven.

4.2. Eisers hebben bij hun vorderingen onmiskenbaar een spoedeisend belang. De Staat heeft dit ook niet betwist. Ook in zoverre is de voorzieningenrechter dus bevoegd.

4.3. Eisers zijn in hun vorderingen bij de burgerlijke rechter ook ontvankelijk. Er is immers geen andere rechter op grond van bijzondere wetgeving aangewezen die over (een of meer onderdelen van) de ingestelde vorderingen kan beslissen.

4.4. Ten aanzien van de vorderingen van de Stichting is voldaan aan de eisen van artikel 3:305a van het Burgerlijk Wetboek. Ook dit is tussen partijen overigens niet in geschil. Deze eiseres is ook in dit opzicht dus ontvankelijk in haar vorderingen.

4.6. De burgerlijke rechter kan een wet in formele zin, zoals onderdelen van de Zorgverzekeringswet, slechts buiten toepassing verklaren indien en voorzover deze onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met het gemeenschapsrecht of met een ieder verbindende bepalingen van een verdrag. Het criterium “onmiskenbaar onverbindend” vereist een terughoudende toetsing, temeer in een kort geding, waarin immers slechts een voorlopig oordeel kan worden gegeven.

4.7. De burgerlijke rechter kan lagere regelgeving, zoals een ministeriële regeling, toetsen aan hogere regelgeving en aan algemene rechtsbeginselen. Ook hierbij gelden voor het buiten toepassing laten het criterium “onmiskenbaar onverbindend” en een terughoudende opstelling van de rechter in kort geding.

4.8. In de kern gaat het geschil om twee vragen. In de eerste plaats de vraag of de Nederlandse gepensioneerden die in een andere EU- (of EER-)staat wonen, op grond van het gemeenschapsrecht een keuzerecht hebben, dat wil zeggen: de vrijheid hebben geen gebruik te maken van het woonlandpakket (en daarvoor dan ook geen bijdrage aan het pensioenland Nederland behoeven te betalen). De tweede hoofdvraag betreft de wijze waarop voor deze categorie gepensioneerden in de Nederlandse wetgeving is voorzien in een bijdrage voor verstrekkingen die het equivalent vormen van de voorzieningen voor Nederlandse ingezetenen op grond van de AWBZ. Hierbij gaat het mede om de vraag of de Nederlandse regelgeving ten opzichte van de hier bedoelde groep gepensioneerden in overeenstemming is met artikel 39 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: ‘EG’), waarin het beginsel van het vrije verkeer van werknemers is geregeld, bezien in samenhang met diverse door eisers ingeroepen algemene rechtsbeginselen.

4.9. Bij de beantwoording van beide vragen wordt vooropgesteld dat de toepasselijke regels van de Verordeningen 1408/71 en 574/72 voorzien in coördinatie van de wettelijke stelsels van de lidstaten, niet in harmonisatie. Met de verordeningen is in het bijzonder beoogd overlappingen (zoals dubbele verzekeringen) en lacunes te voorkomen. Het gemeenschapsrecht laat, binnen zekere grenzen, aan de lidstaten de bevoegdheid om hun eigen stelsels van sociale zekerheid in te richten. Die grenzen worden onder meer bepaald door de verdragsregels betreffende het vrije verkeer van werknemers en betreffende de vrijheid van elke burger van de Europese Unie om te reizen en te verblijven op het grondgebied van de lidstaten.

4.10. Uitgangspunt voor de positie van Nederlandse gepensioneerden die in een andere lidstaat wonen is de regel van artikel 13 lid 2 onder f van Verordening 1408/71, die inhoudt dat op hen in algemene zin bij uitsluiting de wetgeving van het woonland van toepassing is. Hierop maken de aangehaalde artikelen 28 en 28 bis van de verordening een uitzondering. In het verlengde daarvan bepaalt artikel 33 van de verordening dat het pensioenland bedragen op het te betalen pensioen mag inhouden voorzover de prestaties krachtens onder meer de artikelen 28 en 28 bis voor rekening van een orgaan van dat pensioenland komen. Artikel 33 geeft de Staat de bevoegdheid een regeling vast te stellen die voorziet in een heffing op het pensioen of de uitkering van een gepensioneerde die in het buitenland ten laste van Nederland verstrekkingen geniet. In beginsel bevat Verordening 1408/71 een gesloten – en daarmee dwingend – stelsel van regels, dat zoals gezegd dubbele verzekeringen en lacunes beoogt te voorkomen. De verordening kent echter, in de artikelen 16 en 71 lid 1 onder b, ook enkele voorbeelden van keuzerechten.

