Raad van State, 29-05-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, 201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2
Raad van State, 29-05-2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, 201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2
Gegevens
- Instantie
- Raad van State
- Datum uitspraak
- 29 mei 2019
- Datum publicatie
- 29 mei 2019
- ECLI
- ECLI:NL:RVS:2019:1604
- Zaaknummer
- 201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2
Inhoudsindicatie
bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de veehouderij [locatie 1] te Aalten, ongegrond verklaard (zaaknr. 201506170/2/R2).
Uitspraak
201506170/2/R2, 201506807/4/R2, 201506815/3/R2, 201506818/3/R2.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
De Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen (hierna: MOB en Leefmilieu),
appellanten,
en
1. het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: Gelderland),
verweerder,
en
2. het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: Limburg),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2015, kenmerk 2014-012606, heeft Gelderland het bezwaar van MOB en Leefmilieu tegen het besluit om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de veehouderij [locatie 1] te Aalten, ongegrond verklaard (zaaknr. 201506170/2/R2).
Bij drie afzonderlijke besluiten van 14 juli 2015, met kenmerken 2015/47469, 2015/47379 en 2015/47337, heeft Limburg de bezwaren van MOB en Leefmilieu tegen de besluiten om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning krachtens de Nbw 1998 (hierna: Nbw-vergunning) uitvoeren van bedrijfshandelingen ten behoeve van de veehouderijen [locatie 2] te Weert (zaaknr. 201506807/4/R2), [locatie 3] te Heijen (zaaknr. 201506815/3/R2) en [locatie 4] te Haler (zaaknr. 201506818/3/R2), ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben MOB en Leefmilieu beroep ingesteld
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht in de zaken met nrs. 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2 uitgebracht. MOB en Limburg hebben daarop hun zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaken met nrs. 201506807/4/R2, 201506815/3/R2 en 201506818/3/R2 op 25 februari 2016 ter zitting behandeld. Na heropening van het onderzoek heeft de Afdeling deze zaken op 30 november 2016 en 1 december 2016 opnieuw ter zitting behandeld. Na heropening heeft de Afdeling deze zaken en de zaak 201506170/2/R2 op 8 maart 2017 ter zitting behandeld.
De Afdeling heeft bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260, (hierna: de verwijzingsuitspraak) het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen en de behandeling van de beroepen geschorst tot het Hof uitspraak heeft gedaan.
Bij arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (hierna: het arrest) heeft het Hof de gestelde vragen beantwoord.
MOB en Leefmilieu, Gelderland en Limburg hebben een reactie op het arrest ingediend.
MOB en Leefmilieu, Gelderland en Limburg hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de bovengenoemde zaken met de zaken in de nrs. 201600614/3/R2, 201600617/3/R2, 201600618/3/R2, 201600620/3/R2, 201600622/4/R2 en 201600630/3/R2, op 14 februari 2019 gevoegd ter zitting behandeld.
Ter zitting zijn MOB en Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V.R. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en bijgestaan door [gemachtigde], en Gelderland en Limburg, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en bijgestaan door onder meer ir. D. Bal, ir. S.J.M. Breukel, mr. A.E. de Groot-Valenteijn en M.J. Wilmot, verschenen.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
INHOUD
Inleiding
De verwijzingsuitspraak en het arrest van het Hof
Standpunten partijen naar aanleiding van het arrest
Uitleg begrip project
Duiding arrest - uitzondering op de vergunningplicht
Relatie vergunningplicht Wnb - Hrl - Omgevingsverordeningen
Uitzondering op de vergunningplicht mogelijk?
Samenvatting duiding arrest - uitzondering op de vergunningplicht
Het weiden van vee
Onlosmakelijke samenhang - één project - opknippen project mogelijk?
In welke gevallen zou de uitzondering op de vergunningplicht van toepassing zijn?
Het weiden van vee door de betrokken bedrijven
Uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee onverbindend?
Het op of in de bodem brengen van meststoffen
Onlosmakelijke samenhang - één project?
Reikwijdte uitzondering op de vergunningplicht
Eén-en-hetzelfde project?
Zijn significante gevolgen uitgesloten?
Uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen verbindend?
Beoordeling beroep tegen de bestreden besluiten
Bijlage
Overwegingen
INLEIDING
1. In deze uitspraak worden de beroepen van MOB en Leefmilieu behandeld tegen besluiten waarbij verzoeken om handhavend op te treden tegen het weiden van vee en het bemesten van gronden door vier verschillende agrarische bedrijven in Gelderland en Limburg zijn afgewezen. Volgens MOB en Leefmilieu handelen de bedrijven in strijd met de Nbw 1998, omdat de bedrijven geen Nbw-vergunning hebben voor het weiden van vee en het uitrijden van mest. Volgens MOB en Leefmilieu is een Nbw-vergunning vereist omdat deze activiteiten stikstofdepositie veroorzaken die negatieve gevolgen kan hebben voor stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
Gelderland en Limburg hebben de verzoeken afgewezen, omdat zij veronderstellen dat de activiteiten geen negatieve gevolgen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden zullen hebben. Nader onderzoek naar die gevolgen vinden Gelderland en Limburg onevenredig bezwarend omdat de staatssecretaris in maart 2015 heeft aangekondigd dat het weiden van vee en het bemesten van gronden zal worden uitgezonderd van de Nbw-vergunningplicht.
Tijdens de behandeling van de beroepen hebben Gelderland en Limburg erop gewezen dat het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen na de bestreden besluiten daadwerkelijk is uitgezonderd van de vergunningplicht. Er kan dus niet meer handhavend worden opgetreden tegen het zonder vergunning verrichten van deze activiteiten. De beroepen van MOB en Leefmilieu zijn volgens Gelderland en Limburg niet-ontvankelijk omdat zij geen belang meer hebben bij de behandeling daarvan.
MOB en Leefmilieu stellen dat zij wel belang hebben bij de inhoudelijke behandeling van de beroepen. Zij zijn van mening dat het weiden van vee en het bemesten van gronden projecten zijn als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen is volgens MOB en Leefmilieu onverbindend, omdat deze in strijd met artikel 6 van de Habitatrichtlijn is vastgesteld.
De standpunten van MOB en Leefmilieu over de verbindendheid van de uitzondering op de vergunningplicht gaven de Afdeling aanleiding om aan het Hof prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van het begrip project in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en over de verenigbaarheid van de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen met artikel 6 van de Habitatrichtlijn.
De vragen zijn door het Hof beantwoord in het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. De Afdeling beoordeelt in deze uitspraak of het weiden van vee en het op of in de bodem brengen van meststoffen door de betrokken bedrijven mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht, gelet op de uitleg die het Hof heeft gegeven aan artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Het Hof heeft in het zojuist genoemde arrest ook antwoord gegeven op prejudiciële vragen over de verenigbaarheid van het toestemmingsregime dat in de Nbw 1998 is opgenomen op basis van het Programma Aanpak Stikstof 2015-2012 (hierna: het PAS) met artikel 6 van de Habitatrichtlijn en over de voorwaarden waaronder maatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling mogen worden betrokken. De antwoorden van het Hof op deze vragen staan centraal in de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (hierna: PAS-uitspraak). In die uitspraak is beoordeeld of het PAS-beoordelingskader en de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag is gelegd voldoen aan de eisen die voortvloeien uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn, gelet op de uitleg die het Hof daaraan heeft gegeven.
Deze uitspraak is als volgt opgebouwd. Na een korte beschrijving van de gestelde prejudiciële vragen en de antwoorden van het Hof volgt de bespreking van de reacties van MOB en Leefmilieu en Gelderland en Limburg op de door het Hof gegeven antwoorden. Eerst wordt in algemene zin ingegaan op de vraag of het categoraal uitzonderen van bepaalde activiteiten van de vergunningplicht verenigbaar is met artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Vervolgens wordt dit bezien voor het weiden van vee. De uitleg van het begrip project in relatie tot deze activiteit komt daarbij aan de orde, evenals de vraag of een onderdeel van een project van de vergunningplicht kan worden uitgezonderd. Verder wordt bezien of het weiden van vee in het algemeen en bij de betrokken bedrijven onder artikel 6, tweede of derde lid, van de Habitatrichtlijn valt. Afgesloten wordt met een conclusie over de verbindendheid van de bepalingen.
De uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen wordt daarna besproken. Ook daar wordt eerst stilgestaan bij de uitleg van het begrip project in relatie tot deze activiteit. Vervolgens wordt ingegaan op de vraag of het bemesten van gronden dat in Nederland sinds jaar en dag plaatsvindt als één-en-hetzelfde project kan worden aangemerkt en of vaststaat dat uitgesloten is dat het bemesten significante gevolgen kan hebben. Ook hier wordt afgesloten met een conclusie over de verbindendheid.
