Raad van State, 23-08-2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, 201604695/1/A1

201604695/1/A1.

Datum uitspraak: 23 augustus 2017

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant] en anderen, wonend te Mechelen, gemeente Gulpen-Wittem,

tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 mei 2016 in zaak nr. 14/3317 in het geding tussen:

[appellant] en anderen

en

het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem.

Procesverloop

Bij besluit van 5 november 2013 heeft het college het verzoek van [appellant] en anderen om handhavend op te treden tegen het mestbassin op het perceel aan de [locatie 1], te Mechelen (hierna: het perceel), afgewezen.

Bij besluit van 23 september 2014 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij tussenuitspraak van 3 augustus 2015 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken in het besluit op bezwaar van  23 september 2015 te herstellen met inachtneming van hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen.

Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] en anderen tegen het besluit van 5 november 20013, bezwaarmakers die op een afstand van meer dan 250 m van het mestbassin wonen niet-ontvankelijk verklaard, het besluit van 5 november 2013 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten en het besluit van 23 september 2014 ingetrokken.

Bij uitspraak van 13 mei 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen tegen het besluit van 23 september 2014 ingestelde beroep niet-ontvankelijk en het tegen het besluit van 15 september 2015 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 april 2017, waar [appellant] en vier anderen, bijgestaan door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door E. Haagmans en E. Vervuren-Lemmen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.

De zaak is door de enkelvoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een meervoudige.

Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:57, derde lid, en artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gesloten.

Overwegingen

Inleiding

1.    Het mestbassin op het perceel is in 1989 gebouwd ten behoeve van drie agrarische bedrijven, waaronder het agrarisch bedrijf dat thans door [belanghebbende] wordt geëxploiteerd. Inmiddels zijn twee van de bedrijven beëindigd en maakt alleen het agrarisch bedrijf van [belanghebbende] nog gebruik van het mestbassin.

    Naar aanleiding van aanhoudende klachten van omwonenden heeft het college door bureau Geonius terreinmetingen laten verrichten aan en nabij het mestbassin op het perceel. Gelet op de meetresultaten uit dit onderzoek heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het mestbassin wat betreft de omvang is gebouwd in afwijking van de in 1989 verleende bouwvergunning en vrijstelling en dat het mestbassin in gebruik is zonder de vereiste omgevingsvergunning voor de activiteit milieu, nu dit op een afstand van minder dan 100 m van een geurgevoelig object is gelegen en een oppervlakte heeft van meer dan 750 m². Omdat de opslagcapaciteit van het mestbassin meer bedraagt dan 2.500 m³, overschrijdt het volgens het college tevens de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied gemeente Gulpen-Wittem" maximaal toegestane inhoud. Gelet op de bedrijfseconomische belangen van [belanghebbende] heeft het college bij besluit van 5 november 2013 besloten om vooralsnog niet op te treden tegen voormelde overtredingen en om [belanghebbende] in de gelegenheid te stellen een aanvraag in te dienen voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en milieu.

    Het college heeft vervolgens bij besluit van 16 januari 2014 aan [belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor het verkleinen van de mestput door middel van het plaatsen van een betonwand. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Bij besluit op bezwaar van 23 september 2014 heeft het college de weigering om handhavend op te treden in stand gelaten. Daarbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat door het verlenen van de omgevingsvergunning van 16 januari 2014 de overtredingen ongedaan zijn gemaakt. De strijdigheid met de in 1989 verleende bouwvergunning is opgeheven en de afstand tot de dichtstbijzijnde woning is vergroot tot meer dan 100 m, terwijl de inhoud van het mestbassin wordt verkleind waardoor de milieuvergunningplicht komt te vervallen.

Procedure bij de rechtbank

2.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak onder meer overwogen dat het college zich weliswaar op het standpunt heeft gesteld dat het aannemelijk is dat alle eisers geuroverlast kunnen ondervinden, maar dat het niet heeft aangegeven op welke afstand nog sprake is van geuroverlast vanwege het mestbassin en of ten aanzien van de eisers die het verst verwijderd wonen van het mestbassin nog sprake is van een dusdanige geuroverlast dat zij op die grond belanghebbende zijn bij het besluit van 5 november 2013. De rechtbank acht het besluit in zoverre onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak voorts overwogen dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel onvoldoende in kaart heeft gebracht welke overtredingen en in welke omvang zijn begaan. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de bij besluit van 16 januari 2014 verleende omgevingsvergunning niet maakt dat er sprake is van legalisering of concreet zicht op legalisering en dat de aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging een deugdelijke en draagkrachtige motivering ontbeert. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om te motiveren waarom alle eisers als belanghebbende bij het besluit zijn aan te merken, te inventariseren welke overtredingen in welke omvang bij het gebruik van het mestbassin aan de orde zijn en om een nieuwe afweging te maken van de relevante belangen die zijn betrokken bij het al dan niet gebruik maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden.

    Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak bij besluit van 15 september 2015 opnieuw op de bezwaren van [appellant] en anderen beslist. Daarbij heeft het college bezwaarmakers die op meer dan 250 m afstand tot (de rand van) het mestbassin wonen niet als belanghebbende aangemerkt. Het college heeft de bezwaren, voor zover ingediend door bezwaarmakers die woonachtig zijn aan de [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] te Mechelen, alsmede aan de [locatie 7] te Epen, om die reden niet-ontvankelijk verklaard. Voorts heeft het college in het besluit beschreven welke overtredingen in welke omvang met betrekking tot het verzoek om handhavend optreden aan de orde zijn, waarbij het zich onder meer op het standpunt heeft gesteld dat het mestbassin niet in strijd is met de op het perceel rustende bestemming.

    De rechtbank heeft het besluit van 15 september 2015 in stand gelaten.

Belanghebbende / gevolgen van enige betekenis

3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat  het college bezwaarmakers die op een grotere afstand dan 250 m van het mestbassin wonen ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt. Hiertoe voeren zij aan dat alle bezwaarmakers in hun woonomgeving geuroverlast van het mestbassin ondervinden, met name als het mestbassin net gevuld is en de wind in de richting van hun woningen staat.

3.1.    Anders dan waarvan [appellant] en anderen in hun hogerberoepschrift zijn uitgegaan, heeft het college de bezwaren van [appellant A] en [appellante B] alsmede van [appellant C], wonend aan de [locatie 8] onderscheidenlijk de [locatie 9] niet niet-ontvankelijk verklaard.

    De bezwaarmakers wiens bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard, zijn woonachtig aan de [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] te Mechelen en de [locatie 7] te Epen. Zij wonen allen op een afstand van meer dan 250 m van het mestbassin. Het college heeft aan het besluit van 15 september 2015 ten grondslag gelegd dat, gelet op de omvang en aard van de activiteiten in relatie tot de beperkte klachten over geuroverlast, omwonenden die woonachtig zijn op meer dan 250 m vanaf de rand van het mestbassin geen belanghebbende zijn.

3.2.    Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, heeft de rechtbank overwogen dat voor het zijn van belanghebbende aannemelijk moet zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. De Afdeling is in die uitspraak teruggekomen van de door [appellant] en anderen in hoger beroep aangehaalde uitspraak van 12 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7107, waarin niet van belang werd geacht in welke mate milieugevolgen kunnen worden ondervonden.

    Gelet op de in de praktijk gerezen vragen over de invulling van het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ overweegt de Afdeling als volgt.

    Het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (o.a. geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.

    Indien bepaalde milieugevolgen zijn genormeerd door een afstandseis, een contour of een grenswaarde, is deze norm niet bepalend voor de vraag of de betrokkene belanghebbende is bij het besluit. Indien het besluit en de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, komt de vraag of aan die norm wordt voldaan aan de orde bij de inhoudelijke beoordeling van het beroep.

    De kring van belanghebbenden kan verschillen naar gelang de aard van het besluit. Zo hoeft de kring van belanghebbenden bij een handhavingsbesluit niet altijd samen te vallen met de kring van belanghebbenden bij een besluit tot vergunningverlening.

    Bij besluiten over activiteiten in het omgevingsrecht is het de taak van het bestuursorgaan om de kring van belanghebbenden vast te stellen aan de hand van (onderzoek naar) de feitelijke gevolgen van het besluit. Uiteindelijk is het aan de bestuursrechter om te oordelen over de vraag wie belanghebbende bij een besluit zijn. De betrokken rechtzoekende hoeft derhalve niet zelf aan te tonen dat hij belanghebbende bij een besluit is. Slechts indien tijdens de procedure de vraag aan de orde is of ‘gevolgen van enige betekenis’ ontbreken en dus de vraag of er aanleiding is de correctie toe te passen, kan en mag van de betrokkene worden gevraagd uit te leggen welke feitelijke gevolgen hij van de activiteit ondervindt of vreest te zullen ondervinden.

    De rechtbank heeft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ten onrechte overwogen dat niet aannemelijk is dat de bezwaarmakers die op een afstand van meer dan 250 m van het mestbassin wonen geurhinder van enige betekenis ondervinden van het gebruik van het mestbassin.

    Hoewel het mestbassin op een afstand van ongeveer 300 m tot 600 m van hun woningen ligt, heeft het college niet weersproken dat [appellant] en anderen ter plaatse van hun woningen de geur van het in gebruik zijnde mestbassin waarnemen. De Afdeling wijst in dit kader op het aanvankelijk door het college in het besluit van 23 september 2014 ingenomen standpunt dat het aannemelijk is dat alle bezwaarmakers geuroverlast kunnen ondervinden. Er zijn ter plaatse van de woningen van betrokkenen dus feitelijke milieugevolgen als gevolg van het mestbassin. Dit betekent dat [appellant] en anderen belanghebbende zijn bij het besluit, tenzij geoordeeld moet worden dat ‘gevolgen van enige betekenis’ voor hen ontbreken. Met betrekking tot deze laatste vraag is van belang dat de geurhinder zich met name voordoet als het mestbassin net gevuld is en de wind in de richting van de betreffende woningen staat, dat de geurhinder niet continue maar wel regelmatig plaatsvindt en dat geur van mest doorgaans als penetrant wordt ervaren. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat voor de betreffende omwonenden van het mestbassin gevolgen van enige betekenis ontbreken.

