Home

Raad van State, 04-04-2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, 201605406/2/A1

Raad van State, 04-04-2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, 201605406/2/A1

Gegevens

Instantie
Raad van State
Datum uitspraak
4 april 2018
Datum publicatie
4 april 2018
ECLI
ECLI:NL:RVS:2018:1152
Zaaknummer
201605406/2/A1

Inhoudsindicatie

CONCLUSIE: Op woensdag 4 april 2018 neemt staatsraad-advocaat generaal Wattel een conclusie over bijzondere omstandigheden bij de invordering van een dwangsom of het verhalen van kosten bij bestuursdwang. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de staatsraad-advocaat generaal in januari 2018 gevraagd of bestuursorganen en de bestuursrechter rekening moeten houden met bijzondere omstandigheden bij het invorderen, en zo ja, welke bijzondere omstandigheden dat dan kunnen zijn. Eén van de vragen is of de financiële draagkracht van een betrokkene een rol kan spelen. Ook wil de voorzitter weten of een bestuursorgaan uit zichzelf ('ambtshalve') onderzoek moet doen naar bijzondere omstandigheden. De conclusie wordt uitgebracht in een zaak over een man die ruim drie ton moet betalen, omdat hij afvalstoffen had moeten verwijderen van een stuk grond in Hardenberg, maar dat niet deed. Hij vindt dat de staatssecretaris er rekening mee had moeten houden dat hij failliet gaat als hij beide bedragen moet betalen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft de zaak op 20 februari jl. op zitting behandeld.

Conclusie

Bij deze conclusie is een persbericht (https://www.raadvanstate.nl/pers/persberichten/tekst-persbericht.html?id=1133) uitgebracht.

201605406/2/A14 april 2018

Staatsraad Advocaat-GeneraalMr. P.J. Wattel

Conclusie inzake het beroep van:

[appellant], te [plaats]

tegen

de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat

Deze conclusie gaat over onregelmatig vervoer en opslag van afval dat uiteindelijk, na ineffectieve oplegging van twee lasten onder dwangsom door twee overheidsinstanties, op kosten van de overtreder ([appellant]) door bestuursdwang is verwijderd en verbrand. De cumulatie van de invordering van twee verschillende verbeurde dwangsommen en verhaal van de kosten van bestuursdwang komt uit op circa € 373.000, terwijl ook een strafprocedure loopt ter zake van hetzelfde gedrag. De vraag is of deze cumulatie proportioneel is en zo neen, wie daar dan op welk moment in de procedure onder welke voorwaarden iets aan zou moeten doen.

De rechtsingang is het beroep van [appellant] tegen een besluit van 24 juni 2016 van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (thans: van Infrastructuur en Waterstaat). De staatssecretaris heeft bij dat besluit: (i) niet-ontvankelijk verklaard [appellant]’ bezwaren tegen de twee initiële besluiten van 7 en 20 juli 2015 waarbij aan [appellant] een last onder dwangsom respectievelijk een last onder bestuursdwang zijn opgelegd; en (ii) ongegrond verklaard [appellant]’ bezwaren tegen de twee besluiten van 2 en 16 september 2015 tot invordering van een verbeurde dwangsom respectievelijk verhaal van de kosten van bestuursdwang.

[appellant] heeft in strijd met een vervoerkennisgeving IE316741 afvalstoffen weggehaald bij de in die kennisgeving vermelde afvalverwerkingsinrichting en die stoffen zonder vergunning elders opgeslagen. Dat is een overtreding van art. 10.60(2) Wet milieubeheer juncto art. 2(35)(d) van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA). (zie noot 1) Op 2 september 2015 heeft de staatssecretaris besloten een dwangsom ad € 200.000,00 in te vorderen die door [appellant] verbeurd is door niet-naleven van een bij besluit van 7 juli 2015 opgelegde last onder dwangsom om die afvalstoffen af te voeren en milieuhygiënisch nuttig toe te (laten) passen of te (laten) verwijderen in een daartoe erkende inrichting. Omdat [appellant] evenmin gevolg heeft gegeven aan een bij besluit 20 juli 2015 opgelegde last onder bestuursdwang, heeft de staatssecretaris de afvalstoffen laten weghalen en verbranden. Bij besluit van 16 september 2015 heeft hij de kosten daarvan vastgesteld op € 107.384,00, die hij bij datzelfde besluit op [appellant] verhaalt.

[appellant] betoogt, kort gezegd, dat (i) hij de dwangsom en de kosten van bestuursdwang niet kan betalen; (ii) hij ook € 67.000 aan verbeurde dwangsommen aan de gemeente Hardenberg moet betalen in verband met dezelfde opslag van afvalstoffen, (iii) er ook een strafrechtelijke procedure tegen hem loopt wegens de overbrenging van hetzelfde afval, en (iv) het moeten betalen van al deze geldelijke lasten zal leiden tot zijn persoonlijke faillissement of tot levenslange afbetaling. Hij acht het disproportioneel dat al deze sancties hem cumulatief worden opgelegd zonder rekening te houden met hun samenloop. Daarnaast voert hij bezwaren aan tegen de initiële lastbeschikkingen en tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaren in zoverre.

De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft mij ex art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) op 23 januari 2018 verzocht om, kort gezegd, de vraag te beantwoorden in welke omstandigheden moet worden afgezien van invordering van een verbeurde dwangsom of verhaal van de kosten van bestuursdwang.