4.11. Het is voorshands echter op zijn minst genomen twijfelachtig of artikel 17 bis van Verordening 1408/71 het door eisers ingeroepen keuzerecht impliceert. Geen van de in persoon optredende eisers heeft het in dit artikel bedoelde generieke verzoek ingediend. Ook de Stichting heeft niet aangevoerd dat een van de bij haar aangesloten personen dit heeft gedaan. De verordening geeft geen regels omtrent de vraag onder welke voorwaarden vrijstelling moet worden verleend. Ook de jurisprudentie geeft hierover geen uitsluitsel. Een recht op vrijstelling lijkt niet te bestaan. Een keuze in deze zin zou bovendien meebrengen dat de betrokkenen niet langer recht hebben op prestaties krachtens de wetgeving van het woonland, zoals bedoeld in artikel 28 bis. Daarmee ontstaat dan de in artikel 28 bedoelde situatie. De pensioengerechtigde is dan nog steeds “verdragsgerechtigd” en het desbetreffende orgaan van het pensioenland kan nog steeds premies inhouden op de voet van artikel 33.

4.12. Twijfelachtig is ook of artikel 29 van Verordening 574/72 meebrengt dat de artikelen 27, 28 en 28 bis een keuzerecht toelaten. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap (hierna ook: het Hof of ‘HvJ EG’) dienen de socialezekerheidsverordeningen van de Raad te worden bezien in het licht van de bevordering van het vrije verkeer van werknemers. In zijn arrest van 4 juli 1990 inzake Kracht (C-117/89) heeft het Hof bij de uitleg van artikel 76 van Verordening 1408/71 beslissende betekenis toegekend aan het doel van artikel 51 EEG-Verdrag (thans: artikel 42 EG), namelijk de totstandbrenging van het vrije verkeer. Daarmee heeft het Hof, in die zaak, een keuzemogelijkheid voor de rechthebbende erkend. Ook het door eisers aangehaalde arrest van 3 juli 2003 inzake Van der Duin (C-156/01) impliceert dat er, voor de in die zaak bedoelde rechthebbenden, de facto een keuzerecht bestond.

4.13. Er zijn echter relevante verschillen tussen de situaties van de rechthebbenden in de zaken waarop deze arresten zien en die van de eisers in dit kort geding. In beide arresten ging het om personen die per saldo een aanspraak op uitkering beoogden, in dit kort geding wensen eisers erkenning van het recht om ervoor te kiezen dat zij géén aanspraken hebben (en daarvoor dus ook niet behoeven te betalen). In het arrest van 10 mei 2001 inzake Rundgren (C-389/99) heeft het Hof een dwingende conflictregel aangenomen: het stelsel van de artikelen 28 en 28 bis is, ook als het recht op prestaties in het woonland ontbreekt, steeds van toepassing indien de pensioengerechtigde, zo hij in het pensioenland zou wonen, daar recht op verstrekkingen zou hebben. Ook hier geldt dus dat de premie-inhouding door het pensioenland haar grondslag behoudt.

4.14. De conclusie ten aanzien van de eerste in onderdeel 4.8 vermelde kernvraag is dat niet gezegd kan worden dat artikel 69 Zvw onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met het gemeenschapsrecht (in het bijzonder de artikelen 17 bis van Verordening 1408/71 en 29 van Verordening 574/72) voorzover dit een keuzerecht zou inhouden zoals door eisers gesteld. Dit betekent dat de onderdelen 1, 2 en 4 van de vorderingen van eisers dienen te worden afgewezen.

