Centrale Raad van Beroep, 28-06-2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1953, 16/6639 WAJONG

Op 1 januari 2015 is artikel III van de Invoeringswet Participatiewet (Stb. 2014, 270 en 271) in werking getreden. Met dit artikel is de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong 2010) op onderdelen gewijzigd. Na hoofdstuk 1 van de Wajong 2010 is een hoofdstuk 1A ingevoegd en is een groot aantal wijzigingen aangebracht in de reeds bestaande hoofdstukken 2 en 3 van de Wajong 2010. Met ingang van 1 januari 2015 is op grond van het Besluit van 8 oktober 2014 tot wijziging van het Schattingsbesluit in verband met de Invoeringswet Participatiewet (Stb. 2014, 359) (Besluit van 8 oktober 2014) ook het Schattingsbesluit aangepast.

Op grond van artikel 1a:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wajong 2015 is jonggehandicapte de ingezetene die op de dag waarop hij achttien jaar wordt als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft. Op grond van het vierde lid wordt onder duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie hebben de situatie verstaan waarin de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich niet kunnen ontwikkelen. Op grond van het zesde lid wordt de beoordeling van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en voor zover nodig een arbeidskundig onderzoek.

Op grond van artikel 1a, aanhef en eerste lid, van het Schattingsbesluit, voor zover hier van belang, heeft de betrokkene geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie als bedoeld in de artikelen 1a:1, eerste lid, van de Wajong 2015, indien hij:

a. geen taak kan uitvoeren in een arbeidsorganisatie;

b. niet over basale werknemersvaardigheden beschikt;

c. niet aaneengesloten kan werken gedurende ten minste een periode van een uur; of

d. niet ten minste vier uur per dag belastbaar is, tenzij hij ten minste twee uur per dag belastbaar is en in staat is per uur ten minste een bedrag te verdienen dat gelijk is aan het minimumloon per uur.

Op grond van het derde lid kunnen bij ministeriële regeling met betrekking tot het eerste lid nadere regels worden gesteld.

Voor het toepassen van de methode SMBA heeft het Uwv het ‘Compendium Participatiewet’ (Compendium) vastgesteld. Volgens het voorwoord betreft het Compendium een werkinstructie of naslagwerk en is het primair geschreven voor de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige die de sociaal-medische beoordelingen doen voor de Participatiewet. In het Compendium is de toelichting op de vier voorwaarden en de wijze waarop het Uwv deze voorwaarden toetst in aparte hoofdstukken uitgewerkt. In Bijlage 1 van het Compendium wordt het begrip duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen behandeld en is een beoordelingskader opgenomen. Het doel van het beoordelingskader is het geven van criteria voor het beoordelen van de duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen ten behoeve van beoordelingen voor de Wajong 2015. Volgens de inleiding is het beoordelingskader een hulpmiddel voor de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige om te kunnen bepalen of er al dan niet sprake is van het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen.

-

er is sprake van een stabiel ziektebeeld zonder behandelmogelijkheden;

-

de aandoening is zodanig ernstig dat geen enkele toename van bekwaamheden mag worden verwacht.

Als aan deze beide voorwaarden wordt voldaan, ontbreekt het arbeidsvermogen duurzaam. De beoordeling is afgerond.

-

het al dan niet ontbreken van mogelijkheden ter verbetering van de belastbaarheid;

-

het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot verdere ontwikkeling;

-

het al dan niet ontbreken van mogelijkheden tot toename van bekwaamheden.

Op grond van hun gezamenlijk overleg concluderen de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige of het arbeidsvermogen al dan niet duurzaam ontbreekt. De beoordeling is afgerond.

Volgens het beoordelingskader spreekt de verzekeringsarts zich uit over de ontwikkeling van de mogelijkheden van betrokkene, uitgaande van de medische situatie zoals die is op het moment waarop de beoordeling betrekking heeft. Voor zover de verzekeringsarts, overeenkomstig het stappenplan, niet zelfstandig over het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen kan besluiten, spreken verzekeringsarts en arbeidsdeskundige zich gezamenlijk uit over de te verwachten ontwikkeling van betrokkene en of die al dan niet tot arbeidsvermogen kan leiden.