Ik meen dat een bestuursorgaan, gelet op art. 3:4 Awb en de art. 17 en 51(1) EU-Handvest en art. 1 Protocol I EVRM, rekening moet houden met alle relevante, dus ook bijzondere omstandigheden, waaronder ook de financiële positie van de belanghebbende en de samenloop van herstelsancties, zowel bij (i) de invordering van een verbeurde dwangsom, als (ii) het verhaal van de kosten van bestuursdwang, als ook (iii) de beslissing op bezwaar tegen de daartoe strekkende besluiten. De art. 17 en 51(1) EU-Handvest en art. 1 Protocol I EVRM brengen mee dat een fair balance geslagen moet worden tussen het algemene belang bij effectieve handhaving van de geldende (milieu)wetgeving en het individuele belang bij respectering van het eigendomsrecht, aldus dat een individual and excessive burden en fundamental undermining of (the) financial position wordt vermeden.

Ik zie minder aanleiding om van kostenverhaal af te zien dan van dwangsominvordering, nu kostenverhaal wezenlijk schadevergoeding is waarvan een gelaedeerde, dus ook de overheid hoogstens in uitzonderlijk omstandigheden zal hoeven afzien en invordering van een ineffectief gebleken dwangsom, met name als de kosten al verhaald zijn of kunnen worden verhaald, feitelijk geen herstel meer dient, maar (generale) preventie en geloofwaardigheid van overheidshandhaving.

Gegeven de beginselplicht tot handhaving lijken dwangsominvordering en kostenverhaal op gebonden beschikkingen, zodat de bestuursrechter mijns inziens intensief op proportionaliteit kan toetsen. Dat acht ik, gezien de wenselijkheid van materiële rechtvaardigheid en finale geschilbeslechting ook wenselijk. Ik geef u daarom in overweging om een bezwaar tegen een invorderings- of verhaalbeschikking op te vatten als mede omvattende bezwaar tegen de initiële lastoplegging voor zover het gaat om omstandigheden die van belang zijn om te kunnen beoordelen of invordering c.q. verhaal redelijk is, dus niet voor zover bestreden wordt dat aan de last voldaan moest worden. De invorderings- en verhaalbeschikking dienen ertoe alle bestuursrechtelijke vragen bij de bestuursrechter te concentreren, maar het gevolg van hun introductie is ook dat de justitiabele nu niet met twee, maar met drie rechtskundig afgescheiden compartimenten zit ((i) lastoplegging; (ii) invorderings- of verhaalbeschikking; en (iii) executie. Is bezwaar of beroep ingesteld tegen de initiële last, dan moet na onherroepelijk worden van die onherroepelijkheid uitgegaan worden, maar als in fase (i) geen rechtsmiddelen zijn gebruikt, zie ik niet in waarom bij gerede twijfel aan de rechtmatigheid van fase (i) niet alsnog - uitsluitend voor de beoordeling van de redelijkheid van invordering en verhaal - fase (i)-kwesties aan de orde zouden mogen komen in bezwaar en beroep ter zake van fase (ii). De verbeuring c.q. de bestuursdwang wordt er niet door vertraagd of geschorst, zodat de geloofwaardigheid van de handhavende overheid niet wordt aangetast. Als in fase (ii) het bestuurlijke handelen in fase (i) alsnog onrechtmatig wordt bevonden, kan dat géén grond zijn voor ongedaanmaking van de bestuursdwang, noch voor schadevergoeding door de overheid, maar mijns inziens wél voor matiging of afzien van invordering of kostenverhaal in fase (ii) op grond van het proportionaliteitsbeginsel.

Ook hier past enig onderscheid tussen dwangsominvordering en kostenverhaal: ieder heeft de plicht zijn schade te beperken en dus ook om rechtsmiddelen te gebruiken jegens volgens hem onrechtmatig overheidsoptreden. Er zal dus zelden aanleiding zijn om kostenverhaal te beperken naarmate het laten lopen van fase (i) minder verschoonbaar was. Maar nu invordering van ineffectief gebleken dwangsommen vooral preventie dient en tot een voordeel voor het bestuursorgaan leidt met de geur van ongerechtvaardigde verrijking als de onherroepelijk geworden last materieel niet deugde (en de kosten al verhaald zijn of kunnen worden), kan invordering van een dwangsom die materieel misplaatst geacht kan worden eerder disproportioneel zijn.

Ik geef hieronder een (in elk geval mijzelf uitputtend) overzicht welke omstandigheden volgens de nationale jurisprudentie, wetsgeschiedenis en literatuur kunnen leiden tot afzien of matigen van dwangsominvordering of kostenverhaal. Ik bespreek voorts de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) over art. 1 Protocol I EVRM (eigendomsrecht) omdat ook die bepalingen een evenredigheidsbeoordeling eisen, met name in het licht van de financiële positie van de overtreder en cumulatie van sancties.

Het bestuursorgaan dat wil invorderen c.q. verhalen hoeft mijns inziens niet - anders dan door vooraf horen - van ambtswege te onderzoeken of en in hoeverre herstelsancties samenlopen, tenzij samenlopende handhavingssancties door hetzelfde bestuursorgaan zijn opgelegd of het tevoren op de hoogte is van (voorgenomen) herstelsancties van een ander bestuursorgaan ter zake van dezelfde overtreding. Het ligt op de weg van de adressaat om te stellen en zo nodig aannemelijk te maken dat en welke andere invorderings- of verhaalbesluiten van andere bestuursorganen of van het openbaar ministerie hem treffen, nu (i) hij een uitzondering bepleit op de hoofdregel dat de kosten van bestuursdwang moeten worden verhaald en dat verbeurde dwangsommen ingevorderd moeten worden en (ii) hij als sanctiesadressaat het beste op de hoogte is van eventuele samenloop. Ook is hij het beste op de hoogte van eventuele andere bijzondere omstandigheden, zodat hij die omstandigheden moet stellen en zo nodig aannemelijk moet maken; het bestuursorgaan hoeft hiernaar evenmin van ambtswege onderzoek in te stellen. Dat laatste volgt ook uit de parlementaire geschiedenis.

Als twee lasten strekkende tot hetzelfde gedrag zijn opgelegd door twee verschillende bestuursorganen en simultaan lopen, moeten zij mijns inziens in zoverre ontdubbeld worden. In casu betekent dit dat de door [appellant] ter zake van wezenlijk dezelfde last aan de gemeente betaalde dwangsom geïmputeerd moet worden op de door de staatssecretaris opgelegde dwangsom voor zover de eerste verbeurd is over dezelfde periode als die waarin de termijn van de tweede liep. Welke van de twee bestuursorganen dan voorrang heeft, zou de wetgever moeten regelen. Dat dit onduidelijk is, is geen rechtvaardiging voor cumulatie. Ik ga uit van: wie het eerst invorderde, beurt het eerste.

Ook de bestuursrechter, die immers het besluit toetst, moet rekening houden met bijzondere omstandigheden, waarbij in beginsel geen rekening gehouden hoeft te worden met (gewijzigde) bijzondere omstandigheden die dateren van ná het besluit.

De (burgerlijke) executierechter gaat in beginsel alleen nog over zuivere executiegeschillen.

Inhoudsopgave

- Samenvatting- Lijst van verkort aangehaalde literatuur

1. De feiten en het procesverloop

2. Het verzoek om een conclusie en de reacties van de partijen daarop

3. Uitgangspunt: formele rechtskracht van de initiële herstelsancties

4. Het Awb-stelsel van handhaving

4.1. Overzicht van het niet-punitieve handhavingstraject in de Awb

4.2. 'Beginselplicht tot handhaving'

4.3. Oplegging van een last onder dwangsom

4.4. Oplegging van een last onder bestuursdwang

4.5. Samenloop van dwangsomoplegging en bestuursdwangaanzegging (en van herstelsancties en punitieve sancties)

4.6. Bezwaar tegen de oplegging; heroverweging ex nunc of ex tunc?

4.7. Tenuitvoerlegging van lasten onder dwangsom of bestuursdwang; algemeen

4.8. De dwangsom-invorderingsbeschikking

4.9. De beschikking tot verhaal van kosten van bestuursdwang

4.10. Bezwaar tegen de invordering/het verhaal

4.11. Feitelijke invordering

5. Stelplicht, bewijslast en ambtelijk en rechterlijk onderzoek

5.1. Waarmee moet het bestuursorgaan rekening houden bij invordering en verhaal?'

5.2. Bewijslastverdeling en onderzoeksplicht

5.3. Hoorplicht?

5.3.14 Tussenconclusie

5.4. Wat mag van de rechtzoekende worden verwacht?

5.5. Waarmee moeten de bestuursrechter en de executierechter rekening houden?

6. Het eigendomsgrondrecht

A. Algemeen; proportionaliteit allesoverheersend

B. Het EVRM en bestuursdwang en kostenverhaal

7. Wèlke bijzondere omstandigheden?

7.1. Inleiding

7.2. Bijzondere omstandigheden - andere dan draagkracht en samenloop - in de rechtspraak en de literatuur

A. Bijzondere omstandigheden bij kostenverhaal:

- 7.2.1. Niet-verwijtbaarheid en betrokkenheid algemeen belang (Kakkerlakkenrechtspraak)

- 7.2.5. Omvang van de kosten

- 7.2.6. Uitvoering van een wettelijk opgedragen taak

- 7.2.7. Schending grondrechten

- 7.2.8. Onterechte spoedtoepassing van bestuursdwang

- 7.2.9. Persoonlijke omstandigheden

- 7.2.10. Tussenconclusie kostenverhaal

B. Bijzondere omstandigheden bij dwangsominvordering

- 7.2.11. Mogelijk relevante omstandigheden

- 7.2.12. Alsnog (zicht op) een rechtmatige situatie

- 7.2.13. Onduidelijke of onjuist verstuurde last

- 7.2.16. Bevoegd gewekt vertrouwen en gelijkheidsbeginsel

- 7.2.17. Overmacht

- 7.2.20. Persoonlijke omstandigheden

- 7.2.21. Formalisme excessif

- 7.2.23. Manifeste onrechtmatigheid/misbruik van bevoegdheid

- 7.2.24. Tussenconclusie dwangsominvordering

7.3. Financiële draagkracht van de overtreder

A. Algemene gezichtspunten

- 7.3.2. Niet onmogelijk, maar nog niet gelukt; bewijskwestie

- 7.3.7. Ontbreken van wetenschap en onderzoeksmogelijkheden; doorschuiven naar de executierechter?

- 7.3.9. Aftrekbaarheid

- 7.3.10. Conclusie: meewegen

- 7.3.11. Wanneer is gebrek aan financiële draagkracht een matigingsgrond?

