Raad van State, 02-05-2018, ECLI:NL:RVS:2018:1457, 201707292/1/A2

201707292/1/A2.

Datum uitspraak: 2 mei 2018

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 augustus 2017 in zaak nr. 17/96 in het geding tussen:

[appellante]

en

de Belastingdienst/Toeslagen.

Procesverloop

Bij besluit van 14 september 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om herziening van de kinderopvangtoeslag over 2013 en 2014 van [appellante] afgewezen.

Bij besluit van 3 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 16 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 januari 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Abarkan, rechtsbijstandverlener te Rotterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.    [appellante] heeft over de jaren 2013 en 2014 kinderopvangtoeslag ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de kinderopvangtoeslag over 2013 en 2014 bij besluiten van respectievelijk 5 mei 2015 en 4 september 2015 definitief berekend en vastgesteld op nihil. [appellante] heeft bij brief van 18 juli 2016 verzocht deze vaststelling in haar voordeel te herzien.

    De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek om herziening bij het besluit van 14 september 2016 afgewezen. De dienst heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellante] geen nieuwe feiten of omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan zij kan aantonen dat de kinderopvangtoeslag te laag is vastgesteld. Tegen deze beslissing heeft [appellante] bij brief, gedateerd op 25 oktober 2016 en blijkens de ontvangststempel door de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen op 31 oktober 2016, bezwaar gemaakt en verzocht haar een redelijke termijn te stellen om de nadere gronden van het bezwaar kenbaar te maken. Bij brief van 14 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] tot 23 december 2016 in de gelegenheid gesteld om haar bezwaar aan te vullen. Bij brief, gedateerd op 22 december 2016 en blijkens de ontvangststempel door de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen op 29 december 2016, heeft [appellante] de aanvullende gronden van haar bezwaarschrift ingediend. Bij het besluit van 3 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. De dienst heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat uit het bezwaarschrift niet volgt waarom [appellante] bezwaar maakt en zij de gronden van haar bezwaarschrift niet heeft aangevuld binnen de hiervoor gestelde termijn.

Aangevallen uitspraak

2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] de bezwaartermijn heeft overschreden en dat deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. De Belastingdienst/Toeslagen had het bezwaar van [appellante] op deze grond niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de laatste dag van de bezwaartermijn 26 oktober 2016 was en de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaarschrift, volgens de ontvangststempel, heeft ontvangen op 31 oktober 2016. Onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling heeft de rechtbank overwogen dat de Afdeling als uitgangspunt hanteert dat een via PostNL verzonden poststuk in ieder geval wordt geacht tijdig ter post te zijn bezorgd, als het de eerste of tweede werkdag na de laatste dag van de bezwaartermijn ontvangen is, tenzij op grond van vaststaande feiten aannemelijk is dat het later dan de laatste dag van de bezwaartermijn ter post is bezorgd. Het bezwaarschrift van [appellante] is, gelet op de ontvangststempel, later dan de tweede werkdag na het verstrijken van de bezwaartermijn ontvangen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de terpostbezorging tijdig heeft plaatsgevonden, waardoor de termijn voor het instellen van bezwaar is overschreden, aldus de rechtbank.

    Nu de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar op een andere grond niet-ontvankelijk heeft verklaard, is het besluit onzorgvuldig voorbereid en heeft de rechtbank het beroep van [appellante] gegrond verklaard. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.

Hoger beroep

3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gevolgen van het in het ongerede raken van een enveloppe waarin het bezwaarschrift is verzonden met de daarop geplaatste poststempel onder omstandigheden voor rekening van het betreffende bestuursorgaan dienen te blijven. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zitting van de rechtbank verklaard dat de enveloppe niet is bewaard en hierdoor in het ongerede is geraakt. Haar bezwaarschrift, dat binnen de bezwaartermijn is gedateerd en binnen een week na afloop van die termijn is ontvangen, moet worden geacht voor het einde van de termijn ter post te zijn bezorgd, aldus [appellante].

3.1.    Artikel 6:7 van de Awb luidt:

"De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."

Artikel 6:9 luidt:

"1. Een bezwaar- of beroepschrift is tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.

2. Bij verzending per post is een bezwaar- of beroepschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de termijn is ontvangen."

