College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-05-2014, ECLI:NL:CBB:2014:161, AWB 12/1142

3.4 Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.

Appellante acht de toepassing van artikel 5a van de Beleidsregels door verweerder in 2011 - evenals in 2010 - in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het nieuwe beleid is immers pas een maand voor de indiening van de Gecombineerde opgave 2011 in werking getreden. Het valt appellante dan ook niet aan te rekenen dat zij niet tijdig op de hoogte was van deze nieuwe regels. Hierbij komt dat appellante ten tijde van de indiening van haar aanvraag om bedrijfstoeslag 2011 nog in afwachting was van een beslissing op haar bezwaar tegen de vaststelling van haar bedrijfstoeslag 2010 waarin verweerder de percelen om dezelfde reden heeft afgekeurd.

Volgens appellante zijn de oppervlaktes van de langs de weg gelegen percelen 38 tot en met 54 en 56 tot en met 63 subsidiabel. Anders dan verweerder meent gaat het hier niet om bermen. De percelen bestaan uit blijvend grasland, dat door appellante wordt bemest en gemaaid. Appellante gebruikt de oogst hiervan bovendien als veevoeder. Op de percelen bevinden zich geen reflectorpaaltjes en slechts enkele verkeersborden. Appellante ondervindt bij haar landbouwactiviteiten dan ook weinig hinder van de door verweerder gestelde verkeersfunctie van de percelen. De percelen waren daarom in 2011 overwegend voor de landbouw in gebruik en zijn door verweerder ten onrechte niet in aanmerking gebracht voor de uitbetaling van appellantes bedrijfstoeslag 2011.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beleidswijziging ten aanzien van bermen ten tijde van de aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2011 bekend was dan wel bekend had kunnen zijn. Appellante had zich hiervan als aanvrager om bedrijfstoeslag op de hoogte moeten stellen. Haar beroep op het rechtzekerheidsbeginsel kan daarom volgens verweerder niet slagen.

Onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en onder h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun en artikel 5a van de Beleidsregels, betoogt verweerder dat de betreffende percelen niet als subsidiabele landbouwgrond zijn aan te merken. Het gaat om bermen die eerst en vooral een verkeerskundige of infrastructurele functie en bestemming hebben. Een berm wordt geacht onderdeel van een weg te zijn, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Hierin wordt een weg gedefinieerd als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Een berm geeft steun aan het weglichaam en dient als reserveruimte voor een eventuele verbreding van de weg, als uitwijkplaats in noodgevallen en ter geleiding van het verkeer. Tevens biedt een berm plaats voor straatmeubilair, zoals reflectorpaaltjes, bewegwijzering en dergelijke. Hoewel het in voorkomende gevallen in beginsel mogelijk is op bermen landbouwactiviteiten te verrichten kan niet worden gezegd dat deze percelen overwegend voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. Dit geldt volgens verweerder ook indien de percelen benut worden voor begrazing of de oogst ervan wordt vervoederd.

Het College is van oordeel dat appellantes beroep op het rechtszekerheidsbeginsel niet slaagt. Onder verwijzing naar (onder meer) de uitspraak van 6 december 2013 in de zaken 12/946 en 12/963 (ECLI:NL:CBB:2013:300), overweegt het College dat voor het jaar 2011 - anders dan voor het jaar 2010 - niet kan worden gezegd dat verweerder met de beleidswijziging inzake bermen inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk wordt gemaakt op de rechtszekerheid. De beleidswijziging was immers voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat deze vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kon appellante daarom tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid van verweerder. Anders dan appellante acht het College een maand niet te kort om op de hoogte te kunnen geraken van dat nieuwe beleid. Dat appellante in afwachting was van een beslissing op haar bezwaar tegen de vaststelling van haar bedrijfstoeslag voor 2010 leidt evenmin tot een andere conclusie. Dat zij door die procedure in onzekerheid verkeerde over de subsidiabiliteit van haar percelen in 2010, doet aan de werking van het nieuwe beleid voor het jaar 2011 immers niet af.

Appellante stelt tot slot dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van de gewijzigde oppervlaktes van de percelen 71, 73 en 74. Appellante maakte bij haar opgave gebruik van een hulpprogramma “Crop” dat haar bij verweerder geregistreerde perceelgegevens verkreeg via een koppeling met de website van verweerder. Op 1 maart 2011 heeft appellante de perceelgegevens ingevuld. Op 13 mei 2011 heeft zij haar opgave afgerond zonder te controleren of de eerder ingevulde oppervlaktes overeenkwamen met de op dat moment voor haar geregistreerde perceeloppervlaktes. Achteraf is gebleken dat verweerder de oppervlaktes van de betreffende percelen opnieuw heeft gemeten. Hierdoor zijn tussen 1 maart 2011 en 13 mei 2011 de oppervlaktes gewijzigd en kleiner vastgesteld dan de op 1 maart 2011 geregistreerde perceeloppervlaktes. Appellante acht dit onzorgvuldig en onrechtmatig. Verweerder dient daarom volgens appellante gebruik te maken van de per maart 2011 geregistreerde en ook door appellante opgegeven oppervlaktes.

Niet in geschil is dat de oppervlaktes van de percelen 71, 73 en 74 die door een nieuwe meting zijn verkregen en zijn opgenomen in het bestreden besluit juist zijn. Verweerder is daarvan terecht uitgegaan in zijn besluit. Voor zover appellante zich beroept op artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009, op grond waarvan verlagingen niet van toepassing zijn indien de landbouwer kan bewijzen dat hem geen schuld treft, faalt dit beroep. Naar het oordeel van het College kan niet worden gezegd dat appellante geen schuld heeft aan het verstrekken van de onjuiste perceeloppervlaktes. Op appellante rust als aanvrager de verplichting om haar opgaaf op juistheid te controleren voordat zij deze indient. Dat appellante de in maart ingevulde gegevens niet meer heeft gecontroleerd aan de hand van de ten tijde van de aanvraag geregistreerde gegevens van haar percelen dient dan ook voor haar rekening en risico te komen.

Gelet op rechtsoverweging 6.2.2 is het beroep gegrond. Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.

Toepassing van een bestuurlijke lus is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van drie maanden.

8.3 Tot slot veroordeelt het College verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).