B. Is het anders bij kostenverhaal dan bij dwangsominvordering?

7.4. Samenloop van herstelsancties

- 7.4.1. Inleiding

- 7.4.5. Simultane samenloop van herstelsancties

- 7.4.8. Volgtijdige samenloop van herstelsancties

8. Nog enige algemene beschouwingen

9. Toepassing op de casus

- 9.1. Inleiding

- 9.3. Overmacht en persoonlijke omstandigheden bij het niet-voldoen aan de lasten

- 9.4. De omvang van de kosten van bestuursdwang

- 9.5. [ appellant]’ financiële situatie

- 9.6. Samenloop van sancties

- 9.12. Onevenredigheid

- 9.14. Conclusie

10. Conclusie

-Bröring/De Graaf 2016: H.E. Bröring & K.J. de Graaf (red.), Bestuursrecht. Systeem - bevoegdheid, - bevoegdheidsuitoefening - handhaving, Den Haag: Boom Juridisch 2016;

-Van Buuren/Jurgens/Michiels 2014: P.J.J. van Buuren, G.T.J.M. Jurgens en F.C.M.A. Michiels, Bestuursdwang en dwangsom, Deventer: Kluwer 2014;

-IJdema 2012: C.J. IJdema, 'De beslissing omtrent invordering van verbeurde dwangsommen in de praktijk', Gst. 2012/119;

-De Jonge 2015: P.H.J. de Jonge, Invordering van dwangsommen onder de Algemene wet bestuursrecht, Naarden: Lineke Eerdmans 2015;

-Van Kaam 2016: S. van Kaam, 'Hoe hoort het bij een invorderingsbeschikking?', NJB 2016/639;

-Marseille/Tolsma 2016: A.T. Marseille & H.D. Tolsma (red.), Bestuursrecht. Rechtsbescherming tegen de overheid, Den Haag: Boom Juridisch 2016;

- Michiels/Blomberg/Jurgens 2016: F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg en G.T.J.M. Jurgens, Handhavingsrecht, Deventer: Kluwer 2016;

-Sanders 2013: T.N. Sanders, 'De invorderingsbeschikking - Een analyse van de knelpunten bij de invordering van dwangsommen onder de vierde tranche', NTB 2013/25;

-Sanders 2015: T.N. Sanders, 'Beslag en executie bij bestuursrechtelijke dwangsommen', Gst. 2015/45;

-Sanders 2016: T.N. Sanders, 'Kostenverhaal bij bestuursdwang: het invorderen van de kosten van bestuursdwang onder de vierde tranche', Gst. 2016/41;

-Sanders 2018: T.N. Sanders, ‘De bijzondere omstandigheid bij invordering en kostenverhaal’, Gst. 2018/35.

-Schreuder-Vlasblom 2017: M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, Deventer: Kluwer 2017;

-Stijnen 2011: R. Stijnen, Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht. Een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief, Deventer: Kluwer 2011.

1 De feiten en het procesverloop

Overbrenging van afval 1.1. Bij besluit van 24 april 2015 heeft de staatssecretaris verklaard geen bezwaar te maken tegen het voornemen van Loadwise Logistics Ltd om op basis van een kennisgeving IE316741 afvalstoffen over te brengen van Ierland naar Nederland. In dit besluit staat [bedrijf A] te [plaats] als ontvanger vermeld. [appellant] was indirect enig aandeelhouder en bestuurder van deze kennelijk op 29 juli 2015 gefailleerde rechtspersoon. (zie noot 2) Het besluit vermeldt [bedrijf B] in [plaats] als verwerkingslocatie.

1.2.

Tussen 11 mei 2015 en 17 juni 2015 zijn 1333 balen huishoudelijk afval op basis van de vermelde kennisgeving overgebracht van Ierland naar de verwerkingslocatie van [bedrijf B], waar een deel van het afval is verwerkt. De rest, 917 balen, is tussen 12 mei 2015 tot 10 juni 2015 om niet heel erg helder geworden redenen door [appellant] bij [bedrijf B] weggehaald en opgeslagen op een terrein aan de [locatie] in [plaats], met, naar [appellant] stelt, de bedoeling om het op korte termijn weer terug te vervoeren naar [bedrijf B] om daar verwerkt te worden. Uit onderzoek ter plekke en uit de administratie van [bedrijf B] volgt dat het naar Hardenberg afgevoerde afval bij [bedrijf B] alleen op- en overgeslagen is geweest, zonder te zijn bewerkt of gesorteerd. Na klachten van omwonenden zijn zowel de gemeente Hardenberg als de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in actie gekomen, maar niet heel erg gecoördineerd. Zij lijken er aanvankelijk beide vanuit te zijn gegaan dat het andere bestuursorgaan maatregelen zou moeten nemen. Na een melding op 10 juni 2015 over opgeslagen huisvuil op een terrein in Hardenberg heeft een toezichthouder van ILT telefonisch contact opgenomen met [appellant], die aangaf dat hij verantwoordelijk was voor het afval aan de [locatie] in Hardenberg, dat hij bezig was met overbrenging en dat het terrein in Hardenberg binnen veertien dagen leeg zou zijn. Na die veertien dagen lag het afval er echter nog steeds.

Last onder dwangsom 1.3. De staatssecretaris heeft op 26 juni 2015 zijn voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan [appellant] verstuurd. Dat voornemen vermeldt dat [appellant] als ontvanger van de afvalstoffen verantwoordelijk is en dat [appellant] door de afvoer van [bedrijf B]’s terrein naar Hardenberg in strijd heeft gehandeld met de voorwaarden opgenomen in de kennisgeving IE316741. Aan [appellant] werd daarom een last onder dwangsom aangezegd, inhoudende dat hij alle afvalstoffen die buiten de inrichting van [bedrijf B] naar elders waren overgebracht en opgeslagen, uiterlijk op 15 juli 2015 moest hebben weggehaald en op milieuhygiënische wijze nuttig moest hebben toegepast of verwijderd in een daartoe erkende inrichting. Het voornemen vermeldt dat [appellant] uiterlijk 6 juli 2015 mondeling of schriftelijk zijn zienswijze kon geven. [appellant] heeft niet gereageerd. Uit de aantekeningen van uw eerste zitting, van 19 juli 2017, volgt dat [appellant] tot aan de indiening van zijn bezwaarschrift niet van zich heeft laten horen.

1.4. [

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom niet heeft ontvangen.

1.5.

