Rechtbank Den Haag, 20-09-2018, ECLI:NL:RBNHO:2018:8224, AWB 18/5498

Bij e-mailbericht van 19 april 2018 heeft referent de UNHCR in Nederland gevraagd om verzoekster te helpen om haar mvv te kunnen afhalen in Turkije. Bij e-mailbericht van 20 april 2018 heeft de UNHCR daarop geantwoord dat hij het verzoek van referent heeft doorgestuurd naar de UNHCR in [plaatsnaam] (Irak) en geadviseerd aan verzoekster om ook zelf contact op te nemen met de UNHCR in [plaatsnaam] .

Bij e-mailbericht van 13 juni 2018 heeft verweerder de UNHCR in Nederland bevestigd dat aan verzoekster een mvv is verleend en dat zij deze moet afhalen in Amman (Jordanië).

Bij e-mailbericht van 9 juli 2018 heeft verweerder het Rode Kruis in [plaatsnaam] in Irak bericht dat verzoekster niet in staat is om de Nederlandse ambassade te bereiken en gevraagd of zij verzoekster kunnen helpen. Bij e-mailbericht van 10 juli 2018 heeft het Rode Kruis in [plaatsnaam] geantwoord dat het Rode Kruis verzoekster niet kan helpen om een Nederlandse ambassade te bereiken om de mvv en een laissez-passer af te halen. Volgens het Rode Kruis kunnen zij wel helpen door een reisdocument af te geven, als de zaak eerst wordt voorgelegd aan de UNHCR of de Internationale Organisatie voor Migratie (hierna: IOM), die vervolgens het Rode Kruis in Bagdad kunnen instrueren om een reisdocument af te geven.

Bij e-mailbericht van 11 juli 2018 heeft de waarnemend consul-generaal in Erbil geantwoord dat het consulaat-generaal niet zelf besluit tot het afgeven van laissez-passers, maar op instructie vanuit Den Haag. De consul heeft geadviseerd de IND te benaderen om het consulaat-generaal zo mogelijk te instrueren. De consul heeft daarbij opgemerkt dat volgens hem laissez-passers alleen dienen voor reizen naar Nederland.

Bij e-mailbericht van 16 juli 2018 heeft verzoekster het hiervoor genoemde e-mailbericht van de IOM doorgestuurd aan verweerder.

De Nederlandse ambassade in Amman heeft op 19 juli 2018 telefonisch aan referent bericht dat zij geen contact zullen opnemen met de Jordaanse autoriteiten.

Onder verwijzing naar de Richtsnoeren van de Europese Commissie van 3 april 2014 voor de toepassing van Richtlijn 2003/86/EG (COM (2014) 2010; hierna: de Richtsnoeren) betoogt verzoekster dat verweerder met inachtneming van deze specifieke omstandigheden van haar situatie en de omstandigheden in het land van haar verblijf passende maatregelen moet nemen, nu de toegang tot reisdocumenten en visa buitengewoon moeilijk of gevaarlijk is en dus een onevenredig risico of een praktische belemmering vormt voor de daadwerkelijke gezinshereniging.

Verzoekster stelt dat zij en referent alles hebben gedaan om verweerder en andere organisaties te bewegen om hen te helpen bij het afgeven van een mvv in Irak of het begeleiden van verzoekster naar een Nederlandse ambassade buiten Irak. Geen enkele organisatie kan of wil verantwoordelijkheid nemen voor een veilige overkomst van verzoekster naar Nederland, Jordanië of Turkije.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherengingsrichtlijn niet zover strekt dat hij na een besluit tot inwilliging van een aanvraag tot het verlenen van een mvv op voorhand is gehouden om de vreemdeling tegemoet te komen in het effectueren van dat inwilligende besluit.

Verweerder volgt verzoekster niet in haar stelling dat zij niet naar Jordanië of Turkije kan reizen om daar bij een Nederlandse ambassade haar mvv op te halen. Volgens verweerder is niet gebleken dat verzoekster zich heeft gewend tot de Iraakse en Jordaanse of Turkse autoriteiten om een legale reis naar Jordanië of Turkije mogelijk te maken. Van verzoekster mag worden verwacht dat zij eerst in contact treedt met de Iraakse autoriteiten met een verzoek om Irak legaal en gecontroleerd te kunnen verlaten. Pas wanneer die pogingen vruchteloos zijn gebleven, komt de vraag aan de orde in hoeverre verweerder vervolgens is gehouden om zich ook in te spannen om een legale en veilige reis naar Jordanië, Turkije of een ander derde land mogelijk te maken. De Nederlandse autoriteiten in Jordanië zouden dan kunnen bemiddelen om voor verzoekster een laissez-passer te verkrijgen om naar Jordanië te kunnen reizen.

