Raad van State, 15-01-2014, ECLI:NL:RVS:2014:12, 201210450/1/A3

201210450/1/A3.

Datum uitspraak: 15 januari 2014

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellant], wonend te Assen,

appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 26 september 2012 in zaak nr. 12/33 in het geding tussen:

[appellant]

en

de korpschef van de politieregio Noord- en Oost-Gelderland (thans: de korpschef van politie).

Procesverloop

Bij besluit van 24 augustus 2011 heeft de korpschef de aan P.v.K. Security DOGS verleende toestemming om [appellant] beveiligingswerkzaamheden te laten verrichten ingetrokken.

Bij besluit van 29 november 2011 heeft de korpschef het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 26 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.

De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.C. Wijburg, advocaat te Utrecht, en de korpschef, vertegenwoordigd door mr. M.R. van Elden, werkzaam bij de politie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als informant gehoord [informant].

Overwegingen

1. Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr), zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, stelt een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef van het politiekorps in de regio waar de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd.

Ingevolge het vierde lid kan de minister een andere korpschef aanwijzen, indien het gewenst is in verband met de plaats waar een beveiligingsorganisatie of recherchebureau werkzaamheden verricht, dat de toestemming, bedoeld in het tweede lid, wordt verleend door een andere korpschef dan de in dat lid bedoelde korpschef.

Ingevolge het zesde lid kan de toestemming, bedoeld in het tweede lid, worden ingetrokken indien zich omstandigheden voordoen of feiten bekend worden op grond waarvan de toestemming niet zou zijn verleend, indien zij zich hadden voorgedaan of bekend waren geweest op het tijdstip waarop de toestemming werd verleend.

Het bij de uitoefening van de in artikel 7, zesde lid, van de Wpbr, neergelegde bevoegdheid te voeren beleid is neergelegd in de Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Circulaire). Volgens paragraaf 2.1 wordt de toestemming aan personen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr, onthouden, indien:

[…]

c. op grond van andere omtrent betrokkene bekende en relevante feiten kan worden aangenomen dat deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten of de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.

In die paragraaf is verder vermeld dat het er bij de toetsing aan punt c om gaat dat de tewerkstelling van de betrokkene de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet mag schaden. Daarvan zal in het algemeen slechts sprake zijn indien de betrokkene er blijk van heeft gegeven de rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan de overtreding beschouwd kan worden als een tamelijk ernstige aantasting van de rechtsorde.

Volgens paragraaf 2.1.1 kan de korpschef van het hiervoor bepaalde afwijken, indien, gelet op de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het is gepleegd, de geringe kans op recidive en recente persoonlijke ontwikkelingen, toepassing daarvan een voor betrokkene onevenredig nadeel zou meebrengen ten opzichte van het daarmee te dienen belang.

2. Op 16 juli 2011 was [appellant] als beveiliger met een surveillancehond te werk gesteld bij de "Zwarte Cross" te Lichtenvoorde. [appellant] is die dag op enig moment buiten het terrein van de Zwarte Cross op een bankje gaan zitten. Hij had toen één van zijn surveillancehonden bij zich. Terwijl hij op het bankje zat, fietsten er twee verbalisanten op een fietspad langs. De surveillancehond van [appellant] is op één van de verbalisanten afgerend en heeft haar in haar hand gebeten. De verbalisant kwam daardoor ten val. Als gevolg van de beet en de val heeft de verbalisant letsel opgelopen.

Aan het besluit van 29 november 2011, waarbij de intrekking is gehandhaafd, heeft de korpschef dit incident van 16 juli 2011 (hierna: het incident) ten grondslag gelegd. De korpschef heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat [appellant] niet voldoende betrouwbaar of geschikt is om met een surveillancehond beveiligingswerkzaamheden te verrichten. Hij heeft zich daarbij met name gebaseerd op verklaringen van de betrokken verbalisanten, een "journaal bijtincident" en een mutatierapport.

3. De Afdeling stelt allereerst vast dat de korpschef in het, bij het besluit van 29 november 2011 gehandhaafde, besluit van 24 augustus 2011 de ten behoeve van [appellant] verleende toestemming in haar geheel heeft ingetrokken. De korpschef heeft daarbij te kennen gegeven dat hij de ten behoeve van [appellant] verleende toestemming voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden zonder een hond vooralsnog niet wil onthouden, maar dat daarvoor een nieuwe aanvraag moet worden ingediend. Voorts heeft de korpschef te kennen gegeven dat [appellant] na twee jaren weer in aanmerking kan komen voor een ten behoeve van hem te verlenen toestemming voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden met een hond.