Bij besluit van 7 juli 2015 heeft de staatssecretaris [appellant] gelast het genoemde afval uiterlijk op 15 juli 2015 weg te halen van de [locatie] en op milieuhygiënische wijze nuttig te (laten) verwerken of te (laten) verwijderen in een daartoe erkende inrichting, onder aanzegging dat bij niet-voldoening een bedrag ineens ad € 200.000 zou worden verbeurd. Zoals al vermeld in het voornemen, ligt aan het besluit ten grondslag dat de overbrenging van het afval niet strookt met de voorwaarden in de kennisgeving, hetgeen een overtreding inhoudt van art. 10.60(2) Wet milieubeheer juncto art. 2(35)(d) EVOA. Deze bepalingen verbieden, kort gezegd, afvalstoffen over te brengen op een wijze die feitelijk niet met de kennisgeving of de vervoersdocumenten overeenstemt.

1.6. [

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij ook dit besluit niet heeft ontvangen.

Last onder bestuursdwang 1.7. Omdat de geconstateerde overtreding op 15 juli 2015 niet ongedaan was gemaakt, heeft de staatssecretaris op 16 juli 2015 met overneming van de tekst van de last onder dwangsom zijn voornemen aan [appellant] verstuurd om een last onder bestuursdwang op te leggen. Op de geboden mogelijkheid om uiterlijk op 19 juli 2015 zijn zienswijze te geven heeft [appellant] niet gereageerd.

1.8. [

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij ook dit voornemen niet heeft ontvangen.

1.9.

Bij besluit van 20 juli 2015 heeft de staatssecretaris [appellant] de last onder bestuursdwang opgelegd om de desbetreffende afvalstoffen uiterlijk op 26 juli 2015 van de [locatie] in Hardenberg weg te (laten) halen en op milieuhygiënische wijze nuttig toe te (laten) passen of te (laten) verwijderen in een daartoe vergunde afvalverwerkingsinrichting, en hem aangezegd dat bij niet-naleving de overtreding op zijn kosten ongedaan zal worden gemaakt door toepassing van bestuursdwang.

1.10. [

appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat hij ook dit besluit niet heeft ontvangen.

Tenuitvoerlegging van de herstelsancties 1.11. Op 27 juli 2015 heeft de staatssecretaris de afvalstoffen van de [locatie] te Hardenberg laten weghalen en laten verwerken door AEB te Amsterdam.

1.12.

Op 2 september 2015 heeft hij besloten de door [appellant] verbeurde dwangsom ad € 200.000,00 in te vorderen. De invorderingsbeschikking vermeldt dat effectieve handhaving vereist dat een verbeurde dwangsom ook wordt ingevorderd en dat slechts in bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien, alsmede dat de staatssecretaris geen redenen of omstandigheden aanwezig acht die hem af zouden kunnen doen zien van invordering. [appellant] is voorafgaand aan dit besluit niet gehoord. Hij heeft de ontvangst van dit besluit, dat hem in hechtenis is uitgereikt, niet betwist.

1.13.

Bij besluit van 16 september 2015 heeft de staatssecretaris de kosten van de bestuursdwang die op 27 juli 2015 is uitgeoefend op € 107.384 vastgesteld. De kostenverhaalbeschikking vermeldt dat dit bedrag alle kosten omvat verbonden aan de toepassing van bestuursdwang en dat de staatssecretaris geen redenen of omstandigheden bekend zijn die aanleiding geven om af te zien van verhaal. [appellant] is voorafgaand aan dit besluit niet in gehoord. Hij heeft de ontvangst van dit besluit niet betwist.

Bezwaar 1.14. Bij twee brieven van 6 oktober 2015 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen de invorderingsbeschikking resp. de kostenverhaalbeschikking. Op 24 november 2015 heeft hij zijn bezwaren gemotiveerd. Zijn bezwaren richten zich mede tegen de in 1.5 en 1.9 hierboven genoemde initiële sanctiebesluiten van 7 en 20 juli 2015, die hij stelt nooit te hebben ontvangen.

1.15.

Tegen de invorderingsbeschikking en de kostenverhaalbeschikking heeft hij aangevoerd:

(i) dat kostenverhaal én dwangsominvordering onevenredig is, temeer nu vergoeding van de kosten van bestuursdwang waarschijnlijk ook in een tegen hem lopende strafzaak zal worden gevorderd; (ii) dat hij in overmacht verkeerde omdat hij (iia) de lasten niet heeft ontvangen, (iib) [bedrijf B] medewerking aan verwerking weigerde, (iic) ook twee alternatieve verwerkingslocaties die hij in de week van 11 juni 2015 heeft benaderd medewerking weigerden en (iid) hij van 3 t/m 17 juli 2015 op vakantie was; (iii) dat hij minder kosten zou hebben gemaakt dan de ILT als hij het afval zelf had weggehaald en verwerkt, en (iv) dat hij niet in staat is de kosten van bestuursdwang en de verbeurde dwangsom te voldoen.

1.16.

De bezwaren schorsten de tenuitvoerlegging niet.

Besluit op bezwaar 1.17. [appellant] is naar aanleiding van zijn bezwaren op 20 januari 2016 gehoord door medewerkers van ILT die niet bij de eerder genoemde besluiten betrokken waren.

1.18.

Bij één besluit van 24 juni 2016 heeft de staatssecretaris [appellant]’ bezwaren voor zover gericht tegen de twee in 1.5. en 1.9. genoemde initiële sanctiebesluiten niet-ontvankelijk verklaard omdat zij buiten de bezwaartermijnen ter zake van die besluiten zijn ingediend. De staatssecretaris acht de termijnoverschrijdingen niet verschoonbaar omdat de schuld voor het gestelde niet-ontvangen van de per aangetekende post aan hem en per email aan zijn BV [bedrijf A] verzonden besluiten bij [appellant] ligt, die de poststukken niet heeft afgehaald of heeft geweigerd aan te nemen. De staatssecretaris is daarom slechts ten overvloede ingegaan (blz. 10-13 besluit op bezwaar) op [appellant]’ inhoudelijke bezwaren tegen de herstelsancties.

