Rechtbank Dordrecht, 06-05-2010, BM6233, 10/449 & 10/460

procedurenummer: AWB 10/449 en AWB 10/460

uitspraak van de voorzieningenrechter

inzake

[verzoeker], wonende te [woonplaats], verzoeker,

tegen

1. Ontstaan en loop van het geding

Bij besluit van 8 september 2009 heeft verweerder verzoeker gelast de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in de woning aan de [adres] te [woonplaats] ongedaan te maken binnen zes weken na verzending van dat besluit. Daarbij is bepaald dat verzoeker een dwangsom van € 10.000, - per maand verbeurt indien niet aan het gelaste binnen de gestelde termijn is voldaan, met een maximum van € 60.000, -.

Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 10 september 2009 bezwaar gemaakt bij verweerder.

Bij besluit van 8 september 2009 heeft verweerder de begunstigingstermijn voor de last opgeschort tot vier weken nadat op het bezwaar van verzoeker is beslist.

Bij besluit van 30 maart 2009 heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder vastgesteld dat verzoeker de maximaal te verbeuren dwangsom van € 60.000,- heeft verbeurd.

Tegen dit besluit heeft verzoeker bij brief van 2 april 2010 beroep ingesteld bij de rechtbank Dordrecht.

Bij een tweede brief van 2 april 2010 heeft verzoeker een verzoek om voorlopige voorziening ingediend bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht.

Bij brief van 7 april 2010 heeft verweerder meegedeeld het besluit van 30 maart 2009 in te trekken.

Bij besluit van 8 april 2010 heeft verweerder het bezwaar van verzoeker opnieuw ongegrond verklaard. Verweerder heeft verzoeker gelast de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte in de woning aan de [adres] te [woonplaats] ongedaan te maken binnen vier weken na dagtekening van dat besluit. Daarbij is bepaald dat verzoeker een dwangsom van € 10.000, - per maand verbeurt indien niet aan het gelaste binnen de gestelde termijn is voldaan, met een maximum van € 60.000, -.

Bij brief van 27 april 2010 heeft de griffier van de rechtbank meegedeeld dat het beroep van verzoeker van 2 april 2010 mede gericht wordt geacht tegen verweerders besluit van 30 maart 2010 en dat het verzoek om voorlopige voorziening als samenhangend met verzoekers beroep tegen dat besluit zal worden aangemerkt.

Bij besluit van 27 april 2010 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot 20 mei 2010.

2. Overwegingen

2.1.1. Het wettelijk kader

2.1.1. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.

Indien een verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan hangende beroep bij de rechtbank en de voorzieningenrechter is van oordeel dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan de voorzieningenrechter op de voet van artikel 8:86 van de Awb onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.

2.1.2. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.

2.1.3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en sub b, van de Huisvestingswet wordt onder "woonruimte" verstaan: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.

Artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet bepaalt dat indien het naar het oordeel van de gemeenteraad noodzakelijk is regelen te stellen met betrekking tot wijzigingen van de woonruimtevoorraad als bedoeld in hoofdstuk III, de gemeenteraad een huisvestingsverordening vaststelt.

Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, hoofdstuk III, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de

2.1.4. Ingevolge artikel 1.1 van de Verordening houdende regels betreffende de verdeling van woonruimte en wijzigingen van de woonruimtevoorraad gemeente Dordrecht 2005 (hierna: de Huisvestingsverordening), aanhef en onder l, wordt onder onzelfstandige woonruimte verstaan: woonruimte, niet zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, die geen eigen toegang heeft en die niet door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.

Onder "huishouden" wordt ingevolge datzelfde artikel, aanhef en onder h, van de Huisvestingsverordening verstaan: een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen gaan voeren.

Onder "inwoning" wordt ingevolge datzelfde artikel, aanhef en onder m, van de Huisvestingsverordening verstaan: het bewonen van een woonruimte die onderdeel uitmaakt van een woonruimte die door een ander huishouden in gebruik is genomen.

Ingevolge artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening is het bepaalde daarin over omzetting van toepassing op gebouwen die woonruimte bevatten.