    Het voorgaande betekent dat ook de op een afstand van meer dan 250 m van het mestbassin wonende bezwaarmakers belanghebbende zijn bij het besluit. Het college heeft de door hen gemaakte bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Het besluit van 15 september 2015 dient in zoverre te worden vernietigd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.

    Het betoog slaagt.

Strijd met het bestemmingsplan

4.    [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het mestbassin in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Agrarisch Bedrijf". Hiertoe voeren zij aan dat het mestbassin een zelfstandige inrichting is, althans het niet een inrichting vormt met het agrarisch bedrijf van [belanghebbende], zodat het mestbassin geen agrarisch bedrijf is in de zin van artikel 1.6 van de planregels, maar een agrarische hulp- en nevenbedrijf en daarom ter plaatse niet is toegestaan. Zij wijzen in dit verband op de grote afstand tussen het mestbassin en het agrarisch bedrijf van [belanghebbende] aan de [locatie 10] te Epen en het ontbreken van technische, organisatorische en functionele bindingen als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer.

4.1.    Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Agrarisch-Bedrijf".

    Artikel 1.6 van de planregels luidt: "agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, niet zijnde een manege;"

    Artikel 1.9 luidt: "agrarisch hulp- en nevenbedrijf: een niet-industrieel bedrijf voor productie of levering van goederen of diensten ten behoeve van agrarische bedrijven, respectievelijk voor ver- of bewerking, op- of overslag, vervoer of verhandeling van agrarische producten voor derden;"

    Artikel 4.1, aanhef en onder a, luidt: "De voor "Agrarisch-Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor: agrarische bedrijven met een geheel of in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering;"

    Artikel 4.5.2 luidt: "Onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 40.1 wordt ten minste verstaan het gebruik van bebouwing voor:

(…)

g. agrarische hulp- en nevenbedrijfsdoeleinden, anders dan ondergeschikt aan het toegelaten gebruik;

h. opslagdoeleinden, anders dan inherent aan het toegelaten gebruik."

    Artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer luidt: "Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan. "

4.2.    Niet in geschil is dat het in eigendom van [belanghebbende] zijnde mestbassin wordt gebruikt in het kader van het agrarisch bedrijf van [belanghebbende], te weten voor de opslag van mest voor het bemesten van de landerijen van [belanghebbende]. De mest is afkomstig van zowel het eigen agrarisch bedrijf als van andere agrarische bedrijven.

    In geschil is evenmin dat het mestbassin niet één inrichting vormt met het agrarisch bedrijf van [belanghebbende] aan de Oosterbergweg 2 in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer, reeds omdat de afstand tussen het bassin en het agrarisch bedrijf meer dan 1000 m bedraagt en deze dus niet in elkaars nabijheid liggen. Dat brengt evenwel niet mee dat het mestbassin als een met de bestemming strijdig agrarisch hulp- en nevenbedrijf als bedoeld in artikel 1.9 van de planregels moet worden aangemerkt, zoals [appellant] en anderen betogen. Weliswaar wordt ook mest afkomstig van derden in het mestbassin opgeslagen, maar nu de opgeslagen mest uitsluitend voor de eigen bedrijfsvoering van [belanghebbende] wordt gebruikt en het mestbassin aldus louter ten dienste staat van het agrarisch bedrijf van [belanghebbende], dient het bassin te worden aangemerkt als behorend tot het agrarisch bedrijf van [belanghebbende]. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat het mestbassin niet binnen de op het perceel rustende bestemming "Agrarisch-Bedrijf" past.

    Het betoog faalt.

Conclusie

5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 15 september 2015 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 september 2015 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen voor zover daarbij de bezwaren van bezwaarmakers die op een afstand van meer dan 250 m van het mestbassin wonen niet-ontvankelijk zijn verklaard. Gelet op hetgeen in rechtsoverweging 4.2 is overwogen zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien en deze bewaren alsnog ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.

6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 13 mei 2016 in zaak nr. 14/3317, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 15 september 2015 ongegrond is verklaard;

III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem van 15 september 2015, kenmerk U.15.03775, voor zover daarbij de bezwaren van de bewoners van [locatie 2], [locatie 3], [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6] te Mechelen en [locatie 7] te Epen niet-ontvankelijk zijn verklaard;

V.    verklaart de tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem van 5 november 2013 gemaakte bezwaren van de onder IV vermelde bezwaarmakers ongegrond;

VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 15 september 2015, voor zover dat is vernietigd;

VII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 990,00 (zegge: negenhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;

IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Gulpen-Wittem aan [appellant] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 251,00 (zegge: tweehonderdeenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.

w.g. Van Ettekoven    w.g. Deen

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017

604.