1.19.

Voor zover de bezwaren zijn gericht tegen de in 1.12. en 1.13. genoemde invorderings- en verhaalbeschikkingen van 2 en 16 september 2015, acht de staatssecretaris hen ontvankelijk, maar ongegrond. Zijns inziens is niet gebleken van onmogelijkheid van betaling. Hij vermeldt dat tijdens het horen is besproken dat de kosten van bestuursdwang ook ter kennis van het Openbaar Ministerie zijn gebracht opdat verhaal van die kosten door de strafrechter in een eventuele veroordeling betrokken kan worden, maar dat er uiteraard geen sprake van kan zijn dat [appellant] de kosten van bestuursdwang twee keer zou moeten vergoeden.

Feitelijke invordering 1.20. De staatssecretaris heeft op 14 juli 2016 een dwangbevel tegen [appellant] uitgevaardigd, nadat hij hem eerst op 15 januari 2016 en 2 maart 2016 vergeefs tot betaling had gemaand. De staatssecretaris is niet ingegaan op een door [appellant] voorgestelde betalingsregeling inhoudende dat de laatste maximaal € 60.000 aan kosten van bestuursdwang zou vergoeden en dat van invordering van de rest van de kosten en van de dwangsom zou worden afgezien.

1.21.

Tijdens de eerste zitting op 19 juli 2017 bleek dat betalingsregelingen zijn beproefd en dat de staatssecretaris bereid was om van invordering van de verbeurde dwangsom af te zien en een betalingsregeling te treffen voor de volle kosten van bestuursdwang, mits een substantieel deel daarvan meteen bij aanvang zou worden betaald. Er is echter geen betalingsregeling tot stand gekomen. De deurwaarder had ten tijde van die eerste zitting nog weinig succes gehad met de incasso.

1.22.

Op de tweede zitting van 20 februari 2018 hebben de partijen te kennen gegeven nog steeds in gesprek te zijn en heeft de staatssecretaris zich bereid verklaard om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien en om een betalingsregeling van vijf jaar te treffen voor een substantieel deel (€ 60.000) van de kosten van bestuursdwang. De partijen hebben meegedeeld nu eerst de uitspraak van de Afdeling te willen afwachten alvorens een regeling te treffen.

Andere - deels tenuitvoergelegde - sancties voor dezelfde feitelijke gedraging 1.23. Uit de reactie van de staatssecretaris op het verzoek om conclusie blijkt, zoals ook besproken tijdens de tweede zitting, dat [appellant] met hulp van derden (zijn ouders) aan de gemeente Hardenberg een totaalbedrag ad € 40.291 aan verbeurde dwangsommen heeft betaald wegens het niet voldoen aan een gemeentelijke last onder dwangsom tot het afvoeren van de afvalstoffen van de [locatie] in Hardenberg.

1.24.

Blijkens een door [appellant] bij brief van 2 februari 2018 overgelegde dagvaarding wordt [appellant] strafrechtelijk vervolgd voor overtreding van de Wet milieubeheer, te weten de art. 10.1(3) (verbod bedrijfsmatig of in een omvang of wijze alsof deze bedrijfsmatig was handelingen met betrekking tot afvalstoffen te verrichten indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs had kunnen weten, nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan), 10.45(1)(a en b) (verbod bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen zonder vermelding op de lijst van inzamelaars of als de afvalstoffen tot bepaalde categorieën behoren), 10.55(1)(a) (verbod vervoeren bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen voor anderen tegen een vergoeding) en 10.60(2) (illegale overbrenging van afvalstoffen in strijd met kennisgeving), alsmede overtreding van art. 2.1(1)(e) van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (zonder omgevingsvergunning uitvoeren van een project dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het oprichten, het veranderen of het in werking hebben van een inrichting) en tenslotte overtreding van art. 225(1) Sr. (valsheid in geschrifte). [appellant] vermeldt in zijn brief van 2 februari 2018 dat die vervolging momenteel stilligt in verband met ziekte binnen het OM en het wachten op een rechtshulpverzoek in verband met het horen van een (buitenlandse) getuige.

Beroep 1.25. [appellant] heeft bij brief van 15 juli 2015 beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar. Bij brieven van 16 augustus 2016 en 3 juli 2017 heeft hij de beroepsgronden aangevuld. Hij bestrijdt de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaren tegen de initiële sanctiebesluiten van 7 en 20 juli 2015 en motiveert waarom hij die besluiten inhoudelijk onrechtmatig acht.

1.26.

Ook de invorderings- en verhaalbesluiten van 2 en 16 september 2015 acht hij onrechtmatig omdat (i) hij niet in staat is de dwangsom en de kosten van bestuursdwang te voldoen; (ii) hij ook aan de gemeente Hardenberg € 67.000 aan dwangsommen moet voldoen in verband met dezelfde opslag van afvalstoffen; (iii) hij, gezien zijn inkomen, persoonlijk failliet verklaard zal worden of levenslang zal moeten betalen, hetgeen hij een disproportionele sanctie acht; en (iv) er ook een strafrechtelijke procedure ter zake van het overbrengen van de afvalstoffen tegen hem loopt en (v) tijdens de lastentermijnen zowel privé als zakelijk onder grote spanningen stond, waardoor hij niet goed in staat was de juiste afwegingen te maken en op advies van zijn adviseurs geen actie heeft ondernomen. De staatssecretaris heeft volgens hem ten onrechte geen rekening gehouden met deze samenloop van omstandigheden.

1.27.

De staatssecretaris heeft op 7 juli 2017 een verweerschrift ingediend. Op 19 juli 2017 is het beroep ter zitting van de A-kamer van de Afdeling Bestuursrechtspraak behandeld. De zaak is daarna door de behandelende meervoudige kamer verwezen naar de grote kamer (art. 8:10(4) Awb). Bij brief van 19 januari 2018 is [appellant] in de gelegenheid gesteld zijn stellingen over invordering van een gemeentelijke (last onder) dwangsom en over strafrechtelijke vervolging te substantiëren.

1.28.

Bij brief van 23 januari 2018 heeft de voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak mij om conclusie verzocht. De partijen zijn op dezelfde datum in de gelegenheid gesteld om te reageren op de mij daarbij door de voorzitter gestelde vragen.

1.29.

Bij de genoemde brief van 2 februari 2018 heeft [appellant] kopie overgelegd van de hem door de gemeente Hardenberg op 5 en (gewijzigd op) 12 juni 2015 opgelegde last onder dwangsom. Hij heeft toegelicht dat hij daartegen geen rechtsmiddelen heeft ingesteld en dat hij inmiddels een voorlopige schikking met de gemeente heeft getroffen. Hij heeft voorts een brief van 1 juli 2015 van de gemeente Hardenberg aan de staatssecretaris overgelegd, evenals de genoemde dagvaarding om op 7 december 2015 bij de meervoudige economische strafkamer te verschijnen.

1.30.

Bij brieven van 7 februari 2018 hebben [appellant] en de staatssecretaris gereageerd op het verzoek om te concluderen. [appellant] voert daarin onder meer aan dat (i) ILT (ook) tegen [bedrijf B] had moeten optreden en (ii) tussen de verschillende overheidsorganen had moeten worden afgestemd. De staatssecretaris heeft bij die gelegenheid informatie gegeven over de schikking tussen [appellant] en de gemeente Hardenberg en toegelicht dat hij een gerechtsdeurwaarder heeft ingeschakeld, dat er maandelijks € 1.218,70 onder loonbeslag valt en dat hij daardoor tot op heden € 14.000 van [appellant] heeft kunnen incasseren.

1.31.

Het beroep is vervolgens op 20 februari 2018 opnieuw ter zitting van de Afdeling behandeld, ditmaal door de grote kamer. [appellant] werd bijgestaan door mr. H.C. Post, advocaat te Assen. De staatssecretaris werd vertegenwoordigd door mrs. J.J. Kerssemakers en J.W.C. Heeren.

1.32.

De staatssecretaris heeft zich ter zitting opnieuw bereid verklaard om van invordering van de verbeurde dwangsommen af te zien en om een betalingsregeling van vijf jaar te treffen voor een substantieel deel (€ 60.000) van de kosten van bestuursdwang. [appellant] wil niet verder gaan dan € 45.000, nu hij reeds € 43.000 aan de gemeente heeft betaald (ter zitting verklaarde hij dat betaling van de overige aan de gemeente verbeurde dwangsommen afhangt van een voorgenomen schade-actie van [appellant] tegen [bedrijf B]). Hij heeft verklaard niet circa € 2.500 bruto, maar circa € 2.500 netto aan loon per maand te genieten. Aan de gemeente Hardenberg is circa € 43.000 aan verbeurde dwangsommen betaald door zijn ouders, die tevens zijn werkgevers zijn, omdat de gemeente onder hen loonbeslag had gelegd en bovendien, nadat zij als derden-beslagenen onvoldoende verklaard hadden, beslag had gelegd op hun bedrijfsbankrekening. De partijen hebben verklaard de uitspraak van de Afdeling te willen afwachten alvorens een betalingsregeling te treffen. [appellant] heeft opnieuw aangevoerd dat (ook) [bedrijf B] aangesproken had moeten worden met bestuursdwang, vooral omdat [bedrijf B] al door hem was betaald voor de verwerking en die verwerking geld zou hebben opgeleverd. De staatssecretaris heeft verklaard dat [appellant] zulks niet kenbaar heeft gemaakt, dat er geen contact met [appellant] was en dat ILT de goedkoopste offerte voor de verwijdering van het afval heeft gekozen. Desgevraagd heeft de staatssecretaris verklaard er van uit te gaan dat de borgsom betaald door de Ierse verzender ad € 84.000, die ingevolge art. 6 EVOA bedoeld is voor situaties waarin in strijd met de kennisgeving wordt gehandeld, zoals in casu, na de aftekening voor verwerking in Nederland door [bedrijf B], is teruggestort aan die Ierse verzender en dat die borgsom daarom niet beschikbaar was voor de kosten van bestuursdwang. Terugsturen van het afval naar Ierland was niet mogelijk omdat er al was afgetekend voor verwerking in Nederland. Ter zitting is voorts ter sprake gekomen dat [appellant] strafrechtelijk wordt vervolgd wegens overtreding van de Wet milieubeheer, maar ook voor enige andere strafbare feiten en dat het volgens [appellant] om vier kwalificaties gaat voor wezenlijk steeds dezelfde feitelijke onregelmatige overbrenging van afval.

2 Het verzoek om een conclusie en de reacties daarop van partijen

2.1.