Het verzoek om verweerder op te dragen om in overleg te treden met de Jordaanse autoriteiten miskent volgens verweerder de verantwoordelijkheid van verzoekster zelf en acht hij daarom prematuur.

Verder wijst verweerder erop dat in het verzoek van verzoekster om haar in Irak een mvv en een laissez-passer af te geven, ligt besloten dat zij legaal en gecontroleerd Irak wenst uit te reizen. Zij zal dus ook in geval van toewijzing van het verzoek in contact komen met de Iraakse (grens)autoriteiten op de grond of de luchthaven. Verweerder stelt zich daarom op het standpunt dat in de vrees van verzoekster voor de Iraakse autoriteiten geen grond kan zijn gelegen voor toewijzing van het verzoek.

Daarnaast stelt verweerder dat het niet mogelijk is om op het Nederlandse consulaat in Erbil de mvv en een laissez-passer aan verzoekster te verstrekken. Dit geldt volgens verweerder zowel uit technisch oogpunt als uit oogpunt van veiligheid. Daaruit volgt volgens verweerder ook dat het niet mogelijk is om de benodigde controles voor de afgifte van de mvv en een laissez-passer te verrichten op het consulaat in Erbil als verzoekster daar in persoon verschijnt, om vervolgens de mvv en een laissez-passer te laten opmaken bij de Nederlandse vertegenwoordiging in Jordanië en per diplomatieke post naar het consulaat in Erbil te laten opsturen.

‘Zodra het verzoek om gezinsherenging is aanvaard, staat de betrokken lidstaat het gezinslid of de gezinsleden de toegang toe. Daartoe biedt de betrokken lidstaat die personen alle medewerking bij het verkrijgen van de benodigde visa.’

De voorzieningenrechter stelt vast dat bij besluit van 29 september 2004 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) in verband met de implementatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn (Stb. 2004, 496), in werking getreden op 1 november 2004, het Vb is gewijzigd onder meer in verband met de implementatie van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Uit de transponeringstabel die in de bijlage bij dat besluit is opgenomen volgt dat artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is geïmplementeerd in artikel 3 Vw. Artikel 3 Vw heeft alleen betrekking op de toegang tot Nederland, niet op het verlenen van medewerking aan het verkrijgen van een visum op basis waarvan die toegang kan worden verkregen. De tweede volzin van artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherengingsrichtlijn is daarmee niet geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. Verzoekster kan zich daarom rechtstreeks op die bepaling beroepen.

‘Zodra een verzoek om gezinshereniging is aanvaard, moet de lidstaat de gezinsleden alle

medewerking bieden bij het verkrijgen van de benodigde visa, overeenkomstig artikel 13, lid

1. Dit houdt in dat wanneer een aanvraag wordt aanvaard, de lidstaten voor een snelle

visumprocedure moeten zorgen, extra administratieve lasten tot een minimum moeten

beperken en dubbele controle van de voorwaarden voor gezinshereniging moeten

vermijden. Aangezien het doel van de gezinshereniging een langdurig verblijf is, moet

geen visum voor kort verblijf worden afgegeven.

Wanneer toegang tot reisdocumenten en visa buitengewoon moeilijk of gevaarlijk is en

dus een onevenredig risico of een praktische belemmering kan vormen voor het

daadwerkelijk uitoefenen van het recht op gezinshereniging, worden de lidstaten

aangespoord om de specifieke omstandigheden van het geval en de omstandigheden in het

land van herkomst in beschouwing te nemen. In bijzondere omstandigheden, bijvoorbeeld

wanneer er sprake is van een falende staat of een land met grote interne veiligheidsrisico’s,

worden lidstaten aangemoedigd om door het Internationaal Comité van het Rode Kruis

(ICRC) afgegeven noodreisdocumenten te aanvaarden, een nationaal laissez-passer in één

richting af te geven, of gezinsleden de mogelijkheid te bieden dat hun bij aankomst in de

lidstaat een visum wordt verleend.’

Uit artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, ook bezien in het licht

van de uitleg die in de Richtsnoeren aan die bepaling wordt gegeven, leidt de

voorzieningenrechter af dat van verweerder alle medewerking mag worden verwacht om

verzoekster in staat te stellen haar mvv en een laissez-passer af te halen bij een Nederlandse

diplomatieke vertegenwoordiging, zodat zij daadwerkelijk in staat wordt gesteld om haar

recht op gezinshereniging uit te oefenen. Bij de medewerking die van verweerder mag

worden verwacht, is uitdrukkelijk ook de veiligheidssituatie in het land van herkomst of

verblijf van de vreemdeling of de regio waarin de mvv moet worden afgehaald van belang.

