Raad van State, 17-09-2014, ECLI:NL:RVS:2014:3396, 201308898/1/A2

201308898/1/A2.

Datum uitspraak: 17 september 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1. de Belastingdienst/Toeslagen, gevestigd te Utrecht,

2. [appellante sub 2], wonend te [woonplaats],

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 augustus 2013 in zaak nr. 12/1198 in het geding tussen:

[appellante sub 2]

en

de Belastingdienst/Toeslagen.

Procesverloop

Bij besluit van 2 oktober 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante sub 2] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over het jaar 2008 herzien op nihil gesteld.

Bij besluit van 23 augustus 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 1 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 23 augustus 2012 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.

[appellante sub 2] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.

De Belastingdienst/Toeslagen heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2014, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam in zijn dienst, en [appellante sub 2] zijn verschenen.

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.

Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko), zoals deze luidde ten tijde van belang, is op deze wet de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), met uitzondering van artikel 5, van toepassing.

Ingevolge artikel 5, eerste lid, heeft een ouder jegens het Rijk aanspraak op kinderopvangtoeslag in de door hem of zijn partner te betalen kosten, indien de opvang door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau plaatsvindt.

Ingevolge artikel 7, eerste lid, is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van:

a. de draagkracht en

b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:

1˚. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,

2˚. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en

3˚. de soort kinderopvang.

Ingevolge artikel 52 geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de houder en de ouder.

Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Awir wordt een tegemoetkoming op aanvraag toegekend door de Belastingdienst/Toeslagen.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.

Ingevolge artikel 26 is, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.

2. In 2008 heeft [appellante sub 2] achtereenvolgens gebruik gemaakt van [gastouderbureau A] en [gastouderbureau B].

Op 27 juni 2008 is op naam van [appellante sub 2] een aanvraag voor kinderopvangtoeslag met ingang van 1 april 2008 door de Belastingdienst/Toeslagen ontvangen.

Bij besluit van 2 juli 2008 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante sub 2] een voorschot kinderopvangtoeslag over 2008 verstrekt.

3. Aan het besluit van 2 oktober 2010, gehandhaafd bij besluit van 23 augustus 2012, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante sub 2] niet heeft aangetoond dat gastouderopvang in 2008 op basis van een overeenkomst, als bedoeld in artikel 52 van de Wko, heeft plaatsgevonden, omdat de datum en de ondertekening op de door haar overgelegde overeenkomsten ontbreekt. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] niet heeft aangetoond dat zij kosten van kinderopvang heeft betaald.

4. De rechtbank heeft het besluit van 23 augustus 2012 vernietigd, omdat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante sub 2] ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase.

De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag terecht op nihil heeft gesteld voor zover dat betrekking had op de gastouderopvang via gastouderbureau [gastouderbureau A]. In dat kader heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2013 in zaak nr. 201205528/1/A2, overwogen dat de kosten van opvang daadwerkelijk door de vraagouder moeten zijn gedragen om voor toeslag in aanmerking te komen, zodat, anders dan [appellante sub 2] heeft gesteld, de omstandigheid dat het bedrag dat zij aan de gastouder had moeten betalen door de gastouder aan haar is geschonken er niet toe leidt dat zij kosten van kinderopvang heeft gehad.

Voor zover de opvang door tussenkomst van [gastouderbureau B] heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank overwogen dat [appellante sub 2] voldoende heeft aangetoond dat de kinderopvang op basis van een overeenkomst, als bedoeld in artikel 52 van de Wko, heeft plaatsgevonden. Nu het volgens de rechtbank bovendien niet redelijk en proportioneel is om de toeslag op nihil te stellen indien niet is aangetoond dat alle kosten van kinderopvang zijn betaald, maar wel aannemelijk is dat, zoals in dit geval, een deel van de kosten is voldaan, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte het voorschot, voor zover dat betrekking heeft op opvang door tussenkomst van [gastouderbureau B], herzien naar nihil.

Ten slotte heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2011 in zaak nr. 201102607/1/H2, geoordeeld dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM niet is geschonden. Hoewel de Belastingdienst/Toeslagen de termijn voor de behandeling van het bezwaar heeft geschonden, is deze overschrijding door voortvarendheid in beroep gecompenseerd, nu binnen drie jaar na het bezwaar van [appellante sub 2] op het beroep is beslist, aldus de rechtbank.

Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2]

5. [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen geen wettelijke grondslag had om het voorschot kinderopvangtoeslag over 2008 te herzien en het teveel betaalde van haar terug te vorderen, nu niet zij, maar [gastouderbureau A] een aanvraag heeft ingediend en het voorschot kinderopvangtoeslag heeft ontvangen, zonder dat zij [gastouderbureau A] daartoe had gemachtigd. Voorts betoogt [appellante sub 2] dat, indien de Belastingdienst/Toeslagen wel bij haar mocht terugvorderen, die terugvordering slechts kan zien op de door haar van [gastouderbureau A] ontvangen bedragen en niet op het gehele bedrag van het toegekende voorschot.

5.1. [appellante sub 2] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan dit door haar in beroep gevoerde betoog. Dit leidt, zo volgt uit het hiernavolgende, evenwel niet tot vernietiging van de uitspraak.

5.2. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Awir, wordt een tegemoetkoming op aanvraag toegekend door de Belastingdienst/Toeslagen. Deze mag daarbij in beginsel uitgaan van de juistheid van de aanvraag. Vast staat dat de Belastingdienst/Toeslagen op 27 juni 2008 een digitale aanvraag om tegemoetkoming kinderopvangtoeslag met ingang van 1 april 2008 heeft ontvangen op naam en adres van [appellante sub 2]. Voor het indienen daarvan is vereist dat deze door de aanvrager met zijn DigiD wordt ondertekend. DigiD is een persoonlijke inlogcode, voorzien van een wachtwoord, waarmee een persoon zich kan identificeren op websites van de overheid. Nu de aanvraag op naam van [appellante sub 2] is gedaan, moet het er in beginsel voor worden gehouden dat de aanvraag is ingediend door haar of door iemand aan wie zij haar DigiD ter beschikking heeft gesteld. Aangezien de gebruikersnaam en het wachtwoord voor DigiD strikt persoonlijk zijn, is de aanvraag ook in het laatste geval aan [appellante sub 2] toe te rekenen. Dat zij, naar zij stelt, [gastouderbureau A] niet heeft gemachtigd om namens haar toeslag aan te vragen, doet hier niet aan af.

De voorschotten kinderopvangtoeslag zijn toegekend aan [appellante sub 2] als belanghebbende. Gelet op artikel 26 van de Awir, dat imperatief voorschrijft dat indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd, heeft de Belastingdienst/Toeslagen terecht het aan [appellante sub 2] toegekende voorschot over 2008, voor zover dat betrekking had op de gastouderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A], in zijn geheel teruggevorderd.

Het betoog faalt.

6. [appellante sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op het rechtszekerheidsbeginsel, ook in het geval het beroep voortvarend wordt behandeld, aan de overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase gevolgen dienen te worden verbonden, met name gezien de proceshouding van de Belastingdienst/Toeslagen. Voorts betoogt zij, onder verwijzing naar de conclusie van A-G Widdershoven in zaak nr. 201302106/2/A2, dat moet worden uitgegaan van een uniforme redelijke termijn van vier jaar, waarbij een maximale termijn van bezwaar geldt van zes maanden en een maximale termijn van beroep van anderhalf jaar, zodat de redelijke termijn is overschreden na het verstrijken van twee jaar na het indienen van het bezwaarschrift. Nu de rechtbank bijna drie jaar na het indienen van het bezwaarschrift uitspraak heeft gedaan, is de redelijke termijn met bijna een jaar overschreden en heeft zij recht op een schadevergoeding van € 1.000,00, aldus [appellante sub 2].

6.1. Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302106/1/A2, van toepassing, omdat het primaire besluit dateert van vóór 1 februari 2014. Op deze zaak worden derhalve de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.

6.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1 vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt.

De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 17 augustus 2011 in zaak nr. 201102607/1/H2), is in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, die van het beroep ten hoogste twee jaar en die van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de hiervoor vermelde omstandigheden aanleiding kunnen geven om overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.

In zaken waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechtbank daarover op basis van de voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Bij deze beoordeling is uitgangspunt dat de behandeling van het bezwaar en het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en vertraging in bezwaar door voortvarendheid in beroep kan worden gecompenseerd.

Nu de rechtbank binnen drie jaar na ontvangst van het bezwaarschrift op 13 oktober 2010 uitspraak heeft gedaan, heeft zij met juistheid geoordeeld dat de redelijke termijn niet is overschreden.

Het betoog faalt.

Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen

7. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt, onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 19 december 2012 in zaak nr. 201201769/1/A2 en 5 juni 2013 in zaak nr. 201205528/1/A2, dat de rechtbank heeft miskend dat alleen aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaat indien de vraagouder heeft aangetoond dat alle kosten van kinderopvang zijn voldaan en dat het feit dat een ander, willekeurig bedrag aan kosten is aangetoond niet betekent dat dan wel recht bestaat over dit aangetoonde bedrag.

7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 augustus 2011 in zaak nr. 201102962/1/H2) volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in verbinding met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko, dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gehad en wat de hoogte ervan is.

Volgens de rechtbank heeft de Belastingdienst terecht vastgesteld dat [appellante sub 2] niet heeft aangetoond alle kosten van de kinderopvang te hebben betaald, maar wordt voldaan aan de voorwaarden voor kinderopvangtoeslag, nu zij wel aannemelijk heeft gemaakt dat er bedragen aan de gastouder zijn betaald voor de gastouderopvang via [gastouderbureau B].

Dat [appellante sub 2] kan aantonen dat zij een deel van de kosten van kinderopvang over 2008 wel heeft voldaan, betekent niet dat zij aanspraak kan maken op een evenredig deel van het voorschot. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie uitspraak van 2 april 2014 in zaak nr. 201209147/1/A2), baseert de Belastingdienst/Toeslagen zich bij de vaststelling van de tegemoetkoming op de tussen partijen gemaakte afspraken, die, gelet op artikel 52 van de Wko, vastgelegd dienen te zijn in een schriftelijke overeenkomst. Daarbij heeft de Belastingdienst/Toeslagen evenwel te kennen gegeven dat hij, gelet op het feit dat zich gedurende het toeslagjaar omstandigheden kunnen voordoen waardoor behoefte bestaat om van de in de schriftelijke overeenkomst vastgelegde afspraken af te wijken, bereid is de kinderopvangtoeslag te berekenen aan de hand van de aan hem doorgegeven gewijzigde afspraken. Een dergelijke wijziging van afspraken kan ook uit de jaaropgave blijken.

7.2. [appellante sub 2] heeft in reactie op het verzoek van de Belastingdienst/Toeslagen van 30 juni 2009 de gegevens, waaronder de jaaropgave van [gastouderbureau B], verstrekt waaruit de door haar gemaakte afspraken over kinderopvang blijken. Nu het bedrag aan kosten dat [appellante sub 2] blijkens deze gegevens verschuldigd is niet overeenkomt met het bedrag van de daadwerkelijk betaalde kosten, moet worden aangenomen dat de kinderopvang niet op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko heeft plaatsgevonden. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante sub 2], ook voor zover de opvang heeft plaatsgevonden door tussenkomst van [gastouderbureau B], geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag over het jaar 2008. Van de vraagouder wordt omwille van de controleerbaarheid van de voldoening van de vergoeding voor kinderopvang ingevolge een overeenkomst verlangd om de daarbij gemaakte afspraken of de nadien aan de Belastingdienst/Toeslagen doorgegeven gewijzigde afspraken na te komen. Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat het feit dat een eventueel ander, willekeurig bedrag aan kosten is aangetoond, derhalve niet betekent dat dan een recht op een voorschot kinderopvangtoeslag gerelateerd aan dit bedrag bestaat.

Het betoog slaagt.

8. Het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 23 augustus 2012 niet in stand zijn gelaten. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I. verklaart het hoger beroep van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond;

II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] ongegrond;

III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 augustus 2013 in zaak nr. 12/1198, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 23 augustus 2012, met kenmerk BEZ […] BT07, niet in stand zijn gelaten;

IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.

Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, griffier.

w.g. Van Altena w.g. De Leeuw-van Zanten

voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014

97-752.