Raad van State, 23-12-2015, ECLI:NL:RVS:2015:3943, 201503806/1/R4

201503806/1/R4.

Datum uitspraak: 23 december 2015

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te Leiderdorp, en anderen, gezamenlijk handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [appellant]),

appellanten,

en

de raad van de gemeente Leiden,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 19 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Bètaplein" gewijzigd vastgesteld.

Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] heeft een nader stuk ingediend.

De raad heeft de notitie ‘Overzicht van kosten en dekking Bètaplein’ van 5 december 2014 ingezonden. Daarbij heeft hij voor dit stuk verzocht om geheimhouding als bedoeld in artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Bij beslissing van 14 augustus 2015 heeft de enkelvoudige kamer van de Afdeling in een andere samenstelling het verzoek om geheimhouding ingewilligd. [appellant] is gevraagd om toestemming om mede op grondslag van de geheim te houden informatie in de notitie uitspraak te doen. Deze toestemming is bij brief van 27 augustus 2015 verleend. Het desbetreffende stuk maakt deel uit van het dossier.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door [appellant] en [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.J.M. van Schie, advocaat te Schiphol-Rijk, en de raad, vertegenwoordigd door T.A. Barkhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Overwegingen

Geheimhouding

1. [appellant] heeft in de brief 27 augustus 2015 verzocht om opheffing van de geheimhouding, omdat van een onderhandelingssituatie tussen hem en de gemeente Leiden inmiddels geen sprake meer zou zijn. Dit verzoek is behandeld op de zitting van 2 november 2015. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de gemeente Leiden de gronden van [appellant] aan de [locatie] te Leiden zal verwerven dan wel onteigenen om het bestemmingsplan te kunnen realiseren. Indien de gemeente Leiden er niet in slaagt de betreffende gronden minnelijk te verwerven, zal worden besloten tot onteigening daarvan. In beide situaties kan ter beschikking stelling aan [appellant] van de notitie ‘Overzicht van kosten en dekking Bètaplein’ de (financiële) positie van de gemeente Leiden schaden. De Afdeling komt dit niet onaannemelijk voor. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om de geheimhouding op te heffen.

Toetsingskader

2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.

Het plan

3. Het plan voorziet in het doortrekken van het Bètaplein naar de Lammenschansweg te Leiden. Volgens de plantoelichting gaat het plein dienst doen als buurtwinkelcentrum en als stedelijke ontmoetingsplek met ruimte voor recreatie en sport en is het bedoeld voor de starters, studenten en scholieren die in de omgeving van het plein komen te wonen en te studeren.

[appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] te Leiden dat is gelegen in het plangebied. Het perceel heeft een oppervlakte van ongeveer 3500 m2. Dit perceel met het daarop aanwezige bedrijfsgebouw wordt in de bestaande situatie verhuurd aan een garagebedrijf. Blijkens de verbeelding is aan het perceel van [appellant] de bestemming "Verkeer-Verblijfsgebied" toegekend. In de plantoelichting staat in dit verband dat sloop van het bedrijfsgebouw van [appellant] nodig is om het bestaande deel van het Bètaplein te kunnen doortrekken naar de Lammenschansweg. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen en wenst dat de bestaande situatie behouden blijft dan wel dat hij het perceel, eventueel met anderen, op een andere wijze kan ontwikkelen.

Plangrens

4. [appellant] kan zich niet verenigen met de plangrens. Hij stelt dat het plangebied deel uitmaakt van een groter ontwikkelingsgebied. Volgens [appellant] bestaat er een onlosmakelijke ruimtelijke, functionele en financiële samenhang met de omliggende gronden. In dit verband wijst hij op het voorontwerpbestemmingsplan "Greentower".

4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in de Lammenschansdriehoek geen sprake is van een plangestuurde totaalontwikkeling, maar van een marktgeleide, organische gebiedsontwikkeling. De raad stelt dat de gemeente nauwelijks een grondpositie heeft in het gebied en derhalve vrijwel volledig afhankelijk is van de bereidwilligheid van grondeigenaren om te ontwikkelen. Om de eigenaren die bereid zijn tot een voortvarende herontwikkeling of transformatie tegemoet te komen, is het afzonderlijk planologisch faciliteren van ieder initiatief of hooguit van groepen initiatieven de enige optie, aldus de raad. Volgens de raad is er geen financiële afhankelijkheid tussen de uitvoering van het onderhavige plan en de andere projecten.

4.2. Ter zitting is gebleken dat op de omliggende gronden verschillende ontwikkelingen zijn gerealiseerd dan wel worden voorzien. Aan de noordzijde van het in het onderhavige plan voorziene Bètaplein staat sinds 2011 een nieuw gebouw waarin onder meer het ROC Leiden en het Da Vinci College Leiden zijn gevestigd. Dit gebouw is als zodanig bestemd in het onherroepelijke bestemmingsplan "Lammenschansdriehoek". Ten zuiden van het in het onderhavige plan voorziene Bètaplein is daarnaast de studentencampus De Leidse Schans in aanbouw. Ter plaatse worden studentenwoningen, starterswoningen en commerciële voorzieningen gerealiseerd. De studentencampus is als zodanig bestemd in het onherroepelijke bestemmingsplan "De Leidse Schans". Ten oosten van het in het onderhavige plan voorziene Bètaplein is voorts een woontoren voorzien van 58 m hoog. Deze woontoren wordt thans niet meer aangeduid als ‘Greentower’ maar ‘Woontoren Bètaplein’. Ter plaatse worden naast woningen ook commerciële functies toegestaan. Voor deze woontoren is inmiddels een ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegd.

De raad komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de ontwikkelingen weliswaar op elkaar van invloed zijn, maar dat dit gegeven er niet toe leidt dat er een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat tussen de gronden in dit plangebied en de gronden die zijn opgenomen in de andere bestemmingsplannen die gelden of gaan gelden, dat de raad de begrenzing van dit plangebied niet zo heeft kunnen vaststellen en de gronden die zijn begrepen in de andere bestemmingsplannen had moeten opnemen in het voorliggende plan.

Het betoog faalt.

Nut en noodzaak

5. [appellant] betoogt dat het voorziene Bètaplein te groot is, waardoor het de beoogde functie als verblijfsgebied niet goed kan vervullen. Daartoe voert [appellant] aan dat de schaal van het Bètaplein is afgestemd op de aanleg van de Rijngouwelijn die een halte zou krijgen op of in de directe nabijheid van het Bètaplein. Evenwel, het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland heeft op 15 mei 2012 definitief besloten om de Rijngouwelijn niet aan te leggen, aldus [appellant]. Een verdubbeling van de treinfrequentie tussen station Leiden Centraal en station Utrecht Centraal, brengt volgens [appellant] geen wijziging in de omstandigheid dat het plein de beoogde functie verliest en daarmee te groot is. Volgens [appellant] onderschrijven de opsteller van de ‘Ontwikkelstrategie Lammenschansdriehoek’ en de architect zijn standpunt dat het plein te groot wordt.

5.1. Blijkens de verbeelding heeft het voorziene Bètaplein een omvang van ongeveer 200 m bij 50 m. Ter zitting heeft de raad uiteengezet dat het plein deels wordt ingericht als langzaam verkeersverbinding tussen de Lammenschansweg en de aan het plein voorziene ontwikkelingen en deels een parkachtige inrichting krijgt in de vorm van een ontmoetingsplek, buurtcentrum en een plek voor ontspanning en sport. De raad heeft in dit verband toegelicht dat de gewijzigde ruimtelijke omstandigheden weliswaar hebben geleid tot een deels andere inrichting en functionele invulling van het plein dan aanvankelijk was voorzien, maar dat dit het doortrekken van het plein naar de Lammenschansweg niet minder noodzakelijk maakt. In paragraaf 2.3 van de plantoelichting staat dat het doortrekken van het Bètaplein naar de Lammenschansweg essentieel is voor het functioneren van de bestaande en voorziene commerciële en maatschappelijke voorzieningen in de plinten van het ROC-gebouw en de campusgebouwen. Volgens de plantoelichting zijn deze voorzieningen in de huidige situatie niet goed zichtbaar en bereikbaar vanaf de Lammenschansweg. De bestaande corridor tussen het perceel van [appellant] en het ROC-gebouw is daarvoor te smal. Daarnaast staat in de plantoelichting dat het doortrekken van het Bètaplein naar de Lammenschansweg eveneens wenselijk is voor de verbinding tussen de voorziene bushalte ter plaatse van de Lammenschansweg en het plein. Door de aanwezigheid van het gebouw van [appellant] ontbreekt de relatie tussen de voorziene halte en het plein. Voorts staat in de plantoelichting dat het doortrekken van het Bètaplein naar de Lammenschansweg de nodige ruimte biedt om aanvullende sport- en recreatiemogelijkheden te realiseren voor de toekomstige bewoners van de studentencampus en noodzakelijk is ter bevordering van de ontwikkelpotentie van een aantal om het plein liggende locaties. In dit verband is in de plantoelichting vermeld dat de omvang van de openbare ruimte ter plaatse van de studentencampus zeer beperkt is.

Voor zover [appellant] heeft gesteld dat in de huidige situatie er al een voldoende brede doorgang is tussen zijn gebouw en het ROC-gebouw, heeft de raad toegelicht dat de bestaande corridor onvoldoende ruimte biedt voor de fiets- en voetgangersstromen in de toekomstige situatie als gevolg van voltooiing van de studentencampus en een aantal andere bouwprojecten en dat de fiets- en voetgangersroutes niet op een logische en overzichtelijke wijze naar het plein kunnen worden geleid indien het gebouw van [appellant] wordt behouden. Voorts heeft de raad ten aanzien van het betoog van [appellant] dat een streven naar zichtbaarheid van bedrijven geen passend ruimtelijk criterium is, toegelicht dat hij de positieve impuls die zichtbaarheid van winkels vanaf drukke verkeersroutes heeft op het functioneren van bedrijven, als belangrijk argument ziet om die zichtbaarheid te vergroten door het doortrekken van het Bètaplein naar de Lammenschansweg.

Gelet op het vorenstaande heeft de raad het nut en de noodzaak voor het doortrekken van het Bètaplein naar de Lammenschansweg ten tijde van het bestreden besluit voldoende aannemelijk gemaakt. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene grootte van het plein strookt met de beoogde verkeers- en verblijfsfuncties.

Het betoog faalt.

Participatie en alternatief plan

6. [appellant] betoogt dat hij in strijd met het gemeentelijk beleid niet is betrokken bij de ontwikkeling van het plangebied. Daartoe wijst [appellant] op de participatiebenadering in de ‘Ontwikkelstrategie Lammenschansdriehoek’ (hierna: ontwikkelstrategie). Volgens [appellant] leidt afwijking van het beleid tot rechtsongelijkheid nu het [appellant] onmogelijk wordt gemaakt om exploitatieopbrengsten te genereren. [appellant] stelt dat het bij een gebiedsontwikkeling als de onderhavige gebruikelijk is dat private partijen hun grondposities inbrengen om vervolgens gezamenlijk een ontwikkeling tot stand te brengen en daarin te participeren. Hij wenst gezamenlijk met andere partijen de gebiedsontwikkeling mogelijk te maken. In dit verband wijst [appellant] op een alternatief plan met een kleiner plein en een nieuw gebouw op zijn perceel. Volgens [appellant] biedt het alternatieve plan een voldoende brede doorgang tussen zijn gebouw en het ROC-gebouw, heeft het alternatieve plan ten opzichte van het voorliggende plan geen nadelige consequenties wat betreft de bereikbaarheid van bedrijven vanaf de Lammenschansweg en voorziet het alternatieve plan in een gesloten en besloten winkelcircuit dat juist van belang is voor het goed functioneren van bedrijven en winkels. [appellant] voert aan dat de voor- en nadelen van het alternatieve plan onvoldoende in de afweging zijn betrokken. Volgens [appellant] is het alternatieve plan tevens financieel voordeliger en is door de raad hier ten onrechte geen rekening mee gehouden.

6.1. In december 2012 heeft de raad de ontwikkelstrategie vastgesteld. De ontwikkelstrategie vormt een nadere uitwerking van de Structuurvisie Leiden 2025. In de ontwikkelstrategie worden de ruimtelijke en programmatische kaders op hoofdlijnen aangegeven waarbinnen het gebied zich kan ontwikkelen. Op basis van de ontwikkelstrategie kunnen toekomstige initiatieven worden getoetst aan de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. In de ontwikkelstrategie staat dat ondanks dat in de opzet van het plan de bestaande erfgrenzen maximaal zijn gerespecteerd, het plan toch niet volledig binnen de bestaande erfgrenzen te realiseren is. Zo is om het totale plan te realiseren nieuw openbaar gebied toegevoegd ten kosten van bestaand eigendom van particulieren. Voorts staat in de ontwikkelstrategie dat anders dan in de traditionele stedenbouw de gemeente voor het realiseren van de ontwikkelstrategie niet actief zelf gronden zal gaan verwerven. In de ontwikkelstrategie ligt het initiatief in eerste instantie bij de markt om onderling tot een mogelijke (her)verdeling van gronden te komen om zo de ontwikkeling gezamenlijk mogelijk te maken.

In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met de ontwikkelstrategie heeft gehandeld. Weliswaar volgt uit de ontwikkelstrategie dat het in beginsel aan marktpartijen is om ontwikkelingen te initiëren die passen binnen de kaders van de ontwikkelstrategie, maar daar zijn uitzonderingen op mogelijk. De raad heeft toegelicht dat een uitzondering geldt voor het perceel van [appellant] nu ter plaatse van het perceel van [appellant] zal worden voorzien in openbaar gebied, zijnde een voor commerciële partijen minder interessante functie. Van strijd met de ontwikkelstrategie is onder deze omstandigheden naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat de gemeente een aanbod heeft gedaan tot aankoop van het perceel van [appellant] en dat in het kader van het alternatieve plan van [appellant] de gemeente een voorstel tot grondruil heeft gedaan.

Het betoog faalt in zoverre.

6.2. Ten aanzien van het alternatieve plan van [appellant], overweegt de Afdeling dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.

De raad heeft toegelicht dat het alternatieve plan van [appellant] niet past binnen de kaders van de ontwikkelstrategie. Voorts heeft de raad toegelicht dat de door [appellant] beoogde ontwikkeling van een woontoren op zijn eigen perceel de ontwikkelpotentie van de Ananasweglocatie en het Gammablok zodanig beperkt dat over de drie projecten gezamenlijk een minder kwalitatief hoogwaardig woningbouwprogramma haalbaar is. Tevens bestaat op het in het alternatieve plan voorziene plein veel minder ruimte voor sport- en speelvoorzieningen, kunnen daarop geen logische fiets- en voetgangersroutes worden aangelegd en geen terrassen worden aangelegd bij het ROC-gebouw en is het in het alternatieve plan voorziene plein aanzienlijk minder zichtbaar vanaf de Lammenschansweg, aldus de raad. De Afdeling stelt vast dat de raad de voor- en nadelen van een alternatieve invulling van het plangebied in zijn beoordeling heeft betrokken. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor de voorziene invulling van het plan.

Het betoog faalt.

Financiële uitvoerbaarheid

7. [appellant] betoogt dat het plan financieel niet uitvoerbaar is. Volgens [appellant] zijn de in de plantoelichting genoemde dekkingsbronnen zonder nadere onderbouwing niet verifieerbaar. [appellant] stelt dat het in de huidige situatie niet aannemelijk is dat het studentencampusproject De Leidse Schans tot verbeterde resultaten zal leiden. [appellant] wijst in dit verband op drie krantenartikelen.

7.1. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog dat ziet op de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de financiële uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar.

