College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-10-2015, ECLI:NL:CBB:2015:344, 14/611 t/m 14/614

1.1

Appellanten waren in 2010 kwekers en handelaren van bloemkwekerijproducten en uit dien hoofde verplicht aangesloten bij het Productschap Tuinbouw (Productschap). Het Productschap was krachtens artikel 126, eerste lid, van de Wet op de bedrijfsorganisatie bevoegd om bij verordening heffingen op te leggen aan de bij het Productschap aangesloten ondernemingen. Het Productschap heeft aan appellanten in de tweede helft van 2012 heffingen opgelegd voor het jaar 2010. Deze heffingen zijn gebaseerd op de Verordening PT heffing aanbod bloemkwekerijproducten 2010 (de Aanbodsverordening) en de Verordening PT heffing handel bloemkwekerijproducten 2010 (de Handelsverordening; tezamen de Verordeningen).

1.2

De Handelsverordening is op 9 oktober 2009 in ontwerp gepubliceerd in het Mededelingenblad Bedrijfsorganisatie (PBO-blad nr. 66). De Verordeningen zijn door het bestuur van het Productschap vastgesteld bij besluit van 11 november 2009, na advies van de Commissie voor bloemkwekerijproducten. De Verordeningen zijn vervolgens goedgekeurd door de Sociaal Economische Raad en de minister van Economische Zaken bij beschikking van 27 oktober 2011 en gepubliceerd op 2 december 2011 in het Mededelingenblad Bedrijfsorganisatie (PBO-blad nr. 80). De Verordeningen zijn in werking getreden met ingang van 4 december 2011. Het bestuur van het Productschap heeft in artikel 10 van de Verordeningen bepaald dat de Verordeningen terugwerken tot 1 januari 2010.

2.1

Appellanten hebben, bij gemachtigde, periodiek, waaronder op 8 augustus 2012, op 31 oktober 2012 en op 12 december 2012, bezwaar gemaakt tegen verschillende heffingen van verweerder door middel van ‘herhaalbezwaren’ met de mededeling: “Zoals gebruikelijk maken wij ook nu weer namens onze cliënten, allen bedrijfsgenoot van uw productschap, bezwaar tegen alle hen direct (aanslagen) en indirect (nota’s) door PT in de afgelopen periode van zes weken opgelegde heffingen via aanslagen en nota’s. Voor de namen van de bezwaarden verwijs ik u naar bijgaande lijst met bezwaarden.”

2.2

Verweerder heeft op deze bezwaren beslist bij besluiten van 18 maart 2014 en 20 maart 2014. Bij brief van 13 mei 2014 heeft verweerder zijn besluiten ingetrokken en heeft hij appellanten schriftelijk in de gelegenheid gesteld om de bezwaarschriften aan te vullen, onder meer, met een omschrijving van de bestreden besluiten, bijvoorbeeld een notanummer.

2.3

De gemachtigde van appellanten heeft bij brief van 18 juni 2014 de bezwaren van appellanten aangevuld en daarbij vermeld dat het gaat om de completering van bezwaarschriften tegen aanslagen heffing bloemkwekerijproducten 2010 die verweerder in de sector bloemen (telers en handelaren in bloemkwekerijproducten) heeft opgelegd. Bij deze brief is een lijst gevoegd met bedrijven waarin, onder meer, de namen van de bedrijven, het Bb-nr; en het deb. nr. zijn ingevuld, en, voor zover bekend, de datum van de aanslag en het aanslagnummer. Een deel van de bedrijven heeft geen kopie aanslag of aanslagnummer in hun administratie terug kunnen vinden. De gemachtigde van appellanten heeft de gegevens verder aangevuld met nadere gegevens bij een vijftal brieven, laatstelijk op 18 juli 2014. Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.

