Raad van State, 15-02-2017, ECLI:NL:RVS:2017:358, 201509417/1/R2

201509417/1/R2.

Datum uitspraak: 15 februari 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Tausch Servicestation B.V., gevestigd te Drunen, gemeente Heusden,

appellante,

en

de raad van de gemeente Heusden,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 29 september 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Groenewoud III" vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft Tausch beroep ingesteld.

De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met het beroep in zaak nr. 201604035/1/A1 behandeld op 12 december 2016, waar Tausch, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door J.E.W. Baardwijk en ing. M.R. Molijn, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als belanghebbende, gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.

Overwegingen

Inleiding

1. Het plan voorziet in het realiseren van een tankstation met lpg-verkooppunt aan de noordzijde van de Spoorlaan (hierna: het tankstation). Tevens wordt met het plan een verbindingsweg die de Christiaan Huygensweg aansluit op het Ei van Drunen mogelijk gemaakt. Verder maakt het plan de ontwikkeling van bedrijfspercelen mogelijk en wordt daarmee de ontwikkeling aan de westzijde van het gebied rondom het Ei van Drunen afgerond. Tausch komt met name op tegen de mogelijkheid een tankstation te realiseren. Zij vreest dat de komst van een extra tankstation op deze locatie haar bedrijfsvoering ernstig in gevaar zal brengen.

Toetsingskader

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Tausch komt met name op tegen de mogelijkheid een tankstation te realiseren. Zij vreest dat de komst van een extra tankstation op deze locatie haar bedrijfsvoering ernstig in gevaar zal brengen.

Ladder voor duurzame verstedelijking

3. Tausch betoogt dat het plan voor zover dat een nieuw extra tankstation mogelijk maakt, in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is vastgesteld. Zij stelt dat niet inzichtelijk is gemaakt dat er sprake is van een actuele regionale behoefte aan een extra tankstation binnen de gemeente Heusden. Zij wijst op de bevindingen van de Rabobank en brancheorganisatie Beta omtrent de vraag naar brandstoffen en stelt dat die haar betoog ondersteunen dat de landelijke trend een dalende vraag naar brandstoffen laat zien. Tevens heeft Tausch een "Analyse Shell-station Tausch Spoorlaan, Drunen" van adviesbureau Postmenbalm van 6 januari 2015 overgelegd.

4. De raad stelt dat aan de vaststelling van het plan onderzoek vooraf is gegaan naar de actuele regionale behoefte. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Ladder duurzame ontwikkeling" van Rho Adviseurs B.V. van 2 juli 2015 en het daarvan deel uitmakende distributief planologisch onderzoek (DPO) "Tanklocatie Ei van Drunen" van Bureau Star Line van 1 juli 2015 (hierna: het rapport en het DPO). De raad stelt dat gelet op de uitkomsten van het rapport en het DPO, die ten grondslag zijn gelegd aan het besluit tot vaststelling van het plan, is voldoende beschreven dat het plan voorziet in een actuele regionale behoefte.

5. In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is bepaald dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden voldoet:

a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;

b. (…)

c. (…).

In artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, van het Bro, is bepaald dat in dit besluit en de hierop berustende bepalingen onder stedelijke ontwikkeling wordt verstaan ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.

6. Naar het oordeel van de Afdeling maakt het plan, hetgeen niet in geschil is, een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro. Het plan maakt een substantiële ruimtelijke ontwikkeling ten behoeve van stedelijke voorzieningen mogelijk en voorziet in vergelijking met het voorheen geldende bestemmingsplan in een functiewijziging en in andere bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro moet in het plan dan ook worden beschreven dat de nieuwe stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte.