Aan het Uwv kan niet de mogelijkheid worden ontzegd ter uitvoering van zijn wettelijke taak een ondersteunend systeem en methode vast te stellen ter uitvoering van die taak en ter interpretatie van wettelijke voorschriften. De in het Compendium gegeven toelichting op de vier voorwaarden en het begrip duurzaamheid is een uitwerking van de toelichting op deze voorwaarden en het begrip duurzaamheid uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Participatiewet (Kamerstukken II, 2011/12, 33 161, blz. 34 e.v. Hoofdstuk 5.1) en uit de nota van toelichting bij het Besluit van 8 oktober 2014 (p. 6 e.v.). Dit systeem is in de externe functie ervan niet meer dan een hulpmiddel om een besluit wat betreft de medische en arbeidskundige uitgangspunten voldoende inzichtelijk te maken. Het is vervolgens aan de bestuursrechter de vraag te beantwoorden of het Uwv met toepassing van de SMBA-methode, de daarbij ondersteunende systemen en de in het Compendium opgenomen werkinstructie in de voorliggende zaak voldoende invulling heeft gegeven aan artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en of de gehanteerde werkwijze heeft gevoerd tot een resultaat dat de toetsing aan de artikelen 3:46 en 7:12 van de Awb kan doorstaan. Het gaat daarbij steeds om een volle toetsing van de besluitvorming.

Bij de vraag naar de duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen gaat het om de toekomstige mogelijkheden tot arbeidsparticipatie. De verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige moeten een inschatting maken over hoe de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie zich bij de betrokkene kunnen ontwikkelen. Dit brengt voor een zorgvuldige besluitvorming mee dat de inschatting van de verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige van de ontwikkeling van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie moet berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de betrokkene aan de orde zijn, voor zover die feiten en omstandigheden betrekking hebben op de situatie van de betrokkene op de datum in geding. In het geval de inschatting van de mogelijkheden tot ontwikkeling berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de betrokkene. Als de betrokkene bezwaar maakt tegen het oordeel dat geen sprake is van duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen, zullen de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep, rekening houdend met alle medische en arbeidskundige gegevens die in de bezwaarfase voorhanden zijn, voor zover deze betrekking hebben op de datum in geding, beoordelen of de inschatting van het niet duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen gehandhaafd moet blijven.

De Raad acht het ten behoeve van een zorgvuldige en transparante besluitvorming verder aangewezen dat de verzekeringsarts en/of de arbeidsdeskundige het stappenplan van het beoordelingskader volgen bij hun onderzoek naar de vraag of bij een betrokkene al dan niet sprake is van het duurzaam ontbreken van arbeidsvermogen.

Over de bevindingen in het verzekeringsgeneeskundig en arbeidskundig onderzoek en de daaruit getrokken conclusies over de vraag of appellant duurzaam geen mogelijkheden tot arbeidsparticipatie heeft, wordt als volgt overwogen. In zijn rapport van 30 juni 2015 heeft de verzekeringsarts als diagnose vermeld autistische stoornis. Appellant is bekend met een pervasieve ontwikkelingsstoornis NAO. De verzekeringsarts heeft de beperkingen beschreven. Appellant heeft momenteel een fors verstoord dag- en nachtritme en een verminderd energieniveau. Door de pervasieve ontwikkelingsstoornis is hij aangewezen op begeleiding bij veranderprocessen en functioneren. De verminderde conditie en het lage energieniveau versterken deze begeleidingsbehoefte. Het door de GGZ aangeboden individueel behandelplan, dat inmiddels is gestart, zal deze negatieve spiraal doorbreken. De verdere begeleiding zal een positieve bijdrage leveren aan de belastbaarheid en inzetbaarheid. De participatiemogelijkheden zullen hiermee toenemen. Appellant heeft leer- en ontwikkelingsmogelijkheden. De verzekeringsarts heeft geconcludeerd dat op medische gronden er geen arbeidsvermogen is, maar dat het ontbreken van arbeidsvermogen niet duurzaam is te achten. In zijn rapport van 22 juli 2015 heeft de arbeidsdeskundige met verwijzing naar de medische beoordeling door de verzekeringsarts de aanvraag getoetst aan de vier voorwaarden van artikel 1a, aanhef en eerste lid, van het Schattingsbesluit en geconcludeerd dat appellant geen arbeidsvermogen heeft op medische gronden, maar dat niet is uitgesloten dat hij arbeidsvermogen kan ontwikkelen. Volgens de arbeidsdeskundige is appellant aangewezen op een begripvolle werkomgeving waarbij hij in voldoende mate ondersteund wordt en is hij gebaat bij eenduidige en enkelvoudige taken. Appellant toont aan dat hij in staat is om taken te verrichten. Zo is hij in staat om bij zijn vader in het bedrijf auto’s te wassen en diverse losse klussen uit te voeren zoals vegen en opruimen. Appellant volgt momenteel gerichte behandeling om de belastbaarheid te verbeteren. Omdat appellant momenteel zijn vader helpt in het bedrijf, is gegeven dat appellant in staat is om reguliere werkzaamheden te verrichten en dat hij arbeidsvermogen kan ontwikkelen. Wel zal er bij appellant sprake zijn en blijven van een begeleidingsbehoefte.

