Raad van State, 01-08-2018, ECLI:NL:RVS:2018:2542, 201801739/1/A1

201801739/1/A1.

Datum uitspraak: 1 augustus 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.    [appellante sub 1A], gevestigd te [plaats], [appellante sub 1B], gevestigd te [plaats], en [appellante sub 1C], gevestigd te [plaats] (hierna tezamen: [appellante sub 1A]), en [appellant sub 1D] en [appellant sub 1E] (hierna tezamen: [appellant sub 1D]), beiden wonende te Den Hoorn, gemeente Midden-Delfland,

2.    Het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland (hierna: het college)

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 januari 2018 in zaak nr. 17/5275 in het geding tussen:

[appellante sub 1A] en [appellant sub 1D]

en

het college

Procesverloop

Bij besluit van 23 februari 2016 heeft het college aan Demp Projecten Den Hoorn B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit 'bouwen' ten behoeve van de realisering van een Bauhaus-bouwmarkt met tuinmarkt en drive-in op het perceel Sionsdreef 2 te Den Hoorn (hierna: het perceel).

Bij besluit van 13 juni 2017 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 23 februari 2016 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten.

Bij uitspraak van 16 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 juni 2017 vernietigd voor zover daaraan niet het voorschrift is verbonden dat tijdens het broedseizoen de werkzaamheden niet mogen aanvangen, zelf in de zaak voorzien door aan dat besluit een voorschrift met die strekking te verbinden en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 13 juni 2017 voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D] hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft incidenteel hoger beroep en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.

Demp Projecten en [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Het college heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2018, waar [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D], vertegenwoordigd door mr.dr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, B. Boom en ing. N. de Zwarte, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Demp Projecten, vertegenwoordigd door mr. C.M.M. van Mil, advocaat te Enschede, gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1.    De omgevingsvergunning voorziet in de oprichting van een Bauhaus-bouwmarkt met tuinmarkt en drive-in met een bruto vloeroppervlakte van bijna 17.000 m² op het perceel. Omdat het bouwplan past binnen de kaders van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Harnaschpolder Noord 2014" (hierna: het bestemmingsplan) heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend. [appellante sub 1A], [appellante sub 1B] en [appellante sub 1C] exploiteren een Gamma en een Karwei bouwmarkt en zijn in hetzelfde verzorgingsgebied en hetzelfde marktsegment actief als de vergunde bouwmarkt. [appellant sub 1D] woont op een afstand van 80 à 90 m van het perceel en heeft daar zicht op.     

    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg staat aan de inhoudelijke beoordeling van de beroepsgrond van [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D] over de gestelde strijd met brandveiligheidsregels. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat artikel 8:69a van de Awb evenzeer in de weg staat aan de inhoudelijke beoordeling van hetgeen door [appellante sub 1A] is aangevoerd omtrent de bepalingen uit de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), maar dat dat artikel niet aan [appellant sub 1D] kan worden tegengeworpen. Vervolgens heeft de rechtbank geconstateerd dat met het rapport van Bureau Stadsnatuur van 11 mei 2017 niet inzichtelijk is gemaakt waarom de verbodsbepaling van artikel 3.1, vierde en vijfde lid, van de Wnb niet van toepassing is. Zij heeft dat gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. Voorts heeft zij overwogen dat ten onrechte aan het besluit van 13 juni 2017 niet het voorschrift is verbonden dat niet mag worden gebouwd in het broedseizoen (1 maart tot 15 juli) en heeft dat, na vernietiging van dat besluit in zoverre, zelf voorziend alsnog gedaan.

De brandveiligheid    

2.    [appellant sub 1D] en [appellante sub 1A] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling van de door [appellant sub 1D] gestelde strijd met de vereiste brandveiligheidsregels uit artikel 2.2, onder vijf, onder e, van de Regeling omgevingsrecht (hierna: Mor). Zij voeren daartoe aan dat uit de jurisprudentie volgt dat brandveiligheidseisen ook strekken tot bescherming van eigenaren en gebruikers van belendende gebouwen. Volgens hen kan een brand op het perceel grote gevolgen hebben waarbij [appellant sub 1D] hinder zal ondervinden van schadelijke stoffen. Om die reden ligt een strikte uitleg van het begrip 'belendend' volgens hen niet voor de hand en strekken de brandveiligheidseisen uit artikel 2.2, onder vijf, onder e, van de Mor ook tot bescherming van het belang van [appellant sub 1D].

2.1.    Artikel 2.2 van de Mor luidt:

"In of bij de aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit verstrekt de aanvrager de volgende gegevens en bescheiden ten behoeve van toetsing aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012:

1. […]

5. inzake installaties:

a. […]

e. gegevens en bescheiden over de aard en plaats van brandveiligheidsinstallaties alsmede van de vluchtrouteaanduiding;

f. […]."

2.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:

"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."