Anders dan verweerder heeft betoogd, volgt daaruit niet dat verweerder die medewerking

pas hoeft te verlenen nadat een vreemdeling eerst zelf alles heeft gedaan om een

Nederlandse diplomatieke post in, in dit geval, een derde land te kunnen bereiken en die

pogingen niet zijn geslaagd. Dat betoog van verweerder verhoudt zich ook niet met het doel

van het bepaalde in artikel 13, eerste lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn, dat na

aanvaarding van de gezinshereniging de lidstaten moeten voorzien in een snelle

procedure om die herenging ook daadwerkelijk mogelijk te maken. Daarnaast geldt voor

vluchtelingen, zoals referent, in het bijzonder dat zij belang hebben bij een spoedige

hereniging met hun gezinsleden.

Aan de andere kant volgt uit het begrip ‘medewerking’ in artikel 13, eerste lid, van de

Gezinsherenigingsrichtlijn dat sprake is van een samenwerkingsverplichting, en dat dus ook

van de vreemdeling de nodige inspanningen mogen worden verwacht om toegang te

kunnen krijgen tot een Nederlandse diplomatieke vertegenwoordiging om daar de mvv en

een laissez-passer af te halen.

Tussen partijen is niet in geschil dat van verzoekster niet kan worden verlangd dat

zij bij de Iraanse diplomatieke vertegenwoordiging om een paspoort verzoekt waarmee zij

legaal zou kunnen reizen. Verder heeft verweerder het onderbouwde betoog van verzoekster

dat het voor haar gevaarlijk is om zonder een identiteits- of reisdocument vanuit Noord-Irak

over land naar Jordanië of Turkije te reizen om daar bij een Nederlandse ambassade haar

mvv en een laissez-passer af te halen, niet gemotiveerd weersproken.

Verweerder heeft daarnaast zijn standpunt dat verzoekster toestemming kan

vragen aan de Iraakse autoriteiten om zonder paspoort Irak op legale wijze te kunnen

uitreizen niet onderbouwd, bijvoorbeeld met informatie uit algemene bronnen waaruit blijkt

dat die toestemming voor derdelanders kan worden verkregen, dat zij daarmee via een

luchthaven Irak zou kunnen uitreizen of dat die toestemming geen problemen zal opleveren

bij de verschillende controleposten die verzoekster bij een reisroute over het Iraakse

grondgebied zal moeten passeren. Uit de verzoeken om hulp die verzoekster zelf heeft

gericht aan de UNHCR, het Rode Kruis en de IOM en het contact van verweerder met het

Rode Kruis, en de omstandigheid dat deze organisaties verzoekster niet hebben kunnen helpen, blijkt evenmin dat zij met toestemming van de Iraakse autoriteiten Irak veilig zou kunnen verlaten. Uit de reactie van de IOM blijkt dat zij de mogelijkheid voor verzoekster tot vertrek uit Irak alleen zien in de afgifte van een laissez-passer door de Jordaanse autoriteiten en de bemiddeling door de Nederlandse ambassade in Jordanië om de Jordaanse autoriteiten tot afgifte van die laissez-passer te bewegen.

Daarbij komt dat een eventuele toestemming van de Iraakse autoriteiten aan verzoekster om Irak uit te reizen, niet de mogelijkheid omvat voor verzoekster om vervolgens ook Jordanië legaal in te reizen. Daarvoor is zij afhankelijk van de toestemming van de Jordaanse autoriteiten. Verweerder heeft zijn veronderstelling dat de afgifte van een laissez-passer door de Jordaanse autoriteiten zal worden vergemakkelijkt indien zij toestemming heeft van de Iraakse autoriteiten om uit te reizen, niet onderbouwd. Het omgekeerde ligt meer voor de hand. Als verzoekster in het bezit is van laissez-passer van de Jordaanse autoriteiten, zal zij daarmee Irak in beginsel - ook via een luchthaven - legaal kunnen verlaten.