Bij brief van 23 januari 2018 heeft uw voorzitter mij ex art. 8:12a Awb verzocht te concluderen over de volgende vragen (ik nummer en rubriceer ze):

Ad het bestuursorgaan:(1a) "Dient het bestuursorgaan bij het voorbereiden en nemen van het besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom en bij het besluit tot verhaal van de kosten van de toepassing van bestuursdwang, en bij de beslissing op bezwaar tegen deze besluiten, rekening te houden met door betrokkene gestelde bijzondere omstandigheden aan de zijde van de betrokkene? (1b) Zo ja, met welk soort bijzondere omstandigheden? (1c) Moet de financiële draagkracht van betrokkene daartoe worden gerekend?

(2) Dient het bestuursorgaan ook ambtshalve te onderzoeken of zich bijzondere omstandigheden als in de vorige vraag bedoeld voordoen?

(3) Mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het (spontaan) onderzoek doet naar eventuele samenloop met maatregelen van andere bestuursorganen (inclusief het OM)?"

Ad de rechtszoekende:(4) "Wat mag van de rechtzoekende worden verwacht ten aanzien van het (tijdig) stellen en aannemelijk maken of aantonen van bijzondere omstandigheden?"

Ad de bestuursrechter:(5a) "Dient de bestuursrechter ingeval het beroep is gericht tegen een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom en het besluit tot verhaal van de kosten van de toepassing van bestuursdwang bij zijn oordeel rekening te houden met bijzondere omstandigheden? (5b) Zo ja, met welk soort bijzondere omstandigheden? (5c) Moet de financiële draagkracht van betrokkene daartoe worden gerekend? (5d) Is voor het oordeel van de bestuursrechter relevant dat die omstandigheden zijn gewijzigd sedert de datum van het bestreden besluit?"

Ad de executierechter(6) "Of behoeft door de rechter pas rekening te worden gehouden met eventuele bijzondere omstandigheden als vorenbedoeld bij de feitelijke invordering van de dwangsom en de kosten van de toepassing van bestuursdwang?"

Ad de titel voor invordering/verhaal(7) "Maakt het voor de beantwoording van een of meer van de hiervoor gestelde vragen naar uw oordeel verschil of het gaat om de invordering van verbeurde dwangsommen dan wel om het verhaal van feitelijk gemaakte kosten van de toepassing van bestuursdwang?"

2.2.

De partijen zijn in de gelegenheid gesteld hun commentaar te geven. [appellant] meent dat de zorgvuldigheids- en proportionaliteitsbeginselen eisen dat het bestuursorgaan en de bestuursrechter rekening houden met bijzondere omstandigheden.

2.3.

De staatssecretaris meent dat als gebrek aan financiële draagkracht aan invordering in de weg zou staan, de handhaving wordt ondermijnd en hij in zijn wettelijke toezichttaak wordt belemmerd. Gezien de beperkte bevoegdheden van een toezichthouder, twijfelt hij aan de mogelijkheden om ambtshalve een diepgaand onderzoek in te stellen naar bijzondere, met name financiële, omstandigheden. Voor onderzoek naar persoonlijke financiële draagkracht zijn specifieke bevoegdheden en deskundigheid vereist. Ter zake van samenloop met andere maatregelen wijst hij er op dat elk bestuursorgaan vanuit zijn eigen bevoegdheid en wettelijke taak gemotiveerd een last heeft opgelegd en/of gemotiveerd bestuursdwang heeft toegepast; hij vraagt zich af hoe een en ander afgestemd zou moeten worden. Volgens hem is het aan de rechter om rekening te houden met bijzondere omstandigheden, waaronder financiële draagkracht. Bij de beantwoording van de vragen moet zijns inziens de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) worden betrokken, nu het doel daarvan is dat personen op termijn schuldenvrij zijn. Daarnaast zou zijns inziens de Wet bescherming persoonsgegevens in de beschouwing moeten worden betrokken.

2.4.

U heeft voor mijn ondersteuning uw jurist mr. G.A. van de Sluis ter beschikking gesteld, van wiens bewegwijzering in bestuurlijk herstelsanctieland ik - kat in een vreemd pakhuis, alsmede vreemdeling in Jeruzalem - veel profijt heb gehad.

3 Uitgangspunt: formele rechtskracht van de initiële herstelsancties

[appellant]’ bezwaren tegen de besluiten waarbij de last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang zijn opgelegd, zijn door hem pas ingediend tegelijk met zijn bezwaren tegen de invorderings- en verhaalbeschikkingen. Dat is te laat. [appellant] stelt dat hij de voornemens tot lastoplegging en de lasten niet heeft ontvangen en dat zijn bezwaren ertegen daarom ontvankelijk zijn wegens verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding. Ik ga daar niet op in. Als u dat betoog aanvaardt, moet de zaak denkelijk terug naar de staatssecretaris voor inhoudelijke beoordeling van die bezwaren, al kunt u alsdan wellicht ook de zaak zelf afdoen. Wat daarvan zij, ik ga, gezien de vragen in het verzoek om conclusie, uit van (i) formele rechtskracht van de aan [appellant] opgelegde lasten onder dwangsom en bestuursdwang, (ii) formele rechtskracht van de door de gemeente Hardenberg aan [appellant] opgelegde last onder dwangsom en (iii) het lopen van een strafvervolging tegen [appellant] ter zake van gedragingen waarvan ongedaanmaking werd beoogd met de oplegging van die lasten. Ik beperk mij voorts tot het handhavingsstelsel van de Algemene wet bestuursrecht.

Dat neemt niet weg dat ik mij veroorloof enige formele-rechtskrachtrelativerende opmerkingen te maken in onderdeel 8.

4 Het Awb-stelsel van handhaving

5 Stelplicht, bewijslast en ambtelijk en rechterlijk onderzoek

6 Het eigendomsgrondrecht

7 Wèlke bijzondere omstandigheden?

8 Nog enige algemene beschouwingen

9 Toepassing op de casus

10 Conclusie; antwoord op uw vragen