[appellant] heeft zijn in dit kader aangevoerde beroepsgrond, dat de wet geen grond biedt een onderscheid te maken tussen beveiligingswerkzaamheden die worden uitgevoerd met een hond en beveiligingswerkzaamheden die worden uitgevoerd zonder hond, ter zitting ingetrokken.

4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat paragraaf 2.1, onder c, van de Circulaire een open, niet-limitatieve bepaling bevat. Uit de zinsnede "zal in het algemeen slechts sprake zijn" kan volgens [appellant] worden afgeleid dat de minister bedoeld heeft de gevallen, die onder paragraaf 2.1, onder c, van de Circulaire vallen, te clausuleren tot die gevallen waarin een persoon een rechtsregel heeft overtreden waardoor de rechtsorde tamelijk ernstig wordt aangetast. Volgens [appellant] veronderstelt een redelijke wetsuitleg dat met de toepassing van paragraaf 2.1, onder c, van de Circulaire tenminste aansluiting moet worden gezocht bij de criteria gesteld onder a en b van die paragraaf van de Circulaire. Dat betekent volgens [appellant] dat aan de criteria gesteld in paragraaf 2.1, onder c, van de Circulaire slechts is voldaan indien iemand een strafbaar feit heeft begaan waarover de strafrechter nog geen oordeel heeft gegeven.

4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat paragraaf 2.1, onder c, van de Circulaire een open, niet-limitatieve bepaling is. Zij heeft daartoe terecht in aanmerking genomen dat hetgeen in paragraaf 2.1 is vermeld, dat van onbetrouwbaarheid of ongeschiktheid in het algemeen slechts sprake zal zijn indien betrokkene er blijk van heeft gegeven de rechtsregels naast zich neer te leggen waarvan overtreding beschouwd kan worden als een ernstige aantasting van de rechtsorde, niet uitsluit dat ook andere omtrent betrokkenen bekende en relevante feiten aanleiding kunnen zijn voor die conclusie. De woorden "zal in het algemeen slechts sprake zijn" duiden daarbij op de meest voorkomende gevallen waarin een betrokkene onbetrouwbaar of ongeschikt zal worden geacht, maar laten daarbij, anders dan [appellant] stelt, ruimte voor bijzondere gevallen. Voor het oordeel dat aan de criteria gesteld in paragraaf 2.1, onder c, van de Circulaire slechts is voldaan indien iemand een strafbaar feit heeft begaan waarover de strafrechter nog geen oordeel heeft gegeven, bestaat derhalve geen grond.

Het betoog faalt.

5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 29 november 2011 onzorgvuldig is voorbereid en dat zijn belangen daarbij onvoldoende zijn meegewogen. Een redelijke afweging van de betrokken belangen kan er volgens hem bovendien niet toe leiden dat bij een eerste en eenmalig incident wordt overgegaan tot intrekking van de toestemming om beveiligingswerkzaamheden te verrichten, nu dat onevenredig is. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank de feiten te eng heeft uitgelegd en heeft miskend dat de omstandigheden van het incident dienen te worden meegenomen in de beoordeling. De korpschef heeft volgens [appellant] onvoldoende rekening gehouden met het feit dat hij sinds 1999 bij P.v.K. Security DOGS werkt en al jarenlang een onberispelijke staat van dienst heeft. Hij heeft derhalve veel ervaring met het uitvoeren van beveiligingswerkzaamheden met een surveillancehond. Daarnaast richt hij zelf honden af. De rechtbank heeft volgens [appellant] voorts ten onrechte niet onderkend dat zowel het journaal bijtincident als het mutatierapport zijn opgemaakt naar aanleiding van de verklaringen van de betrokken verbalisanten, zodat de korpschef zich in feite uitsluitend heeft gebaseerd op die verklaringen. Aan de andersluidende verklaring van [appellant] is ten onrechte geen waarde gehecht. Hem wordt bovendien ten onrechte verweten tegenstrijdige verklaringen te hebben afgelegd, terwijl de korpschef zelf ook niet consistent is in de weergave van het aan zijn besluit ten grondslag gelegde feitencomplex. Daarbij komt dat pas later een proces-verbaal van bevindingen is opgemaakt, hetgeen volgens [appellant] opmerkelijk is en louter bedoeld om de eenzijdige verklaringen van de betrokken verbalisