Raad van State, 08-11-2016, ECLI:NL:RVS:2016:3012, 201507441/1/V3

201507441/1/V3.

Datum uitspraak: 8 november 2016

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:

de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 augustus 2015 in zaak nr. 14/24014 in het geding tussen:

[de vreemdeling]

en

de staatssecretaris.

Procesverloop

Bij besluit van 26 september 2014 heeft de staatssecretaris een inreisverbod jegens de vreemdeling uitgevaardigd. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 28 augustus 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.

De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M.F. Wijngaarden, advocaat te Amsterdam, heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.

Vervolgens is het onderzoek gesloten.

Overwegingen

1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Zwaar inreisverbod

2. De staatssecretaris heeft het inreisverbod van 26 september 2014 uitgevaardigd voor de duur van vijf jaren. Daaraan heeft hij - onder verwijzing naar artikel 6.5a, vierde lid, aanhef en onder b, van het Vreemdelingenbesluit 2000 - ten grondslag gelegd dat de vreemdeling gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste reis- of identiteitspapieren dan wel opzettelijk reis- of identiteitspapieren heeft overgelegd die niet op hem betrekking hebben. Volgens de staatssecretaris zijn de door de vreemdeling aangevoerde individuele omstandigheden onvoldoende om de duur te verkorten.

Voorts heeft de staatssecretaris aan het besluit van 26 september 2014 de in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) bedoelde rechtsgevolgen verbonden. Daarom is sprake van een zwaar inreisverbod. Aan de toepassing van deze bepaling heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de vreemdeling bij vonnis van de politierechter van de rechtbank Den Haag van 26 augustus 2014 is veroordeeld tot twee maanden gevangenisstraf wegens het in bezit hebben van vorenbedoeld reisdocument. Volgens de staatssecretaris vormt de vreemdeling om die reden een gevaar voor de openbare orde als bedoeld in die bepaling.

Verweren bij exceptie

3. De vreemdeling betoogt in het verweerschrift dat de staatssecretaris zich pas in hoger beroep op het standpunt stelt dat het inreisverbod op louter nationale gronden is uitgevaardigd. Dit standpunt valt buiten de grenzen van het hoger beroep, aldus de vreemdeling.

3.1. De staatssecretaris reageert met zijn standpunt op het oordeel van de rechtbank. Reeds hierom leidt het betoog van de vreemdeling niet tot het ermee beoogde doel.

4. De vreemdeling betoogt in het nader stuk dat de staatssecretaris geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep.

Daartoe voert de vreemdeling aan dat het Gerechtshof Den Haag bij arrest van 1 februari 2016 voormeld vonnis van de politierechter heeft vernietigd en hem heeft vrijgesproken van het hem ten laste gelegde. Dit betekent dat de grondslag van het inreisverbod is vervallen, aldus de vreemdeling.

4.1. De rechtbank heeft het besluit van 26 september 2014 vernietigd. Reeds wegens de precedentwerking die van deze vernietiging kan uitgaan, heeft de staatssecretaris belang bij een inhoudelijke beoordeling van het door hem ingestelde hoger beroep (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1412).

Ook dit betoog leidt niet tot het ermee beoogde doel.

Aangevallen uitspraak

5. De rechtbank heeft onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 11 juni 2015, Z.Zh. en I.O., ECLI:EU:C:2015:377 (hierna: het arrest Z.Zh. en I.O.), geoordeeld dat de staatssecretaris onvoldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij een zwaar inreisverbod jegens de vreemdeling heeft uitgevaardigd. Aan dit oordeel heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris uitsluitend is ingegaan op het delict waarvoor de vreemdeling is veroordeeld en in zijn beoordeling niet ook de overige door het Hof van Justitie genoemde factoren heeft betrokken, zoals de ernst van het delict, het tijdsverloop en het gevaar voor recidive.

Enige grief

6. De staatssecretaris klaagt in de enige grief dat de rechtbank met het onder 5. weergegeven oordeel niet heeft onderkend dat de Nederlandse wetgever heeft gekozen voor een onderscheid tussen inreisverboden waaraan de in artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 opgenomen rechtsgevolgen zijn verbonden (lichte inreisverboden) en inreisverboden waaraan de in het zevende lid opgenomen rechtsgevolgen zijn verbonden (zware inreisverboden). Volgens de staatssecretaris heeft hij een zwaar inreisverbod uitgevaardigd, omdat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde als bedoeld in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Nu het om nationaal recht gaat, moet dit begrip nationaalrechtelijk worden uitgelegd, aldus de staatssecretaris.

Algemene regel

6.1. Dat de Nederlandse wetgever heeft gekozen voor een onderscheid tussen lichte en zware inreisverboden betekent niet dat het begrip 'gevaar voor de openbare orde', bedoeld in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, nationaalrechtelijk moet worden uitgelegd. Daartoe is het volgende redengevend.

In artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van Richtlijn 2008/115/EG (PB 2008 L 348/98; hierna: de Terugkeerrichtlijn) staat dat de duur van het inreisverbod volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval wordt bepaald en dat die duur in principe niet meer dan vijf jaren bedraagt. De tweede volzin van die bepaling geeft de lidstaten de bevoegdheid een inreisverbod voor meer dan vijf jaren uit te vaardigen, onder meer indien de betrokkene een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde. Uit de systematiek van deze bepaling volgt dat de lidstaten de bevoegdheid hebben een inreisverbod voor vijf jaren of minder uit te vaardigen om redenen van openbare orde indien de openbare orde in het geding is, terwijl geen sprake is van een ernstige bedreiging in vorenbedoelde zin. Dit betekent dat de lidstaten wanneer zij een inreisverbod op grond van de openbare orde uitvaardigen, ongeacht de duur ervan, hoe dan ook het Unierecht toepassen. Als de staatssecretaris zich vervolgens op het standpunt wil stellen dat een vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde en om die reden gelet op artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 een zwaar inreisverbod wil uitvaardigen, dan zal hij het bestaan van dat gevaar dus moeten beoordelen overeenkomstig de eisen die het Unierecht daaraan stelt.

Uitleg van de algemene regel

6.2. In punt 50 van het arrest Z.Zh. en I.O. heeft het Hof van Justitie uitleg gegeven van het voor terugkeerbesluiten geldende begrip 'gevaar voor de openbare orde', bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Op grond van die bepaling hebben de lidstaten de bevoegdheid om wegens het bestaan van een dergelijk gevaar af te zien van het toekennen van een vertrektermijn of een termijn toe te kennen die korter is dan zeven dagen. Om van deze bevoegdheid gebruik te maken, moeten de lidstaten volgens het Hof van Justitie per geval beoordelen of het persoonlijke gedrag van de betrokkene een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

De Afdeling heeft uit het arrest Z.Zh. en I.O. afgeleid dat de staatssecretaris bij zijn onderzoek naar de vraag of hij wegens het bestaan van een gevaar voor de openbare orde een vertrektermijn onthoudt of de duur ervan verkort alle feitelijke en juridische gegevens moet betrekken die gaan over de situatie van een vreemdeling in relatie met het door hem gepleegde strafbare feit, zoals de aard en ernst van dit strafbare feit en het tijdsverloop sinds het plegen daarvan. Voorts moet de staatssecretaris het resultaat van dit onderzoek laten blijken uit de motivering. Indien een vreemdeling voorafgaand aan het nemen van een terugkeerbesluit omstandigheden aanvoert op grond waarvan volgens hem geen sprake is van een gevaar voor de openbare orde, moet de staatssecretaris aanvullend motiveren waarom die omstandigheden niet tot een ander oordeel leiden (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3579).

6.3. In onder meer haar uitspraak van 2 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1550, heeft de Afdeling de onder 6.2. beschreven onderzoeks- en motiveringsplicht voor de staatssecretaris ook van toepassing geacht op de uitvaardiging van een inreisverbod voor meer dan vijf jaren wegens het bestaan van een ernstige bedreiging voor de openbare orde, bedoeld in artikel 11, tweede lid, tweede volzin, van de Terugkeerrichtlijn. Er bestaat geen grond om wat betreft de reikwijdte en de toepassing van het begrip 'gevaar voor de openbare orde', bedoeld in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000, anders te oordelen dan het Hof van Justitie in het arrest Z.Zh. en I.O. heeft gedaan bij de uitleg van dat begrip in artikel 7, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Ook bij de toepassing van artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 moet de staatssecretaris dus per geval beoordelen of het persoonlijke gedrag van de betrokken vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

Toepassing op dit geval

6.4. Uit hetgeen hiervoor onder 2. is vermeld, volgt dat de staatssecretaris de duur van het inreisverbod heeft gebaseerd op redenen van openbare orde zonder dat sprake is van een ernstige bedreiging daarvan. Vervolgens heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde, bedoeld in artikel 66a, zevende lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000. Door aan dit standpunt uitsluitend ten grondslag te leggen dat de vreemdeling is veroordeeld tot twee maanden gevangenisstraf, heeft de staatssecretaris onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom het persoonlijke gedrag van de vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.