    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.

2.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de in artikel 2.2, onder vijf, onder e, van de Mor gestelde gegevens en bescheiden volgens de aanhef van dat artikel dienen om de toetsing aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) mogelijk te maken. Zij heeft eveneens terecht overwogen dat deze brandveiligheidseisen strekken tot bescherming van de belangen van eigenaren en gebruikers van de gebouwen waarvoor die eisen gelden en eigenaren en gebruikers van belendende gebouwen (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 29 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1796). [appellant sub 1D] woont op een afstand van circa 80 m van het perceel en tussen de percelen zijn onder meer twee wegen, een watergang en een groenstrook gelegen, zodat zijn woning niet als een aan het perceel belendend gebouw kan worden aangemerkt. Anders dan [appellant sub 1D] en [appellante sub 1A] betogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het begrip 'belendend' moet worden uitgelegd in die zin dat daaronder ook belangen worden begrepen van eigenaren of gebruikers van niet naastgelegen bebouwing die hinder zouden kunnen ondervinden van eventuele schadelijke stoffen. Daarbij is van belang dat de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit volgens de nota van toelichting (Stb. 2011, 416, p. 146) uitdrukkelijk alleen het voorkomen van slachtoffers en het voorkomen van uitbreiding van een brand naar een ander perceel ten doel hebben. Gelet op de afstand tussen de percelen en de daartussen gelegen watergang is niet aannemelijk dat een brand in de vergunde bouwmarkt zich zal uitbreiden naar het perceel van [appellant sub 1D]. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de brandveiligheidseisen kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van [appellant sub 1D].

    Het betoog faalt.

Artikel 3.1 van de Wnb

3.    Het college betoogt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het rapport van Bureau Stadsnatuur van 11 mei 2017 kan worden opgemaakt dat expliciet is getoetst aan artikel 3.1, vierde en vijfde lid, van de Wnb, omdat in dat rapport niet is vermeld of het bouwplan een wezenlijke invloed heeft op de staat van instandhouding van de in dat artikel bedoelde vogelsoorten. Volgens het college blijkt uit het rapport van Bureau Stadsnatuur van 11 mei 2017 dat aan het besluit van 13 juni 2017 ten grondslag is gelegd, dat het bouwplan kan worden uitgevoerd zonder de in artikel 3.1, vierde lid, opgenomen verbodsbepaling te overtreden.

3.1.    Artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:

"Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:

a. […].

b. het verrichten van een handeling als bedoeld in de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10, eerste lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 3.3, tweede of zevende lid, 3.8, tweede of zevende lid, 3.10, tweede of derde lid, of 3.31, eerste lid, voor zover die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor die handeling geen ontheffing als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, 3.8, eerste lid of 3.10, tweede lid in samenhang met 3.8, eerste lid, is aangevraagd of verleend."

Artikel 3.1 Wnb luidt:

"1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.

2. […]

4. Het is verboden vogels als bedoeld in het eerste lid opzettelijk te storen.

5. Het verbod, bedoeld in het vierde lid, is niet van toepassing indien de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort."

3.2.    In het rapport van Bureau Stadsnatuur van 11 mei 2017 is onder het kopje 'Vogels' onder meer vermeld: "De structuurrijke vegetatie met een flinke variatie aan kruiden, afgewisseld door vochtige terreindelen vormt een geschikt broedbiotoop voor pioniersoorten en soorten van halfopen habitats. Gedurende het veldbezoek zijn zeven vogelsoorten vastgesteld waarbij territorium-indicerend gedrag werd waargenomen […]. Dit betreft allen inheemse beschermde soorten met uitzondering van de Fazant [..] Bij twee territoria van Kievit […] zijn ook daadwerkelijk broedende vogels met eieren vastgesteld. […] Gedurende het broedseizoen kunnen zich nog andere vogels in het terrein vestigen." Onder het kopje 'Conclusies' is opgenomen: "In de huidige situatie vormt het plangebied een geschikt broedbiotoop voor vogelsoorten van pionierbiotopen. Er zijn in gebruik zijnde kievitnesten vastgesteld, deze zijn te allen tijde beschermd conform artikel 3.1 Wet natuurbescherming. Er mogen geen bouwwerkzaamheden plaatsvinden waarbij nesten vernield of beschadigd worden Dit geldt ook zolang jonge vogels nog niet vliegvlug zijn. Er zijn geen jaarrond beschermde situaties aanwezig met betrekking tot broedvogels. Overige beschermde natuurwaarden in het kader van de Wet natuurbescherming zijn afwezig en vormen geen beperking voor het uitvoeren van de werkzaamheden. Nader onderzoek is niet noodzakelijk." Onder het kopje 'Aanbevelingen' is opgenomen: "Al met al leveren de verbodsbepalingen van de Wnb geen gevolgen op voor het bouwplan. Wel geldt dat er geen vogelnesten mogen worden verstoord, vernield of weggenomen conform Wnb artikel 3.1. Dat kan eenvoudig worden vermeden door de werkzaamheden niet in het broedseizoen (1 maart tot indicatief 15 juli) te laten aanvangen. Dit aandachtspunt geldt overigens niet langs de Noordhoorn […]. Hier kunnen de asfaltresten wel al worden opgeruimd, mits daarbij niet meer dan vijf meter buiten de bestaande asfaltbaan wordt gewerkt. Dit is mogelijk omdat hier geen vogelnesten zijn aangetroffen en daar redelijkerwijs niet hoeven te worden verwacht, vanwege de mate van verstoring die er heerst in de vorm van mensen en bouwverkeer."