Het standpunt van verweerder dat zij ook in dat geval bij uitreis in contact zal komen met de Iraakse autoriteiten voor wie zij stelt te vrezen, en daarom in die vrees geen grond kan zijn gelegen voor toewijzing van haar verzoek, kan niet worden gevolgd. Uit het betoog van verzoekster volgt immers dat zij vrees heeft voor de Iraakse autoriteiten in het geval zij zonder reisdocumenten Irak over land zou moeten verlaten. Die situatie doet zich niet voor indien zij met een laissez-passer voor Jordanië, of een laissez-passer voor Nederland als verzoekster haar mvv in Irak zou kunnen afhalen, Irak legaal via de luchthaven zou kunnen verlaten.

5. Uit het voorgaande volgt, mede gelet op de tijd die inmiddels is verstreken sinds de inwilliging van het verzoek tot gezinsherenging en het belang van verzoekster bij een spoedige hereniging met haar echtgenoot, dat er grond bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening.

Inmiddels is de uiterste termijn verstreken waarbinnen verzoekster haar mvv bij de Nederlandse ambassade in Jordanië had moeten afhalen. Verweerder heeft ter zitting echter toegezegd dat verzoekster een nieuwe aanvraag tot het verlenen van een mvv kan indienen, die hij vervolgens zo spoedig mogelijk zal inwilligen. Daarmee zal verzoekster een nieuwe termijn krijgen waarbinnen zij haar mvv moet afhalen. Het verstrijken van de termijn waarbinnen verzoekster de eerder aan haar verleende mvv had moeten afhalen, staat daarom niet aan toewijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening in de weg.

Hierna zal de voorzieningenrechter beoordelen welke voorziening in dit geval passend is.

Gelet op het bepaalde in artikel 2s Vw is verweerder in beginsel gerechtigd om vreemdelingen die in Irak verblijven voor het afhalen van een mvv te verwijzen naar de Nederlandse ambassade in Jordanië. Verweerder heeft ter zitting terecht gewezen op zijn belang om dit stelsel in stand te houden, omdat Nederland niet in elk land een diplomatieke vertegenwoordiging kan hebben of zodanig kan inrichten dat die ook geschikt is voor het afgeven van een mvv. Gelet daarop kan voor verweerder slechts een verplichting worden aangenomen om hierop met gebruikmaking van zijn bevoegdheid op grond van artikel 2s, vierde lid, Vw een uitzondering te maken, indien vaststaat dat de afgifte van de mvv in het dichtstbijzijnde land voor de vreemdeling die het betreft niet mogelijk of niet verantwoord is.

In dit geval staat nog niet vast dat het voor verzoekster niet mogelijk is om haar mvv in Jordanië af te halen. Niet in geschil is immers dat zij met een door de Jordaanse autoriteiten afgegeven laissez-passer veilig naar Jordanië zal kunnen reizen. Het verzoek van referent aan de Nederlandse ambassade in Amman om te bemiddelen bij de afgifte van een laissez-passer door de Jordaanse autoriteiten is afgewezen. Ter zitting heeft verweerder echter erkend dat hij de Nederlandse vertegenwoordiging in Jordanië kan instrueren om in contact te treden met de Jordaanse autoriteiten om te bemiddelen voor de afgifte van een laissez-passer.

Vaststaat dat het Nederlandse consulaat-generaal in Erbil geen consulair loket heeft dat afdoende is uitgerust om de handelingen uit te voeren die nodig zijn voor de afgifte van een mvv, bestaande uit de controle van de persoon van de vreemdeling, het afnemen van biometrische gegevens en het aanbrengen van een mvv-sticker op de laissez-passer. Zoals verweerder heeft toegelicht werkt het consulaat-generaal in Erbil echter samen met een externe dienstverlener, VFS Global. Bij VFS Global in Erbil staat een aanvraagstation voor visumaanvragen, dat gebruikt wordt voor aanvragen voor Schengenvisa voor kort verblijf. Deze apparatuur is technisch ook geschikt te maken voor de afgifte van een mvv.

Uit de antwoorden van verweerder van 14 augustus 2018 volgt dat zijn enige bezwaar tegen de afgifte van een mvv aan verzoekster in Erbil is, dat volgens hem VFS Global op grond van artikel 106a, derde lid, Vw niet bevoegd is om biometrische gegevens af te nemen en te verwerken. Wat daarvan zij, verzoekster heeft terecht erop gewezen dat een bevoegde medewerker van het consulaat-generaal naar VFS Global kan gaan, dat zich op slechts 1,2 kilometer afstand van het consulaat bevindt, om daar bij de afgifte van de mvv de biometrische gegevens bij haar af te nemen of dat verweerder, dan wel de minister van Buitenlandse Zaken, een eenmalige machtiging kan geven aan een medewerker van VFS Global om de biometrische gegevens van verzoekster voor hem af te nemen en te verwerken.