2.2. Het bestreden besluit

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat verzoeker een woning aan de [adres] te [woonplaats] (hierna: de woning) heeft omgezet van zelfstandige naar een onzelfstandige woonruimte en daarmee het verbod van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 3.1.2, onder c, van de Huisvestingsverordening heeft overtreden. Volgens verweerder is uit inspecties gebleken dat de woning als onzelfstandige woonruimte in gebruik is aangezien meerdere personen, die hun woonplaats en partners in het buitenland hebben, tijdelijk in de woning ten behoeve van hun werk verblijven en geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeker als overtreder moet worden aangemerkt, nu hij de woning aan een rechtspersoon heeft verhuurd en geen einde maakt aan het ter beschikking stellen van de woning door deze rechtspersoon aan haar tijdelijke buitenlandse werknemers. Er is geen zicht op legalisering. Reeds in de vooraankondiging van de last heeft verweerder erop gewezen dat een omzettingsvergunning, gelet op het door verweerder gevoerde quoteringsbeleid, niet kan worden verleend.

2.3. Gronden van het verzoek om voorlopige voorziening

2.4. Beoordeling door de voorzieningenrechter

2.4.1. Vast staat dat verzoeker tot op heden niet aan de last heeft voldaan zodat hij vanaf 20 mei 2010 dwangsommen zal gaan verbeuren. Aangezien op die datum nog niet op het beroep van verzoeker zal zijn beslist, is een spoedeisend belang gegeven dat een beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening hangende het beroep van verzoeker rechtvaardigt.

2.4.2. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de vraag of een woning is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, dient te worden beantwoord aan de hand van de begripsbepalingen in de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening. Aan de orde is op grond van die bepalingen de vraag of de woonruimte in de in geding zijnde woning zodanig wordt gebruikt, dat daarmee onzelfstandige woonruimte is gecreëerd, te weten woonruimte die geen eigen toegang heeft en niet door één huishouden kan worden bewoond zonder afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Verweerder dient aannemelijk te maken dat de wijze waarop een zelfstandige woonruimte wordt bewoond, het vermoeden rechtvaardigt dat deze woonruimte als onzelfstandige woonruimte voor meer dan één huishouden wordt gebruikt. Voor zover verweerder erin slaagt dat aannemelijk te maken, mag van de verhuurder die op basis van dat vermoeden wordt aangesproken worden gevergd dat hij vervolgens aantoont dat die bewoners niettemin gezamenlijk één huishouden voeren.

2.4.3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag de bevindingen ten grondslag gelegd van de inspecteurs van de Milieudienst bij bezoeken aan de woning op 17 augustus 2009 en op 4 februari 2010. In de rapportages verklaren de inspecteurs dat degenen die in de in het geding zijnde woning verbleven, de inspecteurs toestemming hebben gegeven de woning te betreden. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding die verklaringen in twijfel te trekken. Het betoog van verzoeker dat de inspecteurs wederrechtelijk de woning zijn binnengetreden, mist daarom feitelijke grondslag. Ter zitting heeft verweerder verder verklaard dat de inspecties worden verricht naar aanleiding van telefonische meldingen over mogelijke illegale kamerverhuur in woningen en dat dat ook het geval is geweest voor de onderhavige woning, hetgeen verzoeker niet heeft weersproken. Er bestaat dan ook geen grond te veronderstellen dat verweerder onevenredig veel inspecties verricht bij de woningen van verzoeker. Blijkens hun rapportages hebben de inspecteurs gebruik gemaakt van een "Checklist kamerverhuur" (hierna: checklist). Verweerder heeft ter zitting verklaard dat in deze checklist alle aspecten op een rijtje zijn gezet die volgens verweerder, gelet op wettelijke criteria en jurisprudentie, een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de vraag of sprake is van onzelfstandige woonruimte. Deze checklist fungeert als algemeen hulpmiddel voor de inspecteurs, om te waarborgen dat de inspecteurs de volgens verweerder relevante aspecten in ogenschouw neemt. Niet valt in te zien dat de inspecteurs bij hun inspecties geen gebruik zouden mogen maken van zo'n checklist.

Blijkens de checklist die de inspecteurs bij het bezoek aan de woning op 17 augustus 2009 hebben ingevuld, hebben zij in de woning vijf personen aangetroffen. Verder hebben zij de aanwezigheid van een woonkamer, keuken, douche en drie slaapkamers met vijf slaapplaatsen geconstateerd, die vrij toegankelijk waren. Niet is verifieerbaar hoe de inspecteurs zijn gekomen tot hun op deze checklist aangegeven conclusies dat de aangetroffen personen bewoners van het pand waren en dat zij geen gemeenschappelijke, duurzame huishouding met elkaar voerden. In zoverre was deze rapportage onvoldoende om verweerders standpunt dat sprake was van onzelfstandige bewoning te kunnen dragen. Na het primaire besluit hebben de inspecteurs een tweede bezoek aan de woning gebracht op 4 februari 2010. Ook bij die gelegenheid is door de inspecteurs een checklist ingevuld. Hieruit volgt dat de inspecteurs in de woning opnieuw de aanwezigheid van een woonkamer, keuken, douche en drie slaapkamers met vijf slaapplaatsen hebben geconstateerd die vrij toegankelijk waren. Van de vertrekken zijn foto's gemaakt die bij de checklist zijn gevoegd. De drie personen die door de inspecteurs op 4 februari 2010 in de woning zijn aangetroffen, zijn geïdentificeerd door middel van een persoonsbewijs en deze personen hebben ieder voor zich een verklaring over de wijze van bewonen van het pand afgelegd. De kopieën van de identificatiebewijzen en een weergave van de verklaringen door de inspecteurs zijn bij de checklist gevoegd. De betrokkenen hebben verklaard zelf in het pand woonachtig te zijn, met nog twee andere personen. Nu de bevindingen uit de tweede inspectie de bevindingen uit de eerste inspectie over de feitelijke bewoningssituatie van de woning bevestigen en daarnaast die bevindingen verifieerbaar maken, mocht verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter de bevindingen uit de tweede inspectie bij wijze van verbeterde motivering van zijn standpunt over de feitelijke bewoningssituatie in de woning aan het bestreden besluit ten grondslag leggen.

Uit de verklaringen volgt dat de woning wordt bewoond door ten minste twee mannen en een vrouw van de Poolse nationaliteit. De bewoners hebben verklaard dat de in geding zijnde woning hen ter beschikking wordt gesteld door hun werkgever, die de woning huurt van de eigenaar. De bewoners hebben verklaard elkaars collega's te zijn en voor de duur van het werk in de woning te zullen verblijven. Uit de afgelegde verklaringen blijkt voorts dat de bewoners in Polen hun partner en/of kinderen hebben. Verder is uit de afgelegde verklaringen naar voren gekomen dat de bewoners ieder een eigen bankrekening hebben en geen bankrekening delen. Deze verklaringen zijn in overeenstemming met hetgeen verzoeker over de bewoningsituatie heeft verklaard.

2.4.4. De voorzieningenrechter is van oordeel dat onder de geschetste omstandigheden verweerder zicht terecht op het standpunt heeft gesteld dat de werknemers in hun tijdelijke onderkomen voor de duur van hun verblijf niet met elkaar een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren als bedoeld in artikel 1.1 van de Huisvestingsverordening. Daarbij acht verweerder, als toegelicht ter zitting, terecht de intentie van de samenleving doorslaggevend. Het eigenlijke huishouden van de betrokken werknemers bevindt zich in Polen bij hun partner en kinderen, terwijl de samenleving in de betrokken woning wordt ingegeven door het tijdelijk onderdak moeten hebben in Nederland vanwege de afstand van het eigen huishouden in Polen tot de plaats van het werk. Daaraan doet niet af, indien juist, dat de woonkamer en keuken gezamenlijk door de individuele werknemers worden gebruikt en de slaapkamers vrij toegankelijk zijn, en evenmin, indien juist, dat de bewoners gezamenlijk boodschappen doen of koken. Anders dan verzoeker ziet de voorzieningenrechter in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 21 april 2010, LJN BM1758, geen bevestiging voor verzoekers standpunt dat onder deze omstandigheden wel sprak is van een gemeenschappelijke huishouding. Het geval waarover de Afdeling oordeelde, betrof een onderneming die buitenlandse uitzendkrachten huisvestte in woningen op een naar de rechtbank begrijpt vergelijkbare wijze als hier aan de orde. De Afdeling overweegt in die uitspraak dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat die werknemers niet de intentie hebben duurzaam een gemeenschappelijk huishouden te voeren. Daaraan doet niet af dat de rechtbank in die zaak volgens de Afdeling ten onrechte een preventieve last onder dwangsom aanvaardbaar achtte, met het oog op te verwachten toekomstige gevallen van dergelijke verhuren.