3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1872) is de door PostNL op de enveloppe aangebrachte datumstempel uitgangspunt bij het vaststellen van de datum van terpostbezorging. Uit deze uitspraak volgt verder dat, onder de omstandigheden dat het bestuursorgaan heeft verklaard dat de enveloppe niet is bewaard, de gevolgen van het in het ongerede raken van de enveloppe voor rekening van het bestuursorgaan dienen te blijven.

3.3.    Het bezwaarschrift is binnen de bezwaartermijn gedateerd en binnen een week na afloop van de bezwaartermijn door de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft niet aangetoond dat het bezwaarschrift niet tijdig is verzonden. Gelet hierop moet het ervoor worden gehouden dat het bezwaarschrift voor het einde van de bezwaartermijn, tijdig ter post is bezorgd. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat [appellante] de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift heeft overschreden. De rechtbank heeft daarin dan ook ten onrechte aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar in stand te laten.

3.4.    Het betoog slaagt.

4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bij de rechtbank bestreden besluit in stand zijn gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen.

Beroep

5.    [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft miskend dat het bezwaarschrift van 25 oktober 2016 een grond bevat. De dienst is in zijn besluit van 3 januari 2017 ten onrechte zonder motivering aan deze grond voorbij gegaan. Voorts betoogt [appellante] dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft miskend dat zij tijdig aanvullende gronden heeft ingediend. [appellante] wijst er in dit verband op dat niet het moment van ontvangst van het aanvullende bezwaarschrift bepalend is voor het al dan niet tijdig indienen daarvan, doch het moment van verzending. Dat de aanvullende gronden tijdig zijn verzonden, blijkt uit een e-mail van 22 december 2016. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen niet de enveloppe waarin het aanvullende bezwaarschrift per post is verzonden overgelegd waarmee het verzendmoment kan worden bevestigd. Dat het aanvullende bezwaarschrift op 29 december 2016 van een ontvangststempel is voorzien, betekent volgens [appellante] niet dat het stuk eerst op die datum is ontvangen. Mogelijk heeft de verwerking van post vertraging ondervonden als gevolg van de kerstperiode.

5.1.    Artikel 6:5, eerste lid, van de Awb luidt:

"1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:

[…]

d. de gronden van het bezwaar of beroep."

Artikel 6:6 luidt:

"Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:

a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep,

[…]

mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn."

5.2.    De in het bezwaarschrift van 25 oktober 2016 opgenomen stelling, dat het vermoeden bestaat dat de Belastingdienst/Toeslagen er ten onrechte van uitgaat dat er geen sprake is van een of meerdere nieuwe feiten en omstandigheden, kan als een voldoende concrete grond worden aangemerkt waartegen verweer kan worden gevoerd. De Afdeling is daarom van oordeel dat het bezwaarschrift van 25 oktober 2016 een grond bevat, zoals bedoeld in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit erkend.

    Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat, gelet op hetgeen reeds onder 3.2 en 3.3 is overwogen, het ervoor moet worden gehouden dat het aanvullende bezwaarschrift binnen de hiervoor door de Belastingdienst/Toeslagen gestelde termijn, tijdig ter post is bezorgd. Het aanvullende bezwaarschrift is gedateerd binnen de door de Belastingdienst/Toeslagen gestelde termijn voor het indienen van nadere gronden en binnen een week na afloop van de termijn door de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft geen enveloppe met een daarop aangebrachte datumstempel overgelegd en evenmin op andere wijze aangetoond dat het aanvullende bezwaarschrift niet tijdig is verzonden.

5.3.    Uit het voorgaande volgt dat de dienst het bezwaar inhoudelijk had moeten beoordelen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 14 september 2016 derhalve ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

    Het betoog slaagt.

6.    De Afdeling ziet aanleiding het geschil definitief te beslechten en overweegt daartoe als volgt.

7.    [appellante] betoogt dat zij in haar herzieningsverzoek (nieuwe) feiten en omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan tot herziening van de kinderopvangtoeslag over 2013 en 2014 moet worden overgegaan. [appellante] heeft hiertoe aangevoerd dat zij in haar herzieningsverzoek een beroep op bijzondere omstandigheden heeft gedaan die een latere betaling van de eigen bijdrage rechtvaardigen. Deze bijzondere omstandigheden zijn gelegen in een combinatie van de feiten dat kinderopvanginstelling [naam kinderopvanginstelling] de eigen bijdrage van [appellante] heeft kwijtgescholden, dat zij zwakbegaafd is en dat er alsnog een betalingsregeling is getroffen betreffende de schuld bij [kinderopvanginstelling], aldus [appellante].