4.15. De tweede kernvraag betreft de hoogte van de bijdrage die de Staat (als wetgever) voor de groep van in het buitenland wonende Nederlandse gepensioneerden heeft vastgesteld. Uitgangspunt is ook hier dat het gemeenschapsrecht aan de nationale wetgever een ruime mate van vrijheid laat. In beginsel zijn de lidstaten bevoegd te kiezen voor een stelsel waarin geen directe relatie bestaat tussen de hoogte van de bijdragen en de kosten van de prestaties waarop aanspraak wordt of zou kunnen worden gemaakt. Artikel 33 Verordening 1408/71, dat mede aan de orde was in het aangehaalde arrest inzake Rundgren en in het eerdere arrest van 21 februari 1991 inzake Noij (C-140/88), verwijst voor de berekening van de bijdragen met zoveel woorden naar de nationale wetgeving van het pensioenland. In zoverre – en dus in algemene zin – zijn de in dit opzicht bestreden onderdelen van de Nederlandse wetgeving niet strijdig met het gemeenschapsrecht.

4.16. Eisers hebben zich in dit verband beroepen op artikel 39 EG. De Staat heeft betoogd dat dit artikel alleen ziet op werknemers, en dus niet op gepensioneerden. Dit betoog kan in zijn algemeenheid niet worden onderschreven. Opmerking verdient allereerst dat het recht op pensioen onlosmakelijk verbonden kan zijn met de hoedanigheid van werknemer (zie bijvoorbeeld HvJ EG 15 juni 2000, inzake Seher, C-302/98, waarin dit het geval was). Van belang is voorts dat het HvJ EG in een arrest van 7 juli 2005 (inzake Van Pommeren/Bourgondiën, C-227/03) in het geval van een volledig arbeidsongeschikte zonder meer heeft getoetst aan artikel 39 EG. Naast dit artikel verdient ook artikel 18 EG de aandacht. Dit artikel voorziet in het recht op vrij verkeer van burgers van de Unie. Het nationale recht wordt mede door deze regel van gemeenschapsrecht bepaald.

4.17. Binnen het aldus gegeven kader dient te worden beoordeeld of de bestreden lagere regelgeving van de artikelen 6.3.1 e.v. Rzv onmiskenbaar onverbindend is met het gemeenschapsrecht en/of algemene rechtsbeginselen.

4.18. Naar voorlopig oordeel is dit niet het geval voorzover het uitsluitend om de (onder 4.7 omschreven, terughoudende) toetsing aan de artikelen 18 en 39 EG gaat. Er is geen kennelijke strijdigheid met het gemeenschapsrecht, gegeven ook de vrijheid die daarin aan de lidstaten wordt gelaten.

4.19. Dit neemt niet weg dat hetgeen onder 4.16 is overwogen over de betekenis van de artikelen 18 en 39 EG ook in deze context, een rol kan spelen bij de toetsing aan algemene rechtsbeginselen, die vervolgens dient plaats te vinden.

4.20. Eisers hebben diverse algemene rechtsbeginselen genoemd die volgens hen zijn geschonden: het verbod van willekeur (détournement de pouvoir), het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel (in diverse opzichten, met inbegrip van de eis dat ongelijke gevallen niet gelijk worden behandeld).

4.21. Het beroep van eisers op het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel slaagt niet. De Staat heeft een ruime mate van vrijheid om zijn wetgeving te wijzigen, ook als daardoor eerdere vooruitzichten of verwachtingen van belanghebbende burgers tenietgaan. Er zijn in dit geval geen bijzondere omstandigheden die tot een andere conclusie leiden. Ook kan niet worden gezegd dat de Staat zich “verrijkt” ten koste van de Nederlandse gepensioneerden in het buitenland. De bijdragen en de eventuele “winst” vallen immers in het Zorgverzekeringsfonds. Uit dit fonds krijgen ingezetenen/verzekerden niets uitgekeerd. Wel worden uit het fonds de “verliezen” gedekt ten opzichte van verdragsgerechtigden die in andere landen wonen. Uit dit een en ander volgt tevens dat op dit punt ook geen sprake is van een verboden ongelijke behandeling tussen ingezetenen en Nederlandse niet-ingezetenen. Overigens kan ook niet worden gezegd dat de Staat migrerende werknemers ongunstiger behandelt dan verplicht verzekerde ingezetenen. Er worden geen leeftijdsafhankelijke bijdragen geheven. Ook in zoverre is dus geen sprake van ongelijke behandeling.

