Raad van State, 10-12-2014, ECLI:NL:RVS:2014:4487, 201405201/1/A1

201405201/1/A1.

Datum uitspraak: 10 december 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),

appellante,

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 16 mei 2014 in zaken nrs. 14/2263 en 14/2264 in het geding tussen:

[wederpartij]

en

de RDW.

Procesverloop

Bij besluit van 20 maart 2013 heeft de RDW de aan [wederpartij] verleende erkenning voor het uitvoeren van periodieke keuringen van de categorie voertuigen tot en met 3500 kg (hierna: de erkenning) met ingang van 27 maart 2013 voor zes weken ingetrokken.

Bij besluit van 25 maart 2014 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 16 mei 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 maart 2014 vernietigd, het besluit van 20 maart 2013 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.

[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.

De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2014, waar de RDW, vertegenwoordigd door E. Houtman, werkzaam bij de RDW, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.C. Danel, advocaat te Almere, zijn verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994), kan de RDW een erkenning intrekken of wijzigen, indien degene aan wie de erkenning is verleend, handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.

Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: de Regeling) gelden indien het voertuig blijkens mededeling van de RDW aan een steekproef wordt onderworpen, de in het tweede tot en met zesde lid genoemde verplichtingen.

Ingevolge het vijfde lid, aanhef en onder a, wordt aan een steekproef alle medewerking verleend en worden de terzake door de RDW gegeven aanwijzingen in acht genomen. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan dat bij uitsluiting de keurmeester die het voertuig aan een keuring heeft onderworpen, gedurende de gehele steekproef aanwezig is en zelf feitelijke assistentie verleent bij het uitvoeren van de steekproef.

Ingevolge het zesde lid wordt indien bij de steekproef wordt vastgesteld dat het voertuig niet voldoet aan de keuringseisen, het voertuig onterecht is af- of goedgekeurd, het keuringsrapport onjuist of onvolledig is ingevuld of indien wordt geconstateerd dat de voorschriften met betrekking tot de steekroef niet in acht zijn genomen, door de daartoe aangewezen functionaris van de Dienst Wegverkeer een steekproefcontrolerapport opgemaakt dat door deze wordt ondertekend alsmede door de keurmeester.

Met betrekking tot het opleggen van sancties voert de RDW beleid dat is neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW, versie 1 januari 2014, (hierna: de toezichtbeleidsbrief).

In paragraaf 3.1.1 van de daarbij behorende Bijlage Erkenninghouder APK (hierna: de bijlage) is het volgende vermeld:

"U en uw medewerkers moeten alle medewerking verlenen aan de uitoefening van het toezicht door de RDW. Het niet meewerken aan toezicht leidt tot een sanctie. Indien sprake is van verbale agressie, fysieke agressie, intimidatie, seksuele intimidatie of discriminatie dan wel dreiging daarmee jegens een RDW medewerker in uw bedrijf door daar aanwezige personen wordt hiervan door de RDW aangifte gedaan ten behoeve van strafrechtelijke vervolging. Voornoemde is eveneens van toepassing op de binnendienst medewerkers die werkzaamheden uitoefenen in het kader van de uitoefening van het toezicht."

Volgens paragraaf 4.5, voor zover hier van belang, is het geen of onvoldoende medewerking verlenen tijdens een steekproef aangemerkt als een overtreding uit categorie III.

Volgens het Stroomschema sancties overtreding erkenning APK wordt een erkenning voor zes weken ingetrokken wanneer een overtreding in de categorie III de eerste overtreding binnen 30 maanden betreft.

2. De RDW heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat [wederpartij] heeft gehandeld in strijd met artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Daartoe heeft de RDW zich op het standpunt gesteld dat bij de in het kader van een steekproef geëiste herkeuring niet de vereiste medewerking is verleend, nu door de erkenninghouder van [wederpartij], gelet op de verklaring van de steekproefcontroleur van 31 januari 2013, aanvullingen en aanwijzingen zijn aangebracht op het steekproefcontrolerapport zonder dat de steekproefcontroleur daarvoor toestemming heeft gegeven en de erkenninghouder daarnaast het steekproefcontrolerapport heeft achtergehouden.

3. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat de RDW redelijkerwijs niet heeft kunnen concluderen dat [wederpartij] in strijd met artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling niet de vereiste medewerking heeft verleend aan een steekproef en de door de Dienst Wegverkeer ter zake gegeven aanwijzingen niet in acht zijn genomen. Daartoe heeft de voorzieningenrechter overwogen dat het aan de steekproefcontroleur is te wijten dat er tussen hem en de erkenninghouder van [wederpartij] een discussie is ontstaan over het door hem geconstateerde gebrek aan het aan de steekproef onderworpen voertuig. De steekproefcontroleur had zich door het laten ondertekenen van een verklaring in het steekproefcontrolerapport ervan moeten vergewissen dat de erkenninghouder en/of keurmeester geen bezwaar maakte tegen het geconstateerde gebrek en dat verzocht werd om tot herstel te mogen overgaan, aldus de voorzieningenrechter.

4. De RDW betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat zij op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wvw 1994 bevoegd was de erkenning van [wederpartij] voor een periode van zes weken in te trekken. Daartoe voert zij aan dat de erkenninghouder van [wederpartij] in strijd met artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling niet alle medewerking heeft verleend bij de steekproef en de door de RDW gegeven aanwijzingen niet in acht zijn genomen. De RDW betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat artikel 31, zesde lid, van de Regeling door de RDW is overtreden. In dit kader voert hij aan dat dit artikel van toepassing is op de erkenninghouder en de keurmeester en niet op de RDW.

4.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat in beginsel van de juistheid van een verklaring van een steekproefcontroleur mag worden uitgegaan en dat de inhoud van een dergelijke verklaring een sterke bewijskracht toekomt, zoals de Afdeling eerder bij uitspraak van 21 augustus 2013 in zaak nr. 201300426/1/A3 heeft overwogen. De steekproefcontroleur heeft op 31 januari 2013 onder meer verklaard dat hij heeft geconstateerd dat het voorwiel erg zwaar ronddraaide en dat hij dat aan de keurmeester heeft laten zien. Na de constatering heeft de steekproefcontroleur, blijkens zijn verklaring, tegen de keurmeester gezegd dat hij eerst de hele keuring ging afmaken en dat eventueel na die tijd de mogelijkheid aanwezig was het wiel gangbaar te maken, waarbij hij de keurmeester meedeelde dat in dat geval op het keuringsrapport "goedkeur na herstel" zal worden aangevinkt. Blijkens de verklaring is het aan de steekproef onderworpen voertuig na de keuring opnieuw op de hefbrug gereden en heeft de keurmeester het voorwiel gangbaar gemaakt, terwijl de steekproefcontrolehouder buiten een sigaret rookte. Appellant betwist dit en stelt dat de steekproefcontroleur het wiel gangbaar heeft gemaakt. Wat daar van zij, daarna is door de steekproefcontroleur aan de keurmeester en de erkenninghouder opnieuw aangegeven dat hij op het keuringsrapport "goedkeur na herstel" zal vermelden en is het steekproefcontrolerapport ingevuld. De erkenninghouder heeft vervolgens, blijkens de verklaring, bij de ondertekening van het steekproefcontrolerapport aanvullingen en wijzigingen aangebracht en het rapport verfrommeld.

Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, betekent de omstandigheid dat door de steekproefcontroleur in het steekproefcontrolerapport niet eerst de melding is gemaakt van het gebrek aan het voorwiel van het aan de keuring onderworpen voertuig, alvorens de keurmeester van [wederpartij] in de gelegenheid is gesteld het gebrek te herstellen, nog niet dat niet in strijd met artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling is gehandeld. Daartoe wordt van belang geacht dat uit de door de steekproefcontroleur afgelegde verklaring blijkt dat hij aan de keurmeester heeft meegedeeld dat na afloop van de keuring de mogelijkheid aanwezig was het wiel gangbaar te maken, maar in dat geval in het controlerapport "goedkeur na herstel" zal worden aangevinkt. Gelet hierop diende het voor de keurmeester/erkenninghouder van [wederpartij] duidelijk te zijn dat door het herstel van het gebrek tegen de constatering daarvan geen bezwaar meer kon worden gemaakt. Voorts wordt mede in aanmerking genomen dat de erkenninghouder na de constatering van het gebrek door de steekproefcontroleur niet aan hem te kennen heeft gegeven dat hij het gebrek betwistte. Nu uit de verklaring van de steekproefcontroleur volgt dat de erkenninghouder het steekproefcontrolerapport heeft gewijzigd, aangevuld en verfrommeld en uit het verslag van horing van 30 januari 2013 volgt dat de erkenninghouder zelf heeft gesteld dat hij het steekproefcontrolerapport heeft achtergehouden, heeft de voorzieningenrechter niet onderkend dat de RDW zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat door [wederpartij] niet alle medewerking is verleend als bedoeld in artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling. Er bestond voor de RDW derhalve, anders dan de voorzieningenrechter heeft geoordeeld, op grond van artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wvw 1994 de bevoegdheid de aan [wederpartij] verleende erkenning in te trekken.