3.1

Bij de bestreden besluiten 1, 2 en 3 heeft verweerder de bezwaren van appellanten in de zaken 14/611 tot en met 613, met uitzondering van de bezwaren van bedrijven die op de bij die bestreden besluiten gevoegde bijlagen zijn vermeld, niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat appellanten een onvoldoende concrete omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht, hebben gegeven, zoals bedoeld in artikel 6:5, eerste lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

3.2

Bij het bestreden besluit 4 heeft verweerder de bezwaren van appellanten in de zaak 14/614 ongegrond verklaard. Verweerder heeft zijn heffingsbesluiten gehandhaafd en daartoe, samengevat weergegeven, overwogen dat de heffingen zijn opgelegd op de respectievelijke aangiftes van appellanten van de door hen gekweekte en aangekochte bloemkwekerijproducten in 2010. De aangiftegegevens zijn door appellanten niet betwist. Verweerder heeft zich verder, onder verwijzing naar vaste rechtspraak van het College op het standpunt gesteld dat verplichte aansluiting bij het Productschap niet in strijd is met artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Volgens verweerder zijn de heffingen niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel opgelegd.

4.1

De gemachtigde van appellanten heeft ter zitting het beroep van appellante onder 5 ingetrokken, nu per abuis ervan is uitgegaan dat haar bezwaar bij het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk is verklaard.

4.2

Verweerder heeft ter zitting zijn besluit in de zaak 14/611 (bestreden besluit 1), voor zover het de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren van appellanten onder 2 tot en met 4 betreft, en zijn besluiten in de zaken 14/612 (bestreden besluit 2) en 14/613 (bestreden besluit 3), ingetrokken. Aan deze intrekking ligt ten grondslag dat verweerder ter zitting heeft beaamd dat appellanten, door in bezwaar specifiek aan te geven dat hun bezwaar zich richtte tegen de aanslag bloemkwekerijproducten 2010 en er over dat jaar per bedrijf maar één heffing is opgelegd, hebben voldaan aan het in artikel 6:5, eerste lid, onder c, van de Awb genoemde vereiste. Verweerder heeft toegelicht dat met de door appellanten hangende bezwaar verstrekte gegevens de besluiten waartegen de bezwaren waren gericht voor hem traceerbaar waren. Appellanten hebben verzocht om vergoeding van de gemaakte proceskosten.

4.3

Het College zal de beroepen van appellanten onder 2, 3 en 4, en appellanten 6 tot en met 11 niet-ontvankelijk verklaren wegens het daaraan ontvallen zijn van procesbelang. Niet gebleken is immers dat deze appellanten nog enig belang hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen de ingetrokken bestreden besluiten. Verweerder zal opnieuw op de – weer open komen te liggen – bezwaren van deze appellanten moeten beslissen. Bij de nieuwe beslissingen op bezwaar zal verweerder mede dienen te besluiten op het verzoek om vergoeding van de proceskosten gemaakt in verband met de behandeling van de bezwaarschriften die aan de thans ingetrokken besluiten is voorafgegaan.

4.4

Bij besluit van 25 november 2014 (het bestreden besluit 5) heeft verweerder, na zijn besluit van 24 juli 2014, voor zover gericht tegen appellante onder 1, te hebben ingetrokken, het bezwaar van appellante onder 1 ongegrond verklaard. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op dat vervangende besluit. Het College zal dat beroep betrekken bij de inhoudelijke beoordeling van het geschil in de zaak 14/614.

5.1

Appellanten betogen dat de terugwerkende kracht van de Verordeningen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Zij voeren daartoe aan dat de rechten en plichten van appellanten voorafgaand aan het heffingsjaar onvoldoende exact omschreven of herleidbaar waren. Ter onderbouwing wijzen zij erop dat, wat betreft de Aanbodsverordening, verweerder de publicatie van het ontwerp in het Mededelingenblad van de Sociaal-Economische Raad (SER) achterwege heeft gelaten en dat, wat betreft de Handelsverordening, in de fase tussen publicatie van het ontwerp in het Mededelingenblad en de vaststelling en publicatie van de definitieve Handelsverordening, er zulke ingrijpende wijzigingen hebben plaatsgevonden, dat in feite sprake is van een nieuwe verordening. Op grond van het voorgaande zijn appellanten van mening dat de op de Verordeningen gebaseerde heffingsbesluiten niet in stand kunnen blijven.