4.23. Binnen het beperkte kader van dit kort geding is geen plaats voor een gedetailleerde beoordeling van de positie van de afzonderlijke eisers of van anderen voor wie de Stichting opkomt. Ook leent dit kort geding zich niet voor een grondige onderlinge vergelijking van de woonlandpakketten in de afzonderlijke lidstaten of regio’s daarbinnen, noch voor een precieze vergelijking tussen die afzonderlijke pakketten en het AWBZ-pakket. Mede ter wille van de uitvoerbaarheid van de regeling heeft de Staat (in elk geval ook) de vrijheid om in deze opzichten te kiezen voor algemene parameters en dus ook voor forfaitair berekende bijdragen.

4.24. Daarmee is echter geen rechtvaardiging gegeven voor de keuze waardoor van alle elders wonende Nederlandse gepensioneerden een zelfde bijdrage wordt geheven, die geheel los staat van de (eveneens forfaitaire) bedragen die de desbetreffende woonlanden aan de Staat in rekening brengen. De Staat heeft in de kern slechts één positief argument genoemd voor het stelsel waardoor er soms aanzienlijke “winst” wordt geboekt in het geheel van heffingen en afdrachten, te weten het onder 2.11 vermelde gegeven dat een Nederlander die na in den vreemde te hebben gewoond weer ingezetene van Nederland wordt, al binnen korte termijn aanspraak kan maken op de AWBZ-verstrekkingen hier te lande. Naar voorlopig oordeel is dit argument niet valide. De door de Staat bedoelde mogelijkheid is een direct gevolg van het feit dat de AWBZ verstrekkingen biedt aan ingezetenen. Een ieder die (weer) ingezetene wordt, heeft dus, ongeacht zijn vorige woonland – maar afgezien van een eventuele wachttijd –, aanspraak op deze verstrekkingen. Niet kan worden gezegd dat de Staat de aan hem toegekende bevoegdheid om bijdragen te heffen, heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven. Het verwijt van misbruik van bevoegdheid faalt dus. Wel is de voorlopige conclusie dat ongelijke gevallen in dit opzicht ten onrechte gelijk worden behandeld. In zoverre is er, met een hoge mate van aannemelijkheid, strijd met het algemene rechtsbeginsel dat zodanige behandeling verbiedt. Hier komt bij dat niet valt uit te sluiten dat de fundamentele discrepantie tussen heffingen en afdrachten een belemmering opwerpt voor het vrije verkeer van burgers die gepensioneerd zijn of met het oog op hun pensionering naar een ander EU- of EER-land willen verhuizen. Hieraan doet niet af dat de betrokkenen hebben te aanvaarden dat de wetgeving (ook bijvoorbeeld in fiscaal opzicht) en de voorzieningenniveaus in de diverse landen op allerlei terreinen kunnen verschillen of binnen het desbetreffende woonland nog weer ingrijpend kunnen veranderen. In het geval dat hier getoetst moet worden, doet zich immers iets anders voor, namelijk een structureel gelijke behandeling (één, internationaal gezien, hoge heffing) van ongelijke gevallen (zeer uiteenlopende niveaus van verstrekkingen, waarvoor de woonlanden zelf aan Nederland vaak veel lagere bedragen in rekening brengen).

4.25. Dit leidt tot de conclusie dat de tweede kernvraag die onder 4.8 is vermeld, in deze zin wordt beantwoord dat de bestreden regelgeving op het hier besproken punt onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met het zojuist genoemde algemene rechtsbeginsel, bezien in samenhang met de aangehaalde bepalingen van gemeenschapsrecht (artikelen 18 en 39 EG).

