Parket bij de Hoge Raad, 25-04-2008, BC2800, C06/250HR

Gegevens

Instantie: Parket bij de Hoge Raad

Datum uitspraak: 25 april 2008

Datum publicatie: 25 april 2008

Annotator

ECLI: ECLI:NL:PHR:2008:BC2800

Formele relaties

Arrest Hoge Raad: ECLI:NL:HR:2008:BC2800

Zaaknummer: C06/250HR

Inhoudsindicatie

Onrechtmatige overheidsdaad. Vordering tot vergoeding van schade ontstaan, doordat Gemeente geen ruimte heeft gelaten om op bescheiden schaal werkzaamheden als binnenhuisarchitecte te verrichten naast uitkering op grond van RWW en ABW; formele rechtskracht; maatstaf uit HR 9 september 2005, nr. C04/131, NJ 2006, 93; procesrecht; terugkomen op bindende eindbeslissing in verband nieuwe jurisprudentie Hoge Raad.

Conclusie

Rolnummer: C06/250HR

Mr. Wuisman

Rolzitting: 25 januari 2008

CONCLUSIE inzake:

[Eiseres],

eiseres tot cassatie in het principaal beroep,

verweerster in het incidenteel beroep,

advocaat: Mr. J.P. Heering;

tegen

Gemeente Voorst,

verweerster in het principaal beroep,

eiseres tot cassatie in het principaal beroep,

advocaat: Mr. M.W. Scheltema.

De kernvragen in de onderhavige zaak zijn: (a) in hoeverre strekt de formele rechtskracht van een besluit zich uit tot inlichtingen die voorafgaand aan het besluit door de besluitnemer worden verstrekt? en (b) hoeveel ruimte heeft de rechter om terug te komen op een eerder door hem gegeven eindbeslissing?

1. Feiten

1.1 In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan((1)):

(i) [Eiseres], van beroep binnenhuisarchitecte, genoot vanaf 1 juli 1990 een door de Gemeente verstrekte uitkering op grond van de destijds van kracht zijnde Algemene Bijstandswet (ABW) en daarop stoelende nadere regelingen.

(ii) Op 11 november 1991 zond de Gemeente aan [eiseres] een op 8 november 1991 gedateerde brief, waarin de Gemeente haar twijfels uitte over het recht van [eiseres] op een ABW-uitkering gelet op haar activiteiten als zelfstandige. De Gemeente wees er op dat, indien [eiseres] als zelfstandige was te beschouwen, dan de bijstandsuitkering zal moeten worden beëindigd en [eiseres] een aanvraag voor een (starters)uitkering en/of -krediet ingevolge Bijstandsbesluit Zelfstandige (BZ) zou kunnen doen.

(iii) Krachtens een beschikking d.d. 9 maart 1992 ontving [eiseres] op een daartoe strekkend verzoek van 23 december 1991 vanaf 1 maart 1992 een BZ-uitkering. Een verzoek om verlenging van die uitkering werd bij beschikking van 7 mei 1993 door de Gemeente afgewezen, omdat zij had nagelaten om tijdig voor de beoordeling van het verzoek noodzakelijke gegevens te verstrekken.

(iv) Bij een brief van dezelfde datum deelde de Gemeente aan [eiseres] mee:

"Op 25 maart 1993 hebt u een aanvraag ingediend om een uitkering ingevolge de Rijksgroepsregeling werkloze werknemers (R.w.w.).

Aangezien u momenteel een zelfstandig adviesbureau voor binnenarchitectuur exploiteert kunt u niet worden aangemerkt als werkloze werknemer in de zin van de R.w.w., zodat u niet voor een R.w.w.-uitkering in aanmerking komt.

Wij verzoeken u ons mede te delen of en zo ja wanneer u uw zelfstandige activiteiten zult beëindigen en ons hiervan bewijzen (zoals de liquidatiebalans) te overhandigen.

Na ontvangst van uw reactie en de gevraagde bewijsstukken zullen wij een beslissing nemen op Uw aanvraag."((2))

(v) Bij beschikking van 18 mei 1993 kende de Gemeente - volgens de beschikking naar aanleiding van een aanvraag van 20 maart 1993((3)) - aan [eiseres] met ingang van 1 maart 1993 een uitkering ingevolge de RWW toe. Daaraan verbond de Gemeente de voorwaarde dat [eiseres] zich uit het Architectenregister liet uitschrijven. Tegen deze beschikking heeft [eiseres] geen rechtsmiddel aangewend.

(vi) Ook in de jaren daarna zijn aan [eiseres] op grond van de (nieuwe) Algemene Bijstandswet uitkeringen verstrekt. Met ingang van 1 januari 1999 werd de grondslag voor de uitkeringen de Wet Inkomens voorzieningen Kunstenaars.

1.2 Bij brief van 3 januari 2000 heeft [eiseres] de Gemeente aansprakelijk gesteld voor de schade, die zij heeft geleden doordat de Gemeente haar naar haar mening ten onrechte binnen het kader van de verstrekking van uitkeringen krachtens de RWW en de Algemene Bijstandswet geen ruimte heeft gelaten om op bescheiden schaal werkzaamheden als binnenhuisarchitecte te verrichten. Hierdoor heeft zij inkomsten gederfd en ook immateriële schade geleden.

2. Procesverloop

2.1 Bij dagvaarding van 28 december 2001 spant [eiseres] bij de rechtbank Zutphen een procedure tegen de Gemeente aan, waarin zij vordert voor recht te verklaren dat de Gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld en voorts de Gemeente te veroordelen tot vergoeding van de in een schadestaatprocedure nader te begroten schade.

2.2 Bij vonnis van 28 november 2002 wijst de rechtbank de vordering af. Daartoe overweegt de rechtbank onder meer het volgende. De brieven van 8 november 1991 en 7 mei 1993 bevatten naar het oordeel van de rechtbank geen onjuiste informatie over de mogelijkheid om bij een AWB-uitkering op bescheiden schaal werkzaamheden als binnenhuisarchitecte te verrichten. Op dit vlak kwam de Gemeente immers een grote mate van beleidsvrijheid toe (rov.5.4). Verder heeft [eiseres] tegen de beschikking van 18 mei 1993, waarin aan de toekenning van een RWW-uitkering de voorwaarde van uitschrijving uit het Architectenregister was verbonden, geen bezwaar aangetekend, zodat de burgerlijke rechter deze beschikking voor rechtmatig moet houden (rov. 5.6).

2.3 Nadat [eiseres] van het vonnis van de rechtbank in appel is gekomen bij het hof Arnhem, spreekt dit hof op 26 oktober 2004 een eerste tussenarrest uit. Het hof verwerpt daarin niet alleen het beroep van de Gemeente op verjaring van de vordering, maar ook het beroep op de formele rechtskracht van de beschikkingen d.d. 9 maart 1992 en 18 mei 1993. De mededelingen van de kant van de Gemeente over het niet verenigbaar zijn van de activiteiten van een binnenhuisarchitecte met een RWW-/ABW-uitkering kunnen niet geschaard worden onder handelingen in het kader van de totstandkoming van de betrokken besluiten, zodat de (on)rechtmatigheid van die mededelingen aan de civiele rechter ter beoordeling kan worden voorgelegd (rov. 4.7). Die beoordeling((4)) voert het hof tot de slotsom dat de Gemeente [eiseres] onjuist althans onvolledig heeft voorgelicht en daarmee jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld (rov. 4.8 t/m 4.16). Het hof gelast vervolgens een comparitie van partijen voor overleg over de door [eiseres] gestelde geschade en over het causaal verband tussen de schade en het onrechtmatig handelen van de Gemeente.

2.4 Na de op 24 januari 2005 gehouden comparitie van partijen en een daarop volgende uitwisseling van akten spreekt het hof op 20 september 2005 opnieuw een tussenarrest uit. In rov. 2.2 van dat arrest werpt het hof onder verwijzing naar een door de Hoge Raad op 9 september 2005 uitgesproken arrest((5)) de vraag op of de burgerlijke rechter in het onderhavige geval wel aan een onrechtmatigheidsoordeel kan toekomen. Het arrest van de Hoge Raad brengt volgens het hof namelijk mee dat inlichtingen, die door een bestuursorgaan met het oog op een te nemen besluit verstrekt en daarmee verbonden zijn, in de formele rechtskracht van dat besluit delen. Het hof stelt partijen in de gelegenheid zich over het arrest van de Hoge Raad nader uit te laten en ook over het voornemen van het hof om reeds in de lopende procedure de vergoeding van de gestelde schade inhoudelijk te beoordelen.

2.5 Partijen nemen opnieuw over en weer akten. Vervolgens spreekt het hof op 11 april 2006 het eindarrest in appel uit. Het hof acht uiteindelijk de vorderingen van [eiseres] niet toewijsbaar en beslist tot bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank. Daartoe neemt het hof - voor zover in cassatie nog van belang - het volgende in aanmerking. Het arrest van de Hoge Raad van 9 september 2005 en ook een arrest van de Hoge Raad van 23 december 2005((6)) brengen mee, dat de formele rechtskracht van de beschikking van 18 mei 1993 de door de Gemeente in de brief van 7 mei 1993 verstrekte inlichtingen afdekt, nu die inlichtingen rechtstreeks verband hielden met de door [eiseres] aangevraagde RWW-uitkering, en het er dus voor moet worden gehouden dat het [eiseres] niet was toegestaan om met behoud van een RWW-uitkering werkzaamheden als zelfstandige te verrichten (rov. 2.4 en 2.5). Of de mededelingen in de brief van 8 november 1991 door de formele rechtskracht van de beschikking van 5 maart 1992 worden afgedekt, laat het hof in het midden. De gestelde schade over de periode tot 18 mei 1993 komt al om een andere reden niet voor vergoeding in aanmerking (rov. 2.7). Het hof acht aan deze oordeelsvorming niet haar eerdere beslissing in (rov. 4.7 van) het tussenarrest van 26 oktober 2004 in de weg staan. Het arrest van 9 september 2005 van de Hoge Raad, dat volgens het hof een vernieuwend karakter met betrekking tot het leerstuk van de formele rechtskracht heeft, geeft naar het oordeel van het hof aanleiding om op die beslissing terug te komen. Het zou onaanvaardbaar zijn, indien het hof zich gebonden zou achten aan een, gelet op latere rechtspraak, onjuiste eindbeslissing (rov. 2.3).