De uitspraak wordt afgesloten met de behandeling van de beroepen tegen de besluiten uit 2015.
Het belang bij de beoordeling van de beroepen wordt beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat geldt ten tijde van deze uitspraak. Dat is in dit geval de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) en de Omgevingsverordening Gelderland en de Omgevingsverordening Limburg 2014.
De relevante bepalingen uit de Habitatrichtlijn, Nbw 1998 en de Wnb zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Samenvatting uitspraak
In de uitspraak staat de vraag centraal of het weiden van vee en het bemesten van gronden mag worden uitgezonderd van de vergunningplicht, gelet op de uitleg die het Hof aan artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn geeft. Als deze activiteiten zonder vergunning kunnen worden toegestaan, dan kan daartegen niet handhavend worden opgetreden.
Het Hof heeft geoordeeld dat een activiteit waarvoor een passende beoordeling moet worden gemaakt, niet categoraal kan worden uitgezonderd van de vergunningplicht. De activiteit zou daarmee worden toegestaan zonder dat sprake is van een individuele passende beoordeling (art. 6 lid 3). Het categoraal uitzonderen van projecten van de vergunningplicht is volgens het Hof slechts mogelijk als op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat die projecten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een of meer Natura 2000-gebieden. In die gevallen is een passende beoordeling niet nodig (art. 6 lid 2). De Afdeling komt in de uitspraak tot de conclusie dat de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het bemesten van gronden onverbindend is, omdat deze in strijd is met de Habitatrichtlijn. Daarbij hebben de volgende redenen een rol gespeeld.
De exploitatie van een melkveehouderij en het weiden van vee hangen onlosmakelijk met elkaar samen en vormen daarom één project. De gevolgen van het weiden van vee en het houden van dieren in de stal dienen daarom in samenhang te worden beoordeeld. Dit leidt tot de conclusie dat het niet mogelijk is een deel van een project uit te zonderen van de vergunningplicht. Het opknippen van één project in een vergunningvrij en vergunningplichtig deel is met andere woorden niet mogelijk.
Dit opknippen heeft tot nu toe bij de verlening van Nbw/Wnb-vergunningen voor melkveehouderijen die het vee beweiden plaatsgevonden. Bij deze vergunningen zijn wel de gevolgen van het houden van vee in stallen beoordeeld, maar niet de gevolgen van het beweiden van vee. Met de uitzondering op de vergunningplicht wordt beoogd het weiden van vee bij deze bedrijven alsnog mogelijk te maken.
Voor de vraag of uitgesloten is dat het weiden van vee in die gevallen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied dient niet alleen gekeken te worden naar de gevolgen van het weiden van vee, maar naar de gevolgen van het houden van vee in de stal en in de wei tezamen. Die beoordeling is niet eenvoudig te maken en de uitkomst kan per bedrijf(sonderdeel) verschillen. Omdat niet op relatief eenvoudige wijze is vast te stellen dat uitgesloten is dat het weiden van vee in een concreet geval significante gevolgen heeft komt de Afdeling tot de conclusie dat de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee onverbindend is.
De uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen ziet op alle toekomstige bemestingsactiviteiten. De toekomstige bemestingsactiviteiten en de bemestingsactiviteiten die in Nederland al sinds jaar en dag plaatsvinden zijn in het licht van de strikte voorwaarden die het Hof verwoordt in het arrest, niet te duiden als één-en-hetzelfde project. Daarvoor is met name van belang dat de voorwaarden voor de wijze waarop de mest moet worden aangewend in de mestregelgeving regelmatig zijn gewijzigd. Bovendien kan op grond van het onderzoek dat aan de uitzondering op de vergunningplicht ten grondslag is gelegd niet worden geconcludeerd dat uitgesloten is dat het bemesten voor geen enkel Natura 2000-gebied significante gevolgen kan hebben. De Afdeling trekt hieruit de conclusie dat de uitzondering op de vergunningplicht betrekking heeft op bemesten dat onder artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn valt. Zij acht de uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen onverbindend.
De onverbindendheid van de uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en het bemesten van gronden betekent dat MOB en Leefmilieu belang hebben bij de behandeling van hun beroepen tegen de besluiten om niet handhavend op te treden tegen het zonder vergunning weiden van vee en bemesten van gronden. Die beroepen zijn gegrond. De Afdeling geeft enkele procedurele aanwijzingen voor de alsnog te nemen besluiten op bezwaar, die uiterlijk op 1 februari 2020 moeten zijn genomen.