In het DPO is aangegeven dat er in 2015 sprake is van een bruto vraagoverschot voor brandstoffen van 3,5 miljoen liter op jaarbasis en een netto vraagoverschot van 1 miljoen liter op jaarbasis binnen de gemeente Heusden. Gelet op bevolkingsprognoses voor de gemeente Heusden groeit het vraagoverschot tot 2030 volgens het DPO naar 5,1 miljoen liter bruto en 2,3 miljoen liter netto. In het DPO is vermeld dat de Nota Volkshuisvesting voorziet in realisatie van 3580 woningen tot 2030 in Heusden. Geconcludeerd is in het DPO en in het rapport dat er een actuele regionale behoefte bestaat aan een extra tankstation binnen Heusden. In beroep heeft Tausch de analyse van Postmenbalm en twee algemene stukken van de Rabobank en een vaktijdschrift overgelegd. In deze stukken wordt een landelijke trend van een dalende vraag naar brandstoffen waargenomen. Deze stukken weerleggen naar het oordeel van de Afdeling de analyse en de conclusie uit het DPO en het rapport dat een actuele regionale behoefte bestaat aan ene extra tankstation binnen Heusden echter niet. Op pagina 7 van de analyse van Postmenbalm staat dat in de huidige brandstofmarkt in principe ruimte is voor een nieuw tankstation. De analyse van Postmenbalm noch de overige door Tausch in geding gebrachte stukken gaan in op de toekomstige regionale behoefte en vermelden evenmin op welke punten het DPO van Bureau Star Line onjuist is. Op pagina 5 van de analyse wordt met verwijzing naar energy outlooks van o.a. fuels Europe, ExxonMobil, Nove en BOVAG, als uitgangspunt genomen dat de brandstoffenmarkt met ongeveer een derde gaat dalen in de periode van 2010-2014. De Afdeling stelt vast dat deze analyse ziet op een periode van voor het vaststellen van het plan en in het DPO de toekomstige regionale behoefte in Heusden tot 2030 in aanmerking is genomen. Gelet hierop blijkt uit deze analyse noch uit de overige ingebrachte stukken dat de vaststelling in het DPO dat het gevolg van deze landelijke trend zich niet zal voordoen in de gemeente Heusden, gelet op de voorziene woningbouw, onjuist is. Hetgeen Tausch heeft aangevoerd acht de Afdeling ontoereikend voor twijfel aan de redelijkheid van het standpunt van de raad dat sprake is van een actuele regionale behoefte.

Gemeentelijk beleid

7. Tausch betoogt voorts dat het realiseren van een nieuw tankstation in strijd is met het gemeentelijk beleid, zoals dat is neergelegd in de op 21 december 2010 door het college van burgemeester en wethouders van Heusden (hierna: het college) vastgestelde "Nota brandstofverkooppunten, gemeente Heusden" (hierna: de Nota). Hiertoe voert Tausch aan dat in het beleid is vermeld dat in de gemeente geen nieuwe brandstofverkooppunten gerealiseerd mogen worden en dat niet is gebleken dat de aan het beleid ten grondslag liggende marktgegevens over vraag en aanbod van brandstoffen verouderd zijn. Volgens Tausch blijkt uit de door haar overgelegde gegevens dat de vraag naar brandstof juist afneemt, waaruit volgt dat de aan de Nota ten grondslag gelegde cijfers nog steeds actueel zijn.

8. De raad heeft toegelicht dat het college er bij het opstellen van het beleid geen rekening mee heeft gehouden dat de markt voor brandstoffen zich in de gemeente Heusden zodanig zou ontwikkelen dat de vraag het aanbod zou overstijgen. Gelet op de resultaten van het DPO van juli 2015 blijkt dat de aan de Nota ten grondslag liggende cijfers over vraag en aanbod van brandstoffen onvolledig en verouderd zijn en dat er een relevante wijziging van de omstandigheden heeft plaatsgevonden. Omdat de Nota als uitgangspunt heeft dat vraag en aanbod ongeveer gelijk zijn en uit het DPO volgt dat in de gemeente Heusden de vraag het aanbod thans overstijgt, heeft de raad reden gezien om af te wijken van het beleid door een extra tankstation toe te staan.

9. In de door het college vastgestelde Nota is gemeentelijk beleid opgenomen voor de lange termijn ten aanzien van het aantal en de spreiding van brandstofverkooppunten in de gemeente Heusden. Tevens zijn in het beleid locatiecriteria en inrichtingseisen neergelegd en alternatieve vormen van brandstof besproken. Niet in geschil is dat het realiseren van het nieuwe tankstation in strijd is met het in de Nota neergelegde beleid.

10. Gelet op de uitkomsten van het DPO heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aan de Nota ten grondslag liggende marktgegevens over vraag en aanbod van brandstoffen in de gemeente Heusden onvolledig en verouderd zijn. Nu uit de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde actuele marktgegevens waarbij verbeterde rekenmethoden zijn gebruikt volgt dat, anders dan ten tijde van het opstellen van de Nota, thans en in de toekomst behoefte bestaat aan een extra tankstation in de gemeente Heusden, heeft de raad voldoende gemotiveerd dat sprake is van een zodanig bijzondere omstandigheid dat het in afwijking van het door het college opgestelde beleid realisering van een extra tankstation gerechtvaardigd heeft kunnen achten. Het betoog faalt.

Gelijkheidsbeginsel

11. Over de door Tausch gemaakte vergelijking met de in het plan mogelijk gemaakte bebouwing in twee bouwlagen terwijl in haar situatie in het verleden slechts één bouwlaag mogelijk was, overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat de desbetreffende percelen in verschillende bestemmingsplannen liggen op bijna 1 kilometer afstand van elkaar en de stedenbouwkundige situaties - de locatie in het plan ligt naast een infrastructureel knooppunt - niet vergelijkbaar zijn. In hetgeen Tausch heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door Tausch genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Het betoog faalt.