De enige grief faalt.

Conclusies

7. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dit betekent dat de staatssecretaris een nieuw besluit moet nemen.

Slotoverweging

8. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. bevestigt de aangevallen uitspraak;

II. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 496,00 (zegge: vierhonderdzesennegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.

Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.R.K.A.M. Waasdorp, griffier.

w.g. Lubberdink w.g. Waasdorp

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2016

714.

BIJLAGE

Richtlijn 2008/115/EG (PB L 348/98)

Artikel 11

1. Het terugkeerbesluit gaat gepaard met inreisverbod:

a. indien er geen termijn voor vrijwillig vertrek is toegekend, of

b. indien niet aan de terugkeerverplichting is voldaan.

In de overige gevallen kan het terugkeerbesluit een inreisverbod omvatten.

2. De duur van het inreisverbod wordt volgens alle relevante omstandigheden van het individuele geval bepaald, en bedraagt in principe niet meer dan vijf jaar. De duur kan meer dan vijf jaar bedragen indien de onderdaan van een derde land een ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid.

3. De lidstaten overwegen de intrekking of schorsing van het inreisverbod dat overeenkomstig lid 1, tweede alinea, is uitgevaardigd tegen een onderdaan van een derde land, mits deze kan aantonen het grondgebied van een lidstaat geheel in overeenstemming met het terugkeerbesluit te hebben verlaten.

Tegen slachtoffers van mensenhandel aan wie een verblijfstitel is verstrekt overeenkomstig Richtlijn 2004/81/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, en die met de bevoegde autoriteiten samenwerken wordt, onverminderd het bepaalde in lid 1, eerste alinea, onder b), en op voorwaarde dat zij geen bedreiging vormen voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de nationale veiligheid, geen inreisverbod uitgevaardigd.

In individuele gevallen kunnen de lidstaten om humanitaire of andere redenen afzien van een inreisverbod, dan wel het verbod intrekken of schorsen. In individuele gevallen of voor bepaalde categorieën gevallen kunnen de lidstaten om andere redenen een inreisverbod intrekken of schorsen.

4. De lidstaat die overweegt een verblijfstitel of een andere vorm van toestemming tot verblijf af te geven aan de onderdaan van een derde land jegens wie een door een andere lidstaat uitgevaardigd inreisverbod geldt, pleegt vooraf overleg met de lidstaat die het inreisverbod heeft uitgevaardigd en houdt rekening met diens belangen, overeenkomstig artikel 25 van de Schengenuitvoeringsovereenkomst.

5. De leden 1 tot en met 4 laten in de lidstaten onverlet het recht op internationale bescherming in de zin van artikel 2, onder a), van Richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 inzake minimumnormen voor de erkenning van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft en de inhoud van de verleende bescherming.

Vreemdelingenwet 2000

Artikel 66a

[…]

6. In afwijking van artikel 8 kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt of die is gesignaleerd ter fine van weigering van de toegang geen rechtmatig verblijf hebben, met uitzondering van het rechtmatig verblijf:

a. van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft ingediend, zolang op die aanvraag nog niet is beslist;

b. bedoeld in artikel 8, onder j, en

c. van de vreemdeling wiens uitzetting op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of beroepschrift is beslist.

7. In afwijking van het zesde lid en artikel 8 en met uitzondering van het rechtmatig verblijf van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft ingediend zolang op die aanvraag nog niet is beslist, kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt geen rechtmatig verblijf hebben, in geval de vreemdeling:

a. bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijfwaartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem ter zake de maatregel als bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht is opgelegd;

b. een gevaar vormt voor de openbare orde of de nationale veiligheid;

c. naar het oordeel van Onze Minister een ernstige bedreiging vormt als bedoeld in het vierde lid, dan wel

d. ingevolge een verdrag of in het belang van de internationale betrekkingen van Nederland ieder verblijf dient te worden ontzegd.

Vreemdelingenbesluit 2000

Artikel 6.5a

[…]

4. In afwijking van het eerste tot en met derde lid, bedraagt de duur van het inreisverbod ten hoogste vijf jaren, indien het betreft een vreemdeling die:

a. is veroordeeld tot een vrijheidsstraf van zes maanden of langer;

b. gebruik heeft gemaakt van valse of vervalste reis- of identiteitspapieren dan wel opzettelijk reis- of identiteitspapieren heeft overgelegd die niet op hem betrekking hebben;

c. reeds het onderwerp is geweest van meer dan één terugkeerbesluit;

d. zich op het grondgebied van Nederland heeft begeven terwijl een inreisverbod van kracht was.