Nu geen sprake is van een als duurzaam bedoelde gemeenschappelijke huishouding door de bewoners van verzoekers woning, moet worden aangenomen dat iedere bewoner een individueel huishouden betreft. Bewoning van een woning door meerdere individuele huishoudens dwingt tot de conclusie dat in die woning onzelfstandige woonruimten worden bewoond. Het enkele feit dat hier niet is gebleken van aanknopingspunten voor verhuur aan de individuele werknemers van een eigen kamer of slaapplaats in de woning maakt daarom niet dat die conclusie niet kan worden getrokken. Overigens heeft verzoeker ter zitting verweerders betoog onweersproken gelaten dat in zijn algemeenheid in deze gevallen de werkgever bij de betrokken werknemers een vergoeding inhoudt op het loon voor het onderkomen dat het voor de duur van het werk ter beschikking wordt gesteld.

2.4.5. Het ter beschikking stellen van de betrokken woning op deze wijze aan tijdelijke werknemers uit het buitenland, heeft tot gevolg dat onzelfstandige woonruimten in die woning worden gecreëerd en daarmee de zelfstandige woonruimte wordt omgezet tot onzelfstandige woonruimte. Verzoeker heeft, door de woning te verhuren aan een huurder die daarin beoogde zijn tijdelijke werknemers onder te brengen, de omzetting van de zelfstandige woonruimte in de betrokken woning in onzelfstandige woonruimte teweeggebracht. Het betoog van verzoeker dat geen sprake is van een overtreding omdat deze huurder als één huishouden moet worden gezien, faalt. Het daarin vervatte betoog dat het ter beschikking stellen van de woning door deze huurder aan zijn werknemers moet worden aangemerkt als inwoning, kan niet slagen, omdat daarvan alleen sprake is als de betrokken huurder ook zelf in de woning woonachtig is.

Nu verzoeker de omzetting in de woning door zijn wijze van verhuren van die woning heeft bewerkstelligd en daarvoor niet over een vergunning beschikte, was verweerder bevoegd verzoeker te gelasten die omzetting ongedaan te maken.

2.4.6. Het betoog van verzoeker dat het onredelijk is dat particuliere eigenaren wel en woningbouwcorporaties niet over een omzettingsvergunning behoeven te beschikken bij verhuur aan tijdelijke werknemers uit het buitenland, mist feitelijke grondslag. Uit de bepalingen uit de Huisvestingsverordening volgt dat ook een woningbouwcorporatie in zo'n geval over een omzettingsvergunning dient te beschikken. Dat het quoteringsbeleid van verweerder niet voor woningbouwcorporaties geldt, vindt zijn grondslag in het feit dat verweerder ten aanzien van die woningbouwcorporaties over andere beheersinstrumenten beschikt.

Niet is gebleken dat verzoeker het niet in zijn macht heeft de omzetting ongedaan te maken. Ook overigens is niet gebleken van omstandigheden die maken dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat verweerder daardoor van handhaving had behoren af te zien. Verweerder heeft dan ook tot het opleggen van de last onder dwangsom mogen besluiten.

2.4.8. Omdat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zal de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen op het beroep van verzoeker.

De voorzieningenrechter verklaart het beroep ongegrond.

Gelet op de ongegrondverklaring van het beroep van verzoeker is geen sprake meer van een met het verzoek om een voorlopige voorziening connexe hoofdzaak. Het verzoek om voorlopige voorziening moet dan ook worden afgewezen.

Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De voorzieningenrechter van de rechtbank Dordrecht:

- verklaart het beroep ongegrond;

- wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.

Aldus gegeven door mr. W.M.P.M. Weerdesteijn, voorzieningenrechter, en door deze en mr. M. Lammerse, griffier, ondertekend.