Financiële uitvoerbaarheid

12. Tausch betoogt dat de uitvoerbaarheid van het plan niet is gewaarborgd. Zij voert aan dat de raad ongeoorloofde staatssteun heeft verleend omdat de initiatiefnemer in strijd met het beleid een extra tankstation mag realiseren en de aanleg van de op- en afritten ten behoeve van het tankstation door het gemeentebestuur wordt gefaciliteerd. Tausch stelt dat zonder deze staatssteun het plan niet uitvoerbaar is. Voorts betoogt Tausch dat het bestreden besluit in strijd is met Europese aanbestedingsregels. De raad heeft volgens Tausch ten onrechte afgezien van het benaderen van meerdere marktpartijen, terwijl hij wist dat ook Tausch interesse had in het oprichten van een volwaardig tankstation bij de nieuwe op- en afritten. Voorts stelt Tausch dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is gemotiveerd. Er is slechts verwezen naar een anterieure overeenkomst, die ten onrechte niet bij de stukken zit die ter inzage zijn gelegd.

13. De raad stelt dat Tausch niet heeft gemotiveerd en niet aannemelijk heeft gemaakt dat de initiatiefnemer niet in staat zou kunnen worden geacht het plan uit te voeren, zelfs al zou er sprake zijn van ongeoorloofde staatssteun die moet worden teruggevorderd of van strijd met Europees aanbestedingsrecht. Ten aanzien van de anterieure overeenkomst heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de wet niet verplicht om de overeenkomst zelf ter inzage te leggen. Tevens heeft Tausch van deze overeenkomst kennis kunnen nemen omdat de overeenkomst aan haar is toegezonden. Verder stelt de raad dat er geen belemmeringen zijn aangaande de financiële uitvoerbaarheid.

14. Over het betoog dat de anterieure overeenkomst ten onrechte niet ter inzage is gelegd, overweegt de Afdeling dat dit gebrek, daargelaten of daarvan sprake is, ziet op de inhoud noch op de procedure van totstandkoming van het bestemmingsplan en derhalve geen grond kan vormen voor gehele of gedeeltelijke vernietiging van het plan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1941).

15. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.

16. Wat betreft het betoog van Tausch dat mogelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun omdat de initiatiefnemer in strijd met het beleid een extra tankstation mag realiseren en de aanleg van de op- en afritten ten behoeve van het tankstation door de gemeente wordt gefaciliteerd, staat eveneens voorop dat de bestuursrechter naar Nederlands recht niet de bevoegde rechter is om te oordelen over ongeoorloofde staatssteun. Een dergelijk betoog kan slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode.

16.1. In de plantoelichting staat dat er geen belemmeringen zijn aangaande de financiële uitvoerbaarheid. De in het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen komen deels voor rekening van eigenaren en ontwikkelaars van de gronden. Er is een anterieure overeenkomst gesloten tussen de initiatiefnemers en de gemeente waarin in kostenverhaal is voorzien. Tausch heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bij de gesloten anterieure overeenkomst betrokken partijen, waaronder de gemeente, de kosten niet kunnen dragen. De gemeentelijke kosten voor de verwerving van gronden, de aanleg van de verbindingsweg op het Ei van Drunen en de financiële effecten van de overeenkomst, maken deel uit van de grondexploitatie voor bedrijventerrein Groenewoud lll. Tevens is er een planschaderisicoanalyse opgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft Tausch niet aannemelijk gemaakt dat de initiatiefnemer niet in staat zou kunnen worden geacht het plan voor zover dat betrekking heeft op het tankstation uit te voeren, ook indien sprake zou zijn van staatssteun die moet worden teruggevorderd. Het betoog faalt. Gelet hierop kan niet worden staande gehouden dat het plan niet zonder ongeoorloofde staatssteun kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. Het betoog faalt.

17. Wat betreft het betoog dat het bestreden besluit in strijd is met aanbestedingsregels, overweegt de Afdeling als volgt. Volgens Nederlands nationaal recht is de burgerlijke rechter en niet de bestuursrechter de aangewezen rechter om over de rechtmatigheid van het achterwege laten van een openbare aanbesteding een oordeel te vellen. Voorts kan, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr. 200902256/1/R1) een verplichting tot aanbesteding van de uitvoering van het plan in het algemeen op zichzelf niet in de weg staan aan de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat dat in dit geval anders ligt.

Artikel 8:69a van de Awb

18. Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt en niet uitdrukkelijk op de toepasselijkheid van artikel 8:69a van de Awb is ingegaan, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.

Conclusie

19. Het beroep is ongegrond.

Proceskostenveroordeling

20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.

Voorzitter Griffier

w.g. Van Ettekoven w.g. Ouwehand

Uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2017

224.