5.2

Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan de Verordeningen op correcte wijze zijn vastgesteld en gepubliceerd. Gelet op het belang dat de sector heeft bij de heffing, bestaat er volgens verweerder voldoende rechtvaardiging voor de terugwerkende kracht van de Verordeningen.

5.3

Het College komt tot de volgende beoordeling. De rechtmatigheid van algemeen verbindende voorschriften kan bij wege van exceptieve toetsing worden beoordeeld in het kader van een beroep. Volgens vaste jurisprudentie kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien de door de betrokken regelgever gemaakte keuzen strijdig moeten worden geacht met een hogere algemeen verbindende regeling, dan wel met inachtneming van de beoordelingsvrijheid van de regelgever, en derhalve terughoudend toetsend, geoordeeld moet worden dat de voorschriften een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan.

5.4

Appellanten betogen voorts dat het Rijk, om niet voorafgaande aan de eventuele goedkeuring van de steunmaatregel door de Europese Commissie al tot uitvoering van de steunmaatregel over te gaan, de Europese Commissie heeft moeten toezeggen dat het met de heffing geïnde geld eerst na 1 september 2011 zou worden aangewend. Volgens appellanten is deze toezegging in strijd met het karakter van een voor het jaar 2010 geheven bestemmingsheffing, want de aard van de heffing brengt met zich dat deze dient te worden besteed in het jaar waarover de heffing plaatsvindt. De heffingsbesluiten zijn volgens appellanten ook om die reden onrechtmatig.

5.5

Het College is van oordeel dat dit betoog faalt en overweegt daartoe als volgt. Het besluit van de Europese Commissie tot goedkeuring van de steunmaatregel van 15 juli 2011 (C(2011) 5184 def.) bepaalt dat de steunmaatregel zal worden uitgevoerd vanaf 1 september 2011. Dat de gelden ten dele bij wijze van voorschot in 2010 via de veiling zijn geïnd doet niet af aan voornoemde goedkeuring en is daarmee ook niet in strijd, nu de inning van de heffing met terugwerkende kracht kan plaatvinden. Niet in geschil is dat de onderhavige heffingen formeel zijn geheven in de tweede helft van 2012, en dus na de goedkeuring van de steunmaatregel. Het College overweegt voorts dat aan een systematiek als hier aan de orde, waarbij de heffing na afloop van het heffingsjaar wordt opgelegd, inherent is dat de opbrengsten pas na afloop van het heffingsjaar waarop zij betrekking hebben worden geïnd en deze gelden dus pas na afloop van het heffingsjaar kunnen worden besteed. Niet valt in te zien dat dit in strijd is met het karakter van een bestemmingsheffing.

5.6

Appellanten betogen ten slotte dat de verplichte aansluiting bij het Productschap in strijd is met artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Verweerder brengt hiertegen in dat deze grond al in eerdere uitspraken is afgewezen door het College.

5.7

Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de beroepen tegen de bestreden besluiten 4 en 5 ongegrond zijn.

5.8

Het College acht termen aanwezig voor een veroordeling van verweerder in de kosten van appellanten in de zaak 14/611, 14/612 en 14/613 in verband met de behandeling van de beroepen, op grond van artikel 8:75 van de Awb, nu verweerder hangende beroep de in deze zaken bestreden besluiten heeft ingetrokken. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 472,- en een wegingsfactor 1).

- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen de besluiten van 24 juli 2014 met kenmerk 13724.213169.HH120808NA, 140724.213169.HH121031.NA en 140724.213169.HH121212.NA (bestreden besluiten 1, 2 en 3) niet-ontvankelijk;

- verklaart de beroepen voor zover gericht tegen het besluit van 24 juli 2014 met kenmerk 140724.213169.HH120801ea.NA (bestreden besluit 4) en het besluit van 25 november 2014 met kenmerk 141125.213169.hh120808.JPS (bestreden besluit 5) ongegrond;

- draagt verweerder op het in de zaken 14/611, 14/612 en 14/613 betaalde griffierecht van € 328,- aan appellanten te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten onder 1 tot en met 11 tot een bedrag van € 944,-.