Het betoog slaagt.

5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling alsnog de overige door [wederpartij] tegen het besluit van 25 maart 2014 aangevoerde gronden bespreken, nu de voorzieningenrechter daaraan niet is toegekomen.

6. [wederpartij] betoogt dat de RDW ten onrechte de erkenning voor zes weken heeft ingetrokken. Daartoe voert zij aan dat de opgelegde sanctie onevenredig is en de RDW zich ten onrechte heeft gebaseerd op de toezichtbeleidsbrief van 1 januari 2014, nu ten tijde van de steekproefcontrole en de oplegging van de sanctie bij besluit van 20 maart 2013 de toezichtbeleidsbrief van 1 oktober 2012 gold. [wederpartij] voert voorts aan dat de aan haar opgelegde sanctie disproportioneel hoog is, nu de conclusie "goedkeur na herstel" in het steekproefcontrolerapport niet zou hebben geleid tot intrekking van de erkenning voor zes weken. De RDW heeft de aan haar opgelegde sanctie onvoldoende gemotiveerd en heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, aldus [wederpartij]

6.1. De RDW heeft in het besluit van 25 maart 2014 gemotiveerd dat het voor de toepassing van de bevoegdheid ter zake van het bepalen van de sanctiezwaarte het in de toezichtbeleidsbrief en de bijlage omschreven beleid toepast. Dit beleid betreft een systeem van in ernst oplopende sancties, waarbij in algemene zin rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van erkenninghouders. Hiermee heeft de RDW in algemene zin te kennen gegeven, hoe de belangenafweging uitvalt en hoe hij van deze bevoegdheid gebruik maakt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen bij uitspraak van 26 februari 2014 in zaak nr. 201304224/1/A1 wordt dit beleid als zodanig niet onredelijk geacht. Onverkorte toepassing van dit beleid in het onderhavige geval leidt tot intrekking van de erkenning en de daarbij behorende bevoegdheden voor zes weken. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de RDW bij het besluit op bezwaar van 25 maart 2014 ten onrechte is uitgegaan van de toezichtbeleidsbrief van 1 januari 2014. Daartoe wordt overwogen dat onbestreden in het besluit op bezwaar en in het verweerschrift in beroep is gesteld dat volgens de toezichtbeleidsbrief van 1 januari 2014 en de toezichtbeleidsbrief van 1 oktober 2012 in geval van het onvoldoende medewerking verlenen aan een steekproefcontrole dezelfde sanctie geldt.

Bij het besluit van 25 maart 2014, waar de RDW de bij besluit van 20 maart 2013 opgelegde maatregel heeft gehandhaafd, heeft de RDW de erkenning en de daarbij behorende bevoegdheden van [wederpartij] voor zes weken ingetrokken, onder vermelding dat zich geen bijzondere feiten of omstandigheden voordoen die tot afwijking van het beleid nopen. De RDW heeft voorts gemotiveerd dat de intrekking van de erkenning voor zes weken, gelet op de de ernst van de overtreding en de omstandigheid dat in de afgelopen 30 maanden voorafgaand aan de thans aan de orde zijnde overtreding geen sanctie is opgelegd, in overeenstemming is met de toezichtbeleidsbrief. Geen grond wordt gevonden voor het oordeel dat de RDW met deze toelichting het besluit van 25 maart 2014 onvoldoende heeft gemotiveerd. Gelet op het vorenstaande kan de enkele niet nader onderbouwde stelling van [wederpartij] dat het besluit van 25 maart 2014 is genomen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur evenmin slagen.

Voor zover [wederpartij] betoogt dat de aan haar opgelegde sanctie disproportioneel hoog is, nu indien er een hercontrole had plaatsgevonden, de RDW geen sanctie tot intrekking van de erkenning voor zes weken aan haar kon opleggen, wordt overwogen dat de intrekking van de erkenning voor zes weken is opgelegd wegens het onvoldoende medewerking verlenen aan een steekproefcontrole en de omstandigheid of al dan niet een hercontrole heeft plaatsgevonden voor de vraag of de aan de orde zijnde omstandigheden in zoverre een overtreding opleveren niet van belang is. Het uitvoeren van een hercontrole maakt niet dat reeds daarom wel door [wederpartij] de vereiste medewerking zou zijn verleend.

Het betoog faalt.

7. Het beroep is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 maart 2014 van de RDW alsnog ongegrond verklaren.

8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 16 mei 2014 in zaken nrs. 14/2263 en 14/2264;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;

Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.

w.g. Troostwijk w.g. Van Dorst

lid van de enkelvoudige kamer griffier

Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014

357-789.