7.1.    Artikel 21a van de Awir luidt:

"In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende."

Artikel 5a, aanhef, van de Uitvoeringsregeling Awir luidt:

"De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, […]"

7.2.    Uit artikel 21a van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen pas tot herziening overgaat, indien op grond van feiten en omstandigheden is komen vast te staan dat de toeslag te laag is vastgesteld. Anders dan de Belastingdienst/Toeslagen in het besluit van 14 september 2016 heeft tegengeworpen, hoeven geen nieuwe feiten en omstandigheden te worden aangevoerd. Dat de Belastingdienst/Toeslagen al eerder een besluit op bezwaar heeft genomen, kan [appellante] niet worden tegengeworpen, reeds nu dit besluit zag op een voorschotbeschikking kinderopvangtoeslag over 2014, terwijl het herzieningsverzoek op de definitieve berekening van de kinderopvangtoeslag over zowel 2013 als 2014 ziet. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek op een onjuiste wettelijke grondslag beoordeeld, te weten op artikel 4:6 van de Awb in plaats van artikel 21a van de Awir. Beoordeeld dient te worden of de door [appellante] in het kader van haar herzieningsverzoek aangevoerde feiten en omstandigheden leiden tot het oordeel dat de definitief vastgestelde toeslagen over 2013 en 2014 te laag zijn vastgesteld.

7.3.    Niet in geschil is dat [appellante] de kosten voor kinderopvang over 2013 en 2014 niet heeft voldaan. In geschil is of [appellante] voor die jaren desondanks aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag.

7.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1369) brengen de achtergrond van de regeling voor het toekennen van kinderopvangtoeslag en het verstrekken van voorschotten daarvoor en het belang van controle op een juiste besteding van overheidsgelden met zich dat de verschuldigde kosten voor kinderopvang daadwerkelijk ten tijde van die opvang of uiterlijk kort daarna worden voldaan. Dat [appellante] verkeerd is voorgelicht door [kinderopvanginstelling] en zij zwakbegaafd zou zijn, zijn niet zulke bijzondere omstandigheden dat de Belastingdienst/Toeslagen dient te aanvaarden dat de verschuldigde kosten ruim twee jaar na de aan de orde zijnde berekeningsjaren nog steeds niet zijn voldaan. Het was aan [appellante], als aanvrager van de kinderopvangtoeslag, om zich op de hoogte te stellen van de voorwaarden die aan de aanspraak op kinderopvangtoeslag waren verbonden. Dat zij meende geen kosten van kinderopvang te hoeven maken, komt dan ook voor haar rekening en risico. Dat [appellante] inmiddels alsnog een voorwaardelijke betalingsregeling heeft getroffen om de schuld bij [kinderopvanginstelling] in te lossen, kan haar niet baten. De voorwaardelijke betalingsregeling is pas in juni 2016 getroffen terwijl de opvang in 2013 en 2014 heeft plaatsgevonden. Daargelaten of de betalingsregeling daadwerkelijk tot stand zal komen en voor het bepalen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag gelijk kan worden gesteld met een betaling, gaat het om een regeling die te laat is getroffen om voor het bepalen van de aanspraak op kinderopvangtoeslag over 2013 en 2014 van enige betekenis te kunnen zijn. De feiten of omstandigheden die zij in haar verzoek tot herziening heeft aangedragen leiden daarom niet tot het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2013 en 2014 op een te laag bedrag heeft vastgesteld.

Conclusie

8.    De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen het besluit van 14 september 2016 ongegrond te verklaren. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 3 januari 2017.

9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 augustus 2017 in zaak nr. ROT 17/96, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 3 januari 2017, kenmerk BOB NO GRVZ, in stand zijn gelaten;

III.    verklaart het bezwaar van C. [appellante] tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 14 september 2016, kenmerk BOB NO AH, ongegrond;

IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit;

V.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizendvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.

w.g. Sevenster    w.g. Van Soest-Ahlers

lid van de enkelvoudige kamer    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2018

343-856.