4.26. Deze bevinding rechtvaardigt een voorziening in dit kort geding die, samengevat, hierop neerkomt dat aan de Staat het gebod wordt opgelegd om de regeling van de artikelen 6.3.1 e.v. Rzv buiten toepassing te laten voorzover daarmee wordt bewerkstelligd dat in het buitenland wonende gepensioneerden die zich op de voet van artikel 69 lid 1 Zvw hebben aangemeld bij het CVZ, op het hier aan de orde zijnde punt een hogere bijdrage moeten betalen dan die welke de Staat ter zake moet doorbetalen aan het woonland in kwestie. Onderdeel 5 van de vorderingen van eisers wordt dus, op de hierna te vermelden wijze, toegewezen. Nu het hier gaat om een naar zijn aard voorlopige maatregel, die zich, zeker op dit gebied, niet verdraagt met een onbeperkte gelding, is er reden om te bepalen dat de voorziening vervalt (i) indien eisers niet binnen een maand na deze uitspraak ter zake een bodemprocedure tegen de Staat aanspannen en (ii) zodra in die bodemprocedure een definitief oordeel is gegeven over het geschilpunt dat tot de voorziening heeft geleid.

4.27. Het feit dat de Regeling zorgverzekering op dit punt wordt uitgevoerd door het CVZ, dat geen orgaan is van de Staat en geen partij is in dit kort geding, rechtvaardigt tevens een voorziening die inhoudt dat de Staat moet bevorderen – en dus alles moet doen wat in zijn macht ligt om te bewerkstelligen – dat ook het CVZ zich gedraagt overeenkomstig het aan de Staat op te leggen gebod.

4.28. Onderdeel 3 van de vorderingen van eisers wordt afgewezen. Voorzover dat al niet voortvloeit uit de afwijzing van het betoog van eisers over het keuzerecht, geldt het volgende. Tussen partijen is – terecht – niet in geschil dat uit artikel 2.5.2 Invoerings- en aanpassingswet niet volgt dat bestaande private overeenkomsten van zorgverzekering per 1 januari 2006 van rechtswege in hun geheel zijn vervallen. Lid 2 van dit artikel voorziet immers slechts in verval “voor zover aan de overeenkomst rechten kunnen worden ontleend, gelijkwaardig aan [..]” (cursivering voorzieningenrechter). Dit is ook aan de orde geweest in het (aan partijen bekende) kort geding (met nummer KG 05/1551) tussen de Stichting en anderen tegen enkele Nederlandse zorgverzekeraars, waarin deze voorzieningenrechter op 25 januari 2006 eindvonnis heeft gewezen. Er is geen grond om de Staat thans te verplichten hieromtrent nadere mededelingen te doen aan (de) zorgverzekeraars. Mogelijk hebben nog niet alle verzekeraars volkomen duidelijkheid geboden aan degenen die, in het buitenland wonend, vóór 1 januari 2006 bij hen verzekerd waren. Zij handelen dan in zoverre in strijd met hun wettelijke plicht, maar deze strijdigheid is (thans) niet aan de Staat toe te schrijven en wordt ook niet opgeheven door een voorziening zoals op dit punt gevorderd.

4.29. Uit het voorgaande blijkt dat elk van partijen op enig punt in het ongelijk is gesteld. Dit rechtvaardigt de hierna te vermelden beslissing over de kosten van dit kort geding.

5. De beslissing

De voorzieningenrechter:

gebiedt de Staat om het bepaalde in artikel 6.3.1 – in het bijzonder: het bepaalde in lid 1 aanhef en onder b – van de Regeling zorgverzekering buiten toepassing te laten, voorzover het desbetreffende onderdeel van de bijdrage uitgaat boven het bedrag dat het woonland in kwestie ter zake in rekening brengt aan de Staat;

gebiedt de Staat om te bevorderen dat ook het College zorgverzekeringen zich bij de uitvoering van de hem opgedragen taak gedraagt overeenkomstig het eerstvermelde gebod;

bepaalt dat deze geboden vervallen (i) indien eisers niet binnen een maand na deze uitspraak ten aanzien van het geschilpunt dat tot deze voorzieningen heeft geleid, een bodemprocedure tegen de Staat aanhangig hebben gemaakt, en voorts (ii) zodra in die bodemprocedure bij in kracht van gewijsde gegane uitspraak een oordeel is gegeven over dat geschilpunt;

verklaart dit vonnis tot zover uitvoerbaar bij voorraad;

bepaalt dat iedere partij de eigen kosten draagt;

wijst af het meer of anders gevorderde.

Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 31 maart 2006 in tegenwoordigheid van de griffier.

jwo