2.6 [Eiseres] stelt tijdig principaal cassatieberoep tegen het door het hof op 11 april 2006 uitgesproken arrest in. De Gemeente concludeert voor antwoord tot verwerping van dit beroep en stelt bij die gelegenheid incidenteel cassatieberoep tegen het tussenarrest van 26 oktober 2004 in, zij het onder de voorwaarde dat onderdeel 1 van het cassatiemiddel in het principaal cassatieberoep slaagt en onderdeel 2 van dit middel faalt. [Eiseres] concludeert tot verwerping van dat beroep. Partijen doen hun standpunt in cassatie nog schriftelijk toelichten door hun advocaten en, voor wat [eiseres] betreft, mede door Mr. L van den Eshof.

3. Bespreking van de cassatieberoepen

inleidende opmerkingen

3.1 In cassatie spelen de vragen van juiste toepassing van de regels inzake formele rechtskracht en het terugkomen op een bindende eindbeslissing nog alleen met betrekking tot het besluit van 18 mei 1993. Het besluit van 9 maart 1992 kan buiten beschouwing blijven, omdat de vergoeding van de schade, die aan dat besluit en de daaraan voorafgaande handelingen wordt gekoppeld, op een andere grond door het hof wordt afgewezen en die beslissing in cassatie onbestreden blijft.

3.2 De formele rechtskracht speelt bij het besluit van 18 mei 1993, omdat dat besluit niet binnen de daarvoor in de wet gestelde termijn is aangevochten. Dan dient de burgerlijke rechter met betrekking tot dat besluit als uitgangspunt aan te houden, dat het besluit geldig en zowel naar inhoud als naar wijze van totstandkoming rechtmatig is, zodat hij zich althans in beginsel van een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit dient te onthouden.

3.3 Het in de onderhavige zaak aan de orde zijnde vraagpunt: in welk geval strekt de formele rechtskracht van een besluit zich mede uit tot de vraag van de rechtmatigheid van inlichtingen die in verband met een besluit zijn verstrekt aan degene voor wie het besluit geldt, kan zich in meer contexten voordoen. Het verstrekken van inlichtingen en het nemen van het besluit vallen in tijd samen of lopen uiteen. In het laatste geval zal het vaak gaan om het verstrekken van inlichtingen voorafgaande aan het nemen van het besluit, maar het omgekeerde is ook mogelijk. Verder kan het zich voordoen dat de inlichtingen overeenkomen met het besluit dan wel daarvan afwijken.

In het arrest CZ/[..] d.d. 26 mei 2000, NJ 2000, 472, m.nt. ARB vallen het verstrekken van inlichtingen en het besluit samen. De Hoge Raad is van oordeel dat een beroep op onjuiste inlichtingen niet kan baten, omdat het, anders dan in HR 30 januari 1987, NJ 1988, 89 m.nt. MS, niet gaat om "afzonderlijke, naast de vernietigde beschikking gegeven inlichtingen", maar om inlichtingen in de niet aangevochten beschikking zelf.

De arresten van de Hoge Raad: De Staat/Bolsius van 2 februari 1992 (NJ 1993, 635,m.nt. MS; AB 1990, 223, m.nt. G.P. Kleijn) en De Staat/Van Benten van 7 oktober 1994 (NJ 1997, 174, m.nt. MS; AB 1996, 125, m.nt. B.J.P.G. Roozendaal), zien op gevallen, waarin het latere besluit niet conform de vooraf verstrekte inlichtingen luidde. In beide arresten beslist de Hoge Raad dat er ruimte is voor het aanvaarden van aansprakelijkheid voor schade op de grond dat onjuiste inlichtingen zijn verstrekt. In het arrest Van Benten/De Staat zegt de Hoge Raad het als volgt: "Het geven van zodanige inlichtingen is immers onafhankelijk van de inhoud van die beschikkingen onrechtmatig en Van Benten kan dan ook in beginsel vergoeding vorderen van de schade welke zij mocht hebben geleden doordat zij op de juistheid van die inlichtingen is afgegaan" (rov. 3.3.2).

3.4 Evenals in de onderhavige zaak gaat het in het arrest [A]/Gemeente Valkenswaard om een geval waarin de eerder verstrekte inlichtingen sporen met het later genomen besluit. Dit geeft aanleiding iets uitgebreider bij dit arrest stil te staan.

3.4.1 Het arrest heeft betrekking op het volgende geval. [A], die een intensief veehouderijbedrijf exploiteert, vraagt in verband met een voorgenomen uitbreiding van het aantal varkens met 668 stuks bij de Gemeente een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer aan. Deze laat hem bij brief van 19 december 1995 weten dat [A] in ieder geval bij de definitieve vergunningverlening moet aantonen dat elders in hetzelfde deelgebied een milieuvergunning met betrekking tot ten minste 668 varkens is ingetrokken. De Gemeente anticipeert met deze salderingsmethode op een nog vast te stellen ammoniak-reductieplan krachtens de Interimwet Amoniak en Veehouderij. In de periode tussen 22 augustus en 22 september 1996 koopt [A] ammoniakrechten. De Gemeente stelt in het najaar 1996 het ammoniakreductieplan vast, dat vervolgens door Gedeputeerde Staten wordt goedgekeurd. Bij besluit van 25 maart 1997 wordt aan [A] de verlangde revisie-vergunning verleend. De ammoniakemissie van de nieuwe inrichting is even groot als die van de vroegere inrichting vóór de uitbreiding. Uit uitspraken in oktober en december 1997 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat de door de Gemeente tegenover [A] gehanteerde salderingsmethode onjuist is, indien in het bedrijf dat uitbreidt de ammoniakemissie en ammoniakdepositie niet evenredig toeneemt maar minder wordt of gelijk blijft. Stellende dat hij schade heeft geleden door het onnodig aankopen van ammoniakrechten, spreekt [A] de Gemeente bij de burgerlijke rechter tot vergoeding van de schade aan. Hij legt aan de vordering ten grondslag dat de Gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld onder meer door hem onjuist over zijn verplichtingen te informeren en hem daardoor ertoe te brengen elders ammoniakrechten te kopen. De Gemeente beroept zich op de formele rechtskracht, die aan het besluit van 25 maart 1997 toekomt nu [A] dat besluit niet langs bestuursrechtelijke weg heeft aangevochten.

3.4.2 De Hoge Raad merkt op dat in cassatie in verband met dat beroep de volgende twee vragen rijzen:

1. worden de door de Gemeente bij brief van 19 december 1995 aan [A] gegeven inlichtingen 'gedekt' door de formele rechtskracht van het aan de revisievergunning ten grondslag liggend besluit (onderdeel A van het cassatiemiddel)?

2. indien zo, zijn in het gegeven geval de bezwaren die aan strikte handhaving van de regel van formele rechtskracht zijn verbonden, niet zo klemmend dat daarop een uitzondering moet worden aanvaard (onderdeel B van het cassatiemiddel)?

3.4.3 In verband met vraag 1 overweegt de Hoge Raad in rov. 3.4:

"Het - om diverse redenen onontbeerlijke - beginsel van de formele rechtskracht zou onaanvaardbaar worden uitgehold als inlichtingen die door een overheidsorgaan aan een burger worden gegeven met het oog op een door dat overheidsorgaan te nemen besluit, steeds of in de regel aan de formele rechtskracht van dat later gevolgde besluit onttrokken zouden worden geacht. Daarom heeft de Hoge Raad in zijn arresten van 2 februari 1990, nr. 13 763, NJ 1993, 635 en 7 oktober 1994, nr. 15 436, NJ 1997, 174, geoordeeld dat een overheidsorgaan slechts aansprakelijk kan zijn op grond van onjuiste of onvolledige inlichtingen die aan een burger zijn gegeven, vooruitlopend op een beschikking die inmiddels formele rechtskracht heeft gekregen, indien het geven van die inlichtingen onafhankelijk van de inhoud van de desbetreffende beschikking onrechtmatig is. Inlichtingen die zozeer samenhangen met het beoogde, dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen, hoezeer ook onjuist, worden in beginsel echter 'gedekt' door de formele rechtskracht van dat besluit.

Gezien de nauwe samenhang die in het onderhavige geval bestaat tussen de door de gemeente gegeven inlichtingen en de bij besluit van 25 maart 1997 aan [A] verleende revisie-vergunning, heeft het hof terecht en op goede gronden geoordeeld dat de vordering van [A], voor zover op deze achteraf onjuist gebleken inlichtingen gebaseerd, geen doel kan treffen."

Deze overweging roept de vraag op wanneer het geven van inlichtingen en de inhoud van de daarop volgende beschikking in die mate ten opzichte van elkaar onafhankelijk zijn dat de formele rechtskracht van de beschikking zich niet uitstrekt tot de inlichtingen of, omgekeerd, wanneer bestaat er tussen beide een zodanige samenhang dat de formele rechtskracht van de beschikking wel de inlichtingen 'afdekt'. Het antwoord op deze vraag zal, naar het voorkomt, moeten worden afgeleid uit de functie die de figuur van de formele rechtskracht in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de 'gewone' rechter en de bestuursrechter vervult. De (regels omtrent de) formele rechtskracht (strekken) strekt er toe dat de beoordeling van een vraagpunt, dat tot de exclusieve beoordelingsbevoegdheid van de bestuursrechter behoort, ook aan de bestuursrechter voorbehouden blijft. In het licht hiervan zal, wanneer door een overheidsorgaan inlichtingen zijn verstrekt en daarop een besluit van dat orgaan volgt, de vraag of er een voldoende samenhang tussen de inlichtingen en het besluit bestaat om de voor het besluit geldende formele rechtskracht te doen uitstrekken tot de voorafgaand aan het besluit verstrekte inlichtingen, in beginsel((7)) bevestigend dienen te worden beantwoord, zodra het bij de beoordeling van de rechtmatigheid van zowel de verstrekte inlichtingen als van het besluit, dat op de verstrekking van de inlichtingen volgt, gaat om een vraagpunt waarvan de beoordeling aan de bestuursrechter is voorbehouden((8)).