De verzekeringsarts (bezwaar en beroep) en de arbeidsdeskundige (bezwaar en beroep) hebben het stappenplan voor het beoordelen van de duurzaamheid van het ontbreken van arbeidsvermogen niet kenbaar gevolgd. Wel hebben de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep (ook) in gezamenlijk overleg beoordeeld of het ontbreken van arbeidsvermogen van appellant duurzaam is. Bij die vaststelling zijn ten minste de aspecten van het al dan niet ontbreken van mogelijkheden ter verbetering van de belastbaarheid, tot verdere ontwikkeling en tot toename van bekwaamheden kenbaar betrokken. Hiermee is voldaan aan stap 3 van het stappenplan. Hieruit wordt afgeleid dat de verzekeringsarts (bezwaar en beroep) de stappen 1 en 2 impliciet ontkennend heeft beantwoord.

De verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep hebben zich uitgesproken over de te verwachten ontwikkeling van appellant ten aanzien van de voorwaarden b, c en d, van artikel 1a, aanhef en eerste lid, van het Schattingsbesluit en over de conclusie dat die ontwikkeling tot arbeidsvermogen kan leiden. Deze inschatting van de ontwikkeling van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie berust op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij appellant aan de orde zijn. Door de verzekeringsartsen zijn de bij appellant bestaande beperkingen beschreven. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen beperkingen die blijvend zijn en beperkingen die door behandeling zullen verminderen. In het bijzonder is erop gewezen dat de behandeling gericht is op het herstel van het fors verstoorde dag- en nachtritme en op de begeleidingsbehoefte van appellant. Omdat ten tijde in geding de behandeling was gestart, heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep aan de behandelaar aanvullende vragen over deze behandeling gesteld en zijn inschatting van de mogelijkheden tot ontwikkeling voor de voorwaarden c en d gebaseerd op de van de behandelaar verkregen antwoorden. Uit die beantwoording blijkt welke resultaten met de behandeling inmiddels zijn geboekt en dat er (verdere) mogelijkheden tot ontwikkeling zijn op het terrein van zelfstandigheid en zelfredzaamheid, gezond dag- en nachtritme, daadwerkelijk gaan deelnemen aan een opleiding en deze volhouden en begeleid zelfstandig wonen. Ook de inschatting van de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep over de ontwikkeling van de werknemersvaardigheden (voorwaarde b) en diens gemotiveerde beoordeling van de geschiktheid van appellant voor het verrichten van taken (voorwaarde a) berust op de in dit geding beschikbare medische informatie. Door appellant zijn in beroep noch in hoger beroep medische of andere gegevens overgelegd waaruit zou moeten blijken dat sprake is van ernstiger beperkingen dan waarvan bij de totstandkoming van het bestreden besluit is uitgegaan of dat zijn ontwikkelingsmogelijkheden onjuist zouden zijn beschreven. Voorts heeft appellant weliswaar betwist dat hij geschikt is voor de beschreven taken, maar die betwisting is zonder verdere onderbouwing gebleven.