Uit paragraaf 6.1 van de plantoelichting volgt dat de kosten voor de uitvoering van het bestemmingsplan zijn geraamd en dat de gemeente Leiden over twee dekkingsbronnen beschikt om de geraamde kosten te dekken, te weten het ‘budget gemeente strategische verwervingen’ en de ‘reserve Lammenschanspark’. De raad heeft toegelicht dat het ‘budget gemeente strategische verwervingen’ een reserve is voor strategische grondaankopen, zoals het perceel van [appellant]. Voorts heeft de raad toegelicht dat de ‘reserve Lammenschanspark’ is bedoeld voor investeringen in de Lammenschansdriehoek en wordt aangevuld met positieve resultaten uit bouwprojecten in de Lammenschansdriehoek, zoals de in ontwikkeling zijnde studentencampus en ook de realisatie van de ‘Woontoren Bètaplein’. Bij het bestreden besluit heeft de raad besloten het tekort ad € 932.800,00 voor de uitvoering van het onderhavige bestemmingsplan te dekken uit de ‘reserve Lammenschanspark’. Volgens de raad bevat de ‘reserve Lammenschanspark’ een ruim voldoende saldo voor de financiering van het doortrekken van het Bètaplein naar de Lammenschansweg. In het raadsvoorstel staat dat de geraamde kosten voor de uitvoering van het plan inzichtelijk zijn gemaakt in de vertrouwelijke notitie ‘Overzicht van kosten en dekking Bètaplein’. De Afdeling stelt op basis van de vertrouwelijke notitie ‘Overzicht van kosten en dekking Bètaplein’ vast dat de verschillende kosten voor de uitvoering van het plan zijn geraamd en dat deze kosten worden gedekt uit het ‘budget gemeente strategische verwervingen’ en de ‘reserve Lammenschanspark’. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen de planperiode van in beginsel tien jaar. De door [appellant] overgelegde krantenartikelen hebben betrekking op de financiële situatie van het ROC Leiden en zien niet op de financiële uitvoerbaarheid van dit plan.

Het betoog faalt.

Exploitatieplan

8. [appellant] betoogt dat ten onrechte geen exploitatieplan is vastgesteld. Hij stelt dat het plangebied deel uitmaakt van een groter ontwikkelingsgebied. Volgens [appellant] bestaat er een onlosmakelijke ruimtelijke, functionele en financiële samenhang met de omliggende gronden.

8.1. Ingevolge artikel 6.12, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) stelt de raad een exploitatieplan vast voor gronden waarop een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bouwplan is voorgenomen.

Ingevolge artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) wordt als bouwplan als bedoeld in artikel 6.12, eerste lid, van de wet aangewezen een bouwplan voor:

a. de bouw van een of meer woningen;

b. de bouw van een of meer andere hoofdgebouwen;

c. de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1000 m² bruto-vloeroppervlakte of met een of meer woningen;

d. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor woondoeleinden, mits ten minste 10 woningen worden gerealiseerd;

e. de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor detailhandel, dienstverlening, kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe functies ten minste 1500 m² bruto-vloeroppervlakte bedraagt;

f. de bouw van kassen met een oppervlakte van ten minste 1000 m² bruto-vloeroppervlakte.

8.2. Zoals onder 4.2. is overwogen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In paragraaf 6.1 van de plantoelichting is vermeld dat het bestemmingsplan in hoofdzaak ziet op de beëindiging van het garagebedrijf op het perceel [locatie], het slopen van het bedrijfspand ter plaatse en het herinrichten van het Bètaplein tot een hoogwaardig, goed functionerend stadsplein. Voorts is in de plantoelichting vermeld dat die activiteiten niet vallen onder artikel 6.2.1 van het Bro. Derhalve behoeft op grond van artikel 6.12, eerste lid, van de Wro geen exploitatieplan te worden vastgesteld.

Het betoog faalt.

Herhalen zienswijzen

9. [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijzen op het ontwerpplan en het voorontwerpplan. In de bij het bestreden besluit behorende Zienswijzennota bestemmingsplan Bètaplein is ingegaan op deze zienswijzen. [appellant] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in het bestreden besluit onjuist zou zijn.

Conclusie

10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.

Proceskosten

11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C. Lodeweges, griffier.

w.g. Van Ettekoven w.g. Lodeweges

lid van de enkelvoudige kamer griffier

Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015

625.