3.3.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat in het rapport van Bureau Stadsnatuur van 11 mei 2017 weliswaar de conclusie is opgenomen dat de verbodsbepalingen van de Wnb niet aan realisering van het bouwplan in de weg staan, maar zij heeft terecht vastgesteld dat uit het rapport niet blijkt waarop deze conclusie is gebaseerd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het besluit van 13 juni 2017 dat is gebaseerd op het rapport ten onrechte gebrekkig heeft geacht. Dat het rapport aandacht vraagt voor het verbod op het vernielen van nesten en concludeert dat overige beschermde natuurwaarden in het kader van de Wnb afwezig zijn, geeft geen aanleiding daarover anders te oordelen. Daarbij is van belang dat de conclusie dat overige beschermde natuurwaarden afwezig zijn, gelet op de opzet van het rapport geen betrekking op vogels heeft, maar op overige flora en fauna. Voor zover het college betoogt dat in het rapport van Bureau Stadsnatuur van 10 oktober 2017 wordt bevestigd dat bij het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het rapport van 11 mei 2017 is beoordeeld dat van schending van het verbod op het verstoren van vogels in de zin van artikel 3.1, vierde lid, Wnb geen sprake zal zijn en dat op hem niet de verplichting rust om per artikel uit de Wnb te motiveren dat geen schending zal plaatsvinden, kan dat evenmin tot een ander oordeel leiden. Daarbij is van belang dat het geconstateerde gebrek betrekking heeft op de kenbaarheid van de motivering die ten grondslag ligt aan de in het rapport van 11 mei 2017 neergelegde conclusie en niet op de juistheid van die conclusie zelf.

    Het betoog faalt.

4.    [appellant sub 1D] heeft ter zitting van de Afdeling de in hoger beroep aangevoerde grond dat de rechtbank het door haar geconstateerde gebrek in de besluitvorming met betrekking tot artikel 3.1, vierde en vijfde lid, ten onrechte heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb ingetrokken.

Het door de rechtbank geformuleerde vergunningvoorschrift

5.     [appellant sub 1D] betoogt tevergeefs dat de rechtbank onvoldoende heeft onderzocht wanneer het broedseizoen eindigt en dat het door haar geformuleerde vergunningvoorschrift onzorgvuldig is vastgesteld nu daarin de datum van 15 juli als einddatum is genoemd, terwijl die datum slechts indiceert wanneer het broedseizoen eindigt. In het rapport van Bureau Stadsnatuur van 11 mei 2017 is opgenomen dat het broedseizoen duurt "van 1 maart tot indicatief 15 juli". Het college heeft verklaard dat het precieze einde van het broedseizoen niet kan worden voorspeld, omdat dit afhankelijk is van ecologische en meteorologische omstandigheden. Gelet hierop en nu in het rapport van Bureau Stadsnatuur van 11 mei 2017 de datum van 15 juli als indicatieve einddatum van het broedseizoen is genoemd, heeft de rechtbank in redelijkheid bij deze datum kunnen aansluiten in het door haar geformuleerde vergunningvoorschrift. Overigens is ter zitting door het college onweersproken gesteld dat bij een op 2 juli 2018 door een ecoloog uitgevoerd veldbezoek geen broedende vogels zijn gesignaleerd.

6.    Nu de Afdeling heeft geoordeeld dat het door [appellant sub 1D] ingestelde hoger beroep ten aanzien van het vergunningvoorschrift ongegrond is, is de voorwaarde waaronder het college op dit punt incidenteel hoger beroep heeft ingesteld niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep op dit punt komen te vervallen.

Conclusie

7.    Het hoger beroep van [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is eveneens ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

8.    Het college dient op na te melden wijze te worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van [appellante sub 1A] en [appellant sub 1D] in verband met het incidenteel hoger beroep van het college.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I    bevestigt de aangevallen uitspraak;

II    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland tot vergoeding van bij [appellante sub 1A], [appellante sub 1B], [appellante sub 1C] en [appellant sub 1D] en [appellant sub 1E] in verband met het incidenteel hoger beroep van het college opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro) toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.

w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Duifhuizen

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018

724.