Parket bij de Hoge Raad, 14-03-2000, AA5119, 112260

Mr Wortel

Nr. 112.260 Conclusie inzake:

Zitting 9 november 1999 [verzoeker=verdachte]

4. Het verweer is ook ter zitting in appel gevoerd. Het hof heeft daarop als volgt beslist:

“Door één van de verbaliserende politieambtenaren is onmiddellijk een dagvaarding aan verdachte betekend. Volgens de (toen) landelijk geldende en deugdelijk gepubliceerde richtlijnen van 10 september 1996, Stcrt. 1996 187, vastgesteld door het openbaar ministerie, worden personen die worden verdacht van het opzettelijk aanwezig hebben (telen of kweken) van 10 tot 100 (hennep)planten vervolgd, zoals in die richtlijnen valt af te leiden uit punt 3.2 en de daarbij behorende bijlage B. Kennelijk is in het kader van deze richtlijn met toestemming van de officier van justitie de zaak door onmiddellijk dagvaarden van verdachte vanwege de officier van justitie ter terechtzitting aanhangig gemaakt, zulks overeenkomstig het bepaalde in artikel 258 lid 1 Sv. Vervolgens heeft de officier van justitie de dagvaarding ter terechtzitting in eerste aanleg voor zijn rekening genomen. Het hof verwerpt dit verweer.”

6. Het door het middel aangeroerde punt lijkt mij voor de praktijk van tamelijk groot belang te zijn. Daarom veroorloof ik mij daar min of meer uitvoerige beschouwingen aan te wijden.

Het middel berust op het juiste uitgangspunt dat de beslissing tot vervolging in een individuele strafzaak is opgedragen aan de officier van justitie. Voorts meen ik, met de steller van het middel, dat het zaak is er op toe te blijven zien dat de officier van justitie zijn bevoegdheden niet geheel uit handen laat nemen. Een verdachte heeft er recht op dat de officier van justitie, als toetsende autoriteit ten opzichte van (overige) opsporingsambtenaren, ingrijpt als een vervolging buiten de wettelijke grenzen dreigt te treden (genoegzaamheid en rechtmatige verkrijging van het bewijs, interpretatie van strafbaarstellingen en hun bereik) en ook moet niet uit het oog worden verloren dat ons strafprocesrecht het opportuniteitsbeginsel als belangrijk uitgangspunt kent. Een verdachte heeft er evenzeer recht op dat wordt bezien of van vervolging niet afgezien kan worden, of dat een andere vorm van afdoening, zoals een sepot onder voorwaarden of een transactie, niet de voorkeur zou verdienen boven dagvaarden.

7. Wij moeten aan de andere kant de realiteit onder ogen zien. Die is dat er jaarlijks vele duizenden misdrijfzaken moeten worden beoordeeld en afgedaan. Hoe ingrijpend het terechtstaan voor verdachten ook kan zijn, bezien vanuit de justitiële machinerie gaat het om grote aantallen. Dat vraagt om een zo doeltreffend mogelijke inzet van menskracht.

Voorts is het zo dat niet alleen de massaliteit van strafzaken, maar ook het gegroeide besef dat het openbaar ministerie verantwoordelijk is voor de bestuurlijke component in de strafrechtspleging; dat een juiste handhaving van strafrechtelijk gesanctioneerde normen vergt dat onder gezag van de hoogste verantwoordelijkheden binnen het openbaar ministerie wordt vastgesteld welke vorm van afdoening voor bepaalde delicten, gelet op de omstandigheden van het geval en behoudens bijzondere omstandigheden, geboden is. Hier komen de vervolgingsrichtlijnen in beeld, waaronder de richtlijn die het hof in zijn overwegingen heeft betrokken. Zulke richtlijnen dienen een doeltreffende rechtshandhaving, maar tevens de voorspelbaarheid van het optreden van het openbaar ministerie, en dus de rechtszekerheid. Aan deze richtlijnen zijn individuele leden van het openbaar ministerie gebonden, waaruit onvermijdelijk volgt dat het opportuniteitsoordeel in zaken die onder deze richtlijnen vallen hen goeddeels is ontnomen. Zolang zich geen bijzondere omstandigheden voordoen (vervolgingsrichtlijnen zullen daar in voorzien) zijn zij gebonden aan de vorm van afdoening die in de richtlijn wordt voorgeschreven. Daarmee is dan ook het belang dat de verdachte erbij heeft dat het inderdaad de officier van justitie persoonlijk is geweest die tot dagvaarden heeft besloten sterk is gereduceerd.