3.3.4 In verband met vraag 2 verdient vermelding dat [A] ter onderbouwing van de stelling dat te dezen het maken van een uitzondering op de regel van de formele kracht op zijn plaats zou zijn, heeft aangevoerd dat hij alleen langs een zeer omslachtige, volstrekt niet voor de hand liggende weg, door een procedure bij de bestuursrechter zijn gelijk had kunnen halen. In die omstandigheid ziet het hof geen aanleiding om een uitzondering aan te nemen. Naar aanleiding van de daartegen gericht klachten overweegt de Hoge Raad in rov. 3.9:

"In zijn arrest van 16 mei 1986, nr. 12 546, NJ 1986, 723, heeft de Hoge Raad - kort gezegd - geoordeeld dat het beginsel van de formele rechtskracht in zeer klemmende gevallen uitzondering kan lijden. Zowel uit dat arrest zelf als uit latere rechtspraak blijkt evenwel dat bij het aanvaarden van zulke uitzonderingen terughoudendheid moet worden betracht, gezien de zwaarwegende belangen die door het genoemde beginsel worden gediend.

In het onderhavige geval had [A], zoals hij zelf stelt, kunnen weigeren ammoniakrechten aan te kopen en vervolgens beroep kunnen instellen tegen de daarop te verwachten weigering van de door hem aangevraagde vergunning. In het licht van de ...... uitspraken van ABRvS van 2 oktober 1997, BR 1998, 59, en 8 december 1997, AB 1998, 35 moet worden aangenomen dat deze bestuursrechtelijke rechtsgang voor hem tot succes zou hebben geleid. [A] heeft daartegen slechts ingebracht dat het volgen van deze weg tot zeer forse vertraging in de realisering van zijn uitbreidingsplannen zou hebben geleid. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan die enkele omstandigheid echter niet rechtvaardigen dat in het onderhavige geval een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht zou worden gemaakt."

Hier draagt de Hoge Raad opnieuw uit dat bij het toelaten van een uitzondering op de regels van de formele rechtskracht grote terughoudendheid moet worden betracht((9)).

onderdeel 2 van het cassatiemiddel in het principaal beroep en de klacht uit het incidenteel beroep

3.5 In rov. 4.7 van het tussenarrest d.d. 26 oktober 2004 en in rov. 2.5 van het eindarrest d.d. 11 april 2006 laat het hof zich uit over de verhouding tussen de brief van 7 mei 1993 van de Gemeente aan [eiseres] en het besluit van 18 mei 1983 van de Gemeente in die zin dat de mededelingen, die de strekking hadden dat [eiseres] om een RWW-uitkering toegekend te krijgen haar werkzaamheden als zelfstandige volledig moet staken, niet kunnen worden geschaard onder handelingen in het kader van de totstandkoming van het besluit. In rov. 2.5 van het eindarrest d.d. 11 april 2006 concludeert het hof daarentegen dat de bij brief van 7 mei 1993 verstrekte inlichtingen rechtstreeks verband hielden met de door [eiseres] aangevraagde RWW-uitkering en de daarop volgende toewijzende beschikking en kunnen worden beschouwd als door de gemeente gestelde voorwaarden voor toekenning van die uitkering. Daardoor hangen de inlichtingen in de brief naar het oordeel van het hof zozeer samen met het besluit tot toekenning van de RWW-uitkering dat zij ten opzichte daarvan een onzelfstandig karakter dragen. Dit tweede oordeel is geheel tegengesteld aan het eerste oordeel.

3.6 In onderdeel 2, meer in het bijzonder in subonderdeel 2.1, wordt 's hofs oordeel in rov. 2.5 van het eindarrest bestreden. Aangevoerd wordt dat het oordeel rust op een onbegrijpelijke uitleg van de brief van 7 mei 1993 aan de [eiseres] in verband met de beschikking van de Gemeente van 18 mei 1993. Daarvoor worden twee gronden aangevoerd.

Deze twee gronden gaan niet op. Dat de inlichtingen in de brief van 7 mei 1993 zijn verstrekt "zonder enige aanvraag van [eiseres]" is onjuist. Er lag een aanvraag van 20 of 25 maart 1993 van [eiseres] voor een RWW-uitkering bij de Gemeente, waaraan de Gemeente zowel in de brief van 7 mei als in de beschikking van 18 mei refereert. En de opmerking in de slotalinea van de brief van 7 mei dat na de ontvangst van de reactie van [eiseres] de Gemeente een beslissing op haar aanvraag zal nemen, maakt duidelijk dat niet juist is de bewering dat het verstrekken van de inlichtingen is geschied "zonder dat de gemeente daarbij het voornemen tot het nemen van het besluit voor ogen stond".

3.7 Hierboven in 3.4.3 is reeds uiteengezet dat het antwoord op de vraag of er voor het doen gelden van de formele rechtskracht van de beschikking van 17 mei 1993 op de verstrekking van de inlichtingen in de brief van 7 mei 1993 hierin gezocht moet worden of bij beide eenzelfde vraagpunt speelt ter zake waarvan de bestuursrechter exclusieve beoordelingsbevoegdheid toekomt. Dat is het geval. De beschikking van 18 mei 1993 bevat de voorwaarde voor de verlening van een R.W.W.-uitkering dat [eiseres] zich laat uitschrijven uit het Architectenregister en hiervan bewijs vóór 19 juni 1993 aan de afdeling SZW verstrekt. Die voorwaarde geeft uitdrukking aan het standpunt van de Gemeente dat met een R.W.W,-uitkering niet verenigbaar is het op bescheiden schaal verrichten van werkzaamheden als zelfstandige. Dat standpunt wordt door de Gemeente ook uitgedragen in de voorlaatste alinea van de brief van 17 mei 1993, die de Gemeente aan [eiseres] naar aanleiding van haar aanvraag van 25 maart 1993 om een R.W.W.-uitkering schreef. Nu de beoordeling van de rechtmatigheid van de beschikking met inbegrip van de daarin opgenomen voorwaarde exclusief toebehoort aan de bestuursrechter en de verstrekte inlichtingen op hetzelfde vraagpunt betrekking hebben als die voorwaarde, zal op grond van rov. 3.4 van het arrest [A]/Gemeente Valkenswaard moeten worden geconcludeerd dat de formele rechtskracht van de beschikking ook de verstrekte inlichtingen afdekken.

3.8 Toen het hof na het tussenarrest van 26 oktober 2004 kennis nam van het arrest [A]/Gemeente Valkenswaard, heeft het ingezien dat zijn beoordeling in rov. 4.7 van het tussenarrest d.d. 26 oktober 2004 van de verhouding tussen de brief en de beschikking in het kader van de vraag van de reikwijdte van de aan de beschikking toekomende formele rechtskracht niet strookte met het arrest [A]/Valkenswaard. Dat brengt het hof in de rov. 2.3 t/m 2.6 van het eindarrest tot uiting. Bezien in het licht van rov. 3.4 van het arrest [A]/ Valkenswaard geeft het hof met een en ander geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting omtrent de reikwijdte van de formele rechtskracht.

3.9 Het voorgaande voert tot de slotsom dat onderdeel 2 van het principaal beroep geen doel treft, en dat de klacht in het incidenteel cassatieberoep, die inhoudt dat het hof in rov. 4.7 van het tussenarrest van 26 oktober 2004 een onjuist oordeel geeft over de werking van de aan de beschikking d.d. 17 mei 1993 toekomende formele rechtskracht ten opzicht van de inlichtingen in de brief van 17 mei 1993 van de Gemeente aan [eiseres] terecht wordt voorgedragen.

onderdeel 1 van het cassatiemiddel in het principaal beroep

3.10 In onderdeel 1 wordt vanuit verschillende invalshoeken opgekomen tegen de beslissing van het hof in het eindarrest om op zijn oordeel in rov. 4.7 van het tussenarrest van 26 oktober 2004 terug te komen.

3.11 De voorvraag die in verband met onderdeel 1 rijst, is of [eiseres] wel voldoende belang bij de klachten in het onderdeel heeft((10)). Indien een of meer klachten van onderdeel 1 doel zouden treffen, dan brengt de gegrondheid van zowel dat onderdeel als de in het kader van het incidenteel beroep naar voren gebrachte klacht mee dat vernietiging van de arresten van het hof moet volgen voor zover het hof in die arresten beslissingen neemt omtrent de werking van de formele rechtskracht van de beschikking van 18 mei 1993 met betrekking tot de met de brief van 7 mei 1993 verstrekte inlichtingen. Die werking van de formele rechtsklacht zal opnieuw beoordeeld moeten worden. In het licht van rov. 3.4 van het arrest [A]/Gemeente Valkenswaard lijkt het weinig twijfel te lijden dat de nieuwe beslissing zal uitvallen zoals nu het hof in de rov. 2.4, 2,5 en 2.6 van het eindarrest heeft geoordeeld. De vraag of in casu een uitzondering op de formele rechtskracht dient te worden aanvaard, zal niet onder ogen kunnen worden gezien nu zij niet aan de orde is gesteld.

Niettemin zal hieronder nog op onderdeel 1 worden ingegaan. Het incidenteel cassatieberoep is immers ingesteld onder meer onder de voorwaarde dat onderdeel 1 doel treft.

3.12 Langere tijd is de ruimte voor de feitenrechter om in een latere uitspraak op een eerdere eindbeslissing terug te komen beperkt geweest. Met het terugkomen op een eerdere eindbeslissing diende, zo werd geleerd, met het oog op de beperking van het processuele debat grote terughoudendheid te worden betracht. Terugkomen was alleen gerechtvaardigd te achten, indien er bij de betrokken eindbeslissing sprake was van een evident feitelijke of juridische misslag aan de kant van de rechter, of indien de beslissing op een onjuiste feitelijke grondslag rust als gevolg van omstandigheden, die niet aan de partij zijn toe te rekenen voor wie de eindbeslissing ongunstig is. Zie in dit verband onder meer: HR 5 januari 1996, NJ 1996, 597, m.nt. HER; HR 14 december 2001, NJ 2002, 57; HR 16 januari 2004, NJ 2004, 318 en JBPr 2004, 33, m.nt. H.W. Wiersma; HR 7 mei 2004, NJ 2004, 657; HR 28 januari 2005, JOL 2005, 50 en Rechtspraak.nl, LJN AR6459.

3.13 In zijn arrest van 15 september 2006, NJ 2007, 538, m. nt. HJS overweegt de Hoge Raad in rov. 3.4 naar aanleiding van een klacht over het terugkomen door het hof op een eerdere eindbeslissing:

"Aldus bezien heeft het hof in de rov. 2.2 en 2.3 van zijn eindarrest tot uitdrukking gebracht dat dit nieuwe gegeven het onaanvaardbaar maakte dat het hof gebonden zou zijn aan zijn hiervoor (...) weergegeven eindbeslissing, aangezien het dan zou worden gedwongen tot het doen van een einduitspraak waarvan het wist dat deze ondeugdelijk was. Dit oordeel geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan voor het overige als verweven met waarderingen van feitelijke aard in cassatie niet op juistheid worden onderzocht."

Het 'nieuwe gegeven' heeft hierop betrekking dat uit een gehouden getuigenverhoor de feitelijke achtergrond van de zaak op een bepaald essentieel punt anders blijkt te zijn dan in een eerder tussenarrest was aangenomen. Daaraan verbindt het hof vervolgens de conclusie dat aan de vordering de gestelde grondslag ontbreekt. Blijkens de hiervoor geciteerde rechtsoverweging acht de Hoge Raad die ommekeer toelaatbaar. Dat genoemd arrest niet de spreekwoordelijke zwaluw is, blijkt uit het arrest van 23 november 2007 van de Hoge Raad (RvdW 2007, 996; JOL 2007, 774; Rechtspraak.nl LJN BB3733). In rov. 4.4.3 van dat arrest oordeelt de Hoge Raad:

"Het hof had zijn (in een eerder tussenarrest uitgesproken) oordeel moeten heroverwegen om te voorkomen dat het einduitspraak zou doen op basis van een voor zijn oordeel cruciaal doch inmiddels achterhaald uitgangspunt."

Deze arresten van de Hoge Raad maken duidelijk dat voor het terugkomen op een eerdere eindbeslissing voldoende kan zijn dat daarmee een uitspraak wordt voorkomen die op uitgangspunten berust, waarvan inmiddels is gebleken dat zij niet juist zijn. De Hoge Raad spreekt niet meer van een 'evidente misslag'. Er is dus meer ruimte gekomen voor het terugkomen op een eerdere eindbeslissing. Dat is een goede ontwikkeling. Als regel bevredigt meer dat ten halve wordt gekeerd in plaats van dat ter wille van het principe van 'litis finiri opportet' einduitspraken worden gedaan die eigenlijk niet kloppen. Bovendien pleit voor die verruiming ook, dat de thans geldende regels omtrent het tussentijds beroep meebrengen dat het in principe niet mogelijk is om langs die weg tijdig een correctie van een duidelijk ondeugdelijke beslissing te bewerkstelligen, zodat eerst nog op een verkeerde grondslag wordt voortgeprocedeerd en daarna na aanwending van een rechtsmiddel alles weer wordt teruggedraaid((11)).

3.14 Het terugkommen van het hof in de rov. 2.5 en 2.6 van het eindarrest op de beslissing in rov. 4.7 van het tussenarrest van 26 oktober 2004 past geheel in de door de Hoge Raad doorgevoerde verruiming van de mogelijkheid om op een eerdere eindbeslissing terug te komen. De eindbeslissing in deze laatste rechtsoverweging was in het licht van rov. 3.4 van het arrest [A]/Gemeente Valkenswaard niet juist. Het onverkort vasthouden aan die eindbeslissing zou leiden tot een onjuiste einduitspraak. Het hof heeft bij het maken van de ommekeer de wenselijke koers gevolgd van het aan partijen bieden van de gelegenheid om zich eerst uit te laten over de mogelijke ommekeer.

Het hof voert ter rechtvaardiging van de ommekeer nog aan dat het arrest [A]/Gemeente Valkenswaard een verfijning van eerdere rechtspraak van de Hoge Raad was. Of dat werkelijk het geval is, kan, naar het voorkomt, in het midden worden gelaten. Ook al zou er geen sprake van een verfijning zijn, dan zou de ommekeer toch gerechtvaardigd zijn, gelet op de hierboven vermelde redenen voor een verruiming van de mogelijkheid om op een eerdere eindbeslissing terug te komen.

3.15 Op het voorgaande stranden, zo schijnt het toe, de klachten van onderdeel 1.

4. Conclusie

Gelet op het voorgaande luidt de conclusie dat het principaal cassatieberoep dient te worden verworpen en dat het incidenteel cassatieberoep buiten behandeling kan blijven, omdat de voorwaarden waaronder dat beroep is ingesteld niet alle zijn vervuld.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden

1. Voor de feiten is geput uit rov. 2.2 van het vonnis d.d. 28 november 2002 van de rechtbank Zutphen en rov. 4.1 van het tussenarrest d.d. 26 oktober 2004 van het hof Arnhem.

2. De brief is in kopie in het geding gebracht als productie 3a bij de conclusie van repliek in eerste aanleg.

3. De beschikking is in kopie in het geding gebracht als productie 5 bij de conclusie van antwoord in eerste aanleg.

4. Waarbij uitspraken van de Afdeling geschillen van de Raad van State en van de Centrale Raad van Beroep in aanmerking worden genomen.

5. Het [A]/Gemeente Valkenswaard-arrest dat gepubliceerd is in: NJ 2006, 93, m.nt. M.R. Mok; JB 2005, 275 m.nt. RJNS; AB 2006 2006, 286, m.nt. F.J. Ommeren; Gst. 2006, nr. 7249, 61, m.nt. L.J.M Timmermans .

6. Een arrest waarin dezelfde problematiek als in het arrest van 9 september 2005 aan de orde is, maar het cassatieberoep door de Hoge Raad op de voet van artikel 81 RO wordt afgedaan. Zie RvdW 2006, 26 en Rechtspraak.nl LJN AU4526.

7. Dat wil zeggen tenzij de regels betreffende de formele rechtskracht zelf ruimte voor afwijking bieden.

8. In die zin ook F.J. van Ommeren in zijn annotatie in AB 2006, 286, onder 5.

9. Het arrest Kuipers/Valkenswaard heeft nieuw voedsel aan de groeiende onvrede over de (effecten van de) formele rechtskracht opgeleverd. Men leze de annotaties bij het arrest van R.J.N. Schlössels, JB 2005, 275; F.J. Van Ommeren, AB 2006, 287; L.J.M. Timmermans, Gemeentestem, 2006, nr. 7249; M.R. Mok, NJ 2006, 93, slot. Men zie over de onvrede over/onvolmaaktheden van de figuur van de formele rechtskracht meer in het algemeen onder veel meer: B.J. Schueler, Het labyrint rond de schatkist. De verhouding tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter, JB plus, 2004, blz. 83 e.v.; N. Verhey, Relatief onaantastbaar, oratie, Maastricht, 2005, vooral onder 7; M. Scheltema, Kunnen wij zonder de formele rechtskracht?, NTB 2007, blz. 96 en 97. In zaken als de onderhavige zijn het vooral de volgende drie, elkaar versterkende elementen die de onvrede oproepen: (i) de termijn van zes weken is, bezien in het verband van aansprakelijkheid voor schade meer in het algemeen, uiterst kort; (ii) het spoort niet met het stellen van redelijk vertrouwen in het correct handelen van de overheid om toch maar meteen tegen de overheid te gaan ageren; (iii) de burger draagt geheel de schadelast, ook wanneer duidelijk is dat het betrokken besluit eigenlijk onrechtmatig is. Gepleit wordt voor enerzijds de ontkoppeling bij de formele rechtskracht van de geldigheids- en rechtmatigheidsvraag bij een besluit teneinde meer tijdsruimte voor het geldend maken van rechten op schadevergoeding te creëren en anderzijds voor het inzetten van de schadebeperkingsplicht om tot een evenwichtiger verdeling van de schadelast te komen. Het aanpakken van het probleem door de wetgever lijkt aangewezen. Het in mei 2007 aan de minister aangeboden voorontwerp van wet van de Studiegroep Schadevergoeding bij rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad laat de problematiek van de formele rechtskracht onaangeroerd. Het blijft, zo lijkt het, nog een lange tijd zitten op de ongemakkelijke stoel van de formele rechtskracht. De drang om toch maar aan de poten ervan te gaan zagen zal er door toenemen.

10. Deze voorvraag stelt Mr. Scheltema in zijn Schriftelijke Toelichting, onder 2.2, eveneens aan de orde.

11. Zie over het versoepelen of zelfs prijsgeven van de leer van de gebondenheid aan de eindbeslissing: F.J.H Hovens, Het civiele hoger beroep, 2005, nrs. 291 en 380, 381 en 382; Asser-Procesrecht (Veegens-Korthals Altes-Groen), 205, nr. 61, slot; Asser-Groen-Vranken-Tzankova, Uitgebalanceerd, Eindrapport Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht, 2006, blz. 140 en 188; F.B. Bakels, Kopstation Den Bosch, en nu naar Den Haag, bijdrage in M. Ynzonides, P. Ingelse, F.B. Bakels, Beschouwingen over het eindrapport Fundamentele herbezinning Nederlands burgerlijk procesrecht, Nederlandse Vereniging voor Procesrecht, 2006, blz. 41-51; Hugenholtz-Heemskerk, 2006, blz. 123.