Een volgende ontwikkeling die in dit verband om aandacht vraagt is het zoeken naar vergroting van de effectiviteit van de strafvervolging. Snelheid in afdoening, tot en met het tenuitvoerleggen van opgelegde sancties, wordt er uiteraard sterk mee gediend indien reeds op het politiebureau een zittingsdatum kan worden bepaald, en de verdachte in persoon voor die zitting kan worden gedagvaard.

8. Vanzelfsprekend is er een spanningsveld tussen efficiëncy en maximale aandacht voor de belangen van de verdachte. Uit het voorgaande volgt evenwel niet dat de officier van justitie zijn zeggenschap over de beslissing die de wet hem opdraagt, en zijn mogelijkheden om zijn werk op een ‘magistratelijke’ wijze te blijven doen, volledig heeft zien verdampen. Men kan het zo zien: bij de vervolgingsbeslissing ter zake van een in een richtlijn beschreven delict is het de taak van de officier van justitie geworden om in te grijpen in de ambtelijke routine als daar aanleiding toe is.

De gedagvaarde persoon kan daarom vragen. Hij of zij kan kenbaar maken het er niet mee eens te zijn dat hij is gedagvaard, of een andere vorm van afdoening verzoeken. Dat is in dit geval niet gebeurd. De officier van justitie kan ook, na het uitreiken van de dagvaarding, ambtshalve ingrijpen en die dagvaarding weer intrekken. Desnoods kan ter zitting al requirerend het standpunt worden ingenomen dat de dagvaarding ten onrechte is uitgereikt, of dat die dagvaarding inhoudelijk niet deugt. Ook dat is in dit geval niet aan de orde. De officier van justitie heeft, zoals het hof overwoog, die dagvaarding voor zijn rekening genomen.

9. De kwestie van het dagvaarden door andere functionarissen dan leden van het openbaar ministerie heeft al eerder de aandacht getrokken. Terloops wijs ik op al wat oudere uitspraken waarbij de Hoge Raad bepaalde dat het ontbreken van de handtekening van de officier van justitie de dagvaarding niet nietig maakt, vgl. HR NJ 1989, 232 en NJ 1989, 683.

Rechtstreeks verband met de praktijk van ‘lik op stuk’ houdt HR DD 92.122, genoemd in de conclusie van mijn ambtgenoot bij het dadelijk nog te noemen HR 1998, 49. Ook in het geval van DD 92.122 ging het om een dagvaarding (ter zake van rijden onder invloed) die op het politiebureau was uitgereikt door de verbaliserende politiefunctionaris. Naar aanleiding van een door de verdediging gemaakt bezwaar overwoog het hof dat

11. Deze uitspraak roept de vraag op of daar ook in besloten ligt dat het dagvaarden - krachtens mandatering - in naam van de officier van justitie door anderen dan parketsecretarissen, en/of anders dan op grond van een schriftelijke regeling, niet toelaatbaar is. Anders gezegd: of het hof in het nu te beoordelen geval ‘een flinke stap verder is gegaan’ dan de Hoge Raad eerder toelaatbaar heeft geacht, zoals het middel stelt.

Zo behoeft de beslissing in NJ 1998, 49 niet gelezen te worden. Het was een zeer specifieke kwestie die aan Uw Raad werd voorgelegd, en het komt mij voor dat het oordeel van de Hoge Raad niet impliceert dat het opstellen en uitreiken van dagvaardingen door anderen dan bij een parket werkzame ambtenaren nimmer toelaatbaar kan zijn. Evenmin kan ik daarin terugvinden dat in het algemeen mandatering met betrekking tot het uitbrengen van dagvaardingen alleen toelaatbaar is indien de mandateringsregeling op schrift staat.

12. Zoekend - met het praktisch belang voor ogen dat zo snel en doeltreffend mogelijk moet worden opgetreden zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de kwaliteit van de vervolgingsbeslissing - naar algemene grenzen aan het mandateren van de beslissing tot dagvaarding ben ik veeleer geneigd de overwegingen van de Hoge Raad in NJ 1998, 49 aldus te interpreteren dat namens de officier van justitie dagvaardingen mogen worden opgesteld en uitgereikt door andere functionarissen mits:

- die andere functionarissen in dit opzicht onder leiding van de officier van justitie staan;

- het openbaar ministerie tevoren in behoorlijk kenbaar gemaakte beleidsuitgangspunten (richtlijnen) met voldoende precisie heeft omschreven in welke gevallen een dagvaarding moet volgen;

- het gaat om strafzaken die geen bijzondere afwegingen vergen, hetgeen impliceert dat het moet gaan om zaken van betrekkelijk geringe ernst die bewijstechnisch eenvoudig te noemen zijn.

Indien aan deze voorwaarden wordt voldaan blijft er naar mijn oordeel voldoende zekerheid dat de waarborg voor verantwoorde vervolgingsbeslissingen, die (zoals Uw Raad vaststelde) primair gelegen is in opleidingsniveau en overige selectiecriteria ten aanzien van leden van het openbaar ministerie, in stand blijft. Daarbij speelt uiteraard mede een rol dat de officier van justitie op grond van art. 266 Sv het laatste woord houdt.

15. Het hof had daar nog aan kunnen toevoegen dat, zoals ook in het middel wordt opgemerkt, in het proces-verbaal van de politie is te vinden dat aan verzoeker ‘een zogenaamde AU dagvaarding werd uitgereikt’. Dat staat, gelijk het middel vaststelt, voor ‘aanhouden en uitreiken in persoon’. Het proces-verbaal verwijst derhalve naar een in algemene termen door de officier van justitie gegeven opdracht om bij in aanmerking komende zaken terstond een dagvaarding op te stellen en uit te reiken.

Voorts kan ook de omstandigheid dat de politie beschikte over de gegevens om een zittingsdatum en -tijdstip vast te stellen er slechts op wijzen dat de officier van justitie die opdracht heeft gegeven.

De in het arrest opgenomen overweging is evenwel toereikend om het oordeel dat de inleidende dagvaarding niet aan nietigheid lijdt te kunnen dragen.

17. De verwijzing naar de grondslag die gevonden zou kunnen worden in de Algemene wet bestuursrecht lijkt wat wonderlijk, omdat die wet zelf de voorziening bevat dat zij niet van toepassing is op de opsporing en vervolging van strafbare feiten (art. 1:6 Awb). Doch afgezien daarvan meen ik dat de toelichting op art. 126 RO aldus duidelijk maakt dat de wetgever niet is uitgegaan van een algemeen verbod tot mandatering buiten de regeling van art. 126 RO.

Dat spreekt temeer, daar in de toelichting ook is vermeld dat een wettelijke grondslag voor mandatering binnen een parket wenselijk werd geacht omdat de niet-rechterlijke ambtenaren die op een parket werken niet ondergeschikt zijn aan de leden van het openbaar ministerie, met uitzondering van het hoofd van het parket (vgl. Kamerstukken II, 1996-1997, 25 392, nr 3, blz. 40). Welnu, als dit de reden was om art. 126 RO op te nemen, is daarmee ook gegeven dat die bepaling geen betrekking behoeft te hebben op mandatering van bepaalde bevoegdheden aan politiefunctionarissen, want die zijn (zolang zij zich bezig houden met de strafvorderlijke rechtshandhaving) juist wèl ondergeschikt aan de officier van justitie.

Het middel faalt.

18. Over het tweede middel kan ik, dunkt mij, korter zijn.

De feitelijke grondslag ervan is deze: verzoeker heeft kennis gekregen van de inleidende dagvaarding, was ook op de zittingsdag (tijdig) in het gebouw van de rechtbank aanwezig, maar door een fout van de dienstdoende deurwaarder is hij niet in de zittingszaal binnengeroepen toen zijn zaak zou gaan dienen. Daardoor is verzoeker in eerste aanleg bij verstek berecht. Nadat uitspraak was gedaan heeft de deurwaarder zijn fout bemerkt. Kennelijk is verzoeker nog in de zittingszaal geweest, want in de toelichting op het middel wordt opgemerkt dat de politierechter hem heeft meegedeeld dat het niet mogelijk was op de reeds bereikte uitspraak terug te komen, maar dat verzoeker in appèl kon gaan.

17. In hoger beroep heeft de verdediging naar aanleiding van deze gang van zaken betoogd dat het openbaar ministerie in de vervolging van verzoeker niet-ontvankelijk zou moeten worden verklaard, en in ieder geval de behandeling in eerste aanleg een tot nietigheid leidend gebrek heeft vertoond dat diende te leiden tot terugwijzing naar de eerste rechter.

Het hof heeft dienaangaande overwogen:

“Wat er ook zij van het betoog van de raadsman, naar het oordeel van het hof leidt dit betoog niet tot niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie.

Desgevraagd door de voorzitter heeft de verdachte verklaard in hoger beroep te zijn gekomen, omdat hij bij de politierechter “zijn zegje niet heeft kunnen doen” en dit alsnog in hoger beroep te willen doen. Ter terechtzitting in hoger beroep heeft verdachte alles naar voren kunnen brengen wat hij in verband met deze zaak van belang vond. Derhalve heeft hij geen belang bij een terugwijzing van de zaak naar de rechtbank”.

19. Het middel berust naar mijn inzicht op een verkeerd begrip van art. 423 Sv en de rechtspraak van de Hoge Raad naar aanleiding van die bepaling.

Art. 423 Sv heeft betrekking op fouten die de rechter bij de behandeling in eerste aanleg heeft gemaakt. De hoofdregel is juist niet terugwijzen. De appèlrechter moet aan de zaak een volwaardige feitelijke behandeling wijden, en die maakt het mogelijk misslagen tijdens de behandeling in eerste aanleg ongedaan te maken. Dat moet in beginsel dan ook gebeuren.

Daarop voorziet het tweede lid van art. 423 Sv een uitzondering: als de in eerste aanleg gemaakte fout tot gevolg heeft gehad dat de ‘hoofdzaak’ ten onrechte niet is beoordeeld (geen oordeel is gegeven op de punten die art. 350 Sv noemt) dient te worden teruggewezen, tenzij partijen te kennen geven dat wat hen betreft kan worden volstaan met een behandeling in één feitelijke instantie.

Een door de Hoge Raad aangebrachte verfijning in dit stelsel betreft een aantal situaties die in wezen precies het tegenovergestelde vormen van wat art. 423 lid 2 Sv beschrijft, namelijk gevallen waarin de eerste rechter wèl de hoofdzaak heeft behandeld, hoewel hij dat (op dat moment) niet had mogen doen. Deze gevallen zijn omschreven in de overbekende tournure uit onder andere HR NJ 1996, 557:

- indien zich een zodanig gebrek heeft voorgedaan in de samenstelling van het gerecht dat niet gezegd kan worden dat de behandeling heeft plaatsgevonden door een onpartijdige rechterlijke instantie als bedoeld in art. 6 lid 1 EVRM;

- indien de rechter niet aan een behandeling had mogen toekomen omdat een van de overige personen die een kernrol vervullen bij het onderzoek ter terechtzitting aldaar niet is verschenen, terwijl hij niet op de hoogte is gebracht van de dag der terechtzitting en zich evenmin een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit dat die dag hem tevoren bekend was. Die personen zijn, naast de vertegenwoordiger van het openbaar ministerie, alleen de verdachte en de raadsman.

Niet rechtstreeks onder deze formule te brengen, doch wellicht naar de huidige opvattingen van de Hoge Raad nog eveneens een reden van terugwijzing is te vinden in HR NJ 1979, 144: niet schorsen van de behandeling teneinde de verdachte, die de Nederlandse taal niet machtig is, alsnog in een taal die hij verstaat op de hoogte te brengen van de aard en reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging.

22. In de hiervoor weergegeven overweging van het hof ligt besloten dat het heeft vastgesteld dat zich niet een situatie voordeed die in verband met het tweede lid van art. 423 Sv of de bovenbedoelde uitspraken van de Hoge Raad die daaraan uitbreiding hebben gegeven tot terugwijzing noopte, maar dat integendeel op grond van het eerste lid van art. 423 Sv de gemaakte fout hersteld kon worden tijdens de behandeling in hoger beroep. Daarmee heeft het hof de juiste maatstaf aangelegd.

Ook dit middel faalt derhalve.

De Procureur-Generaal

bij de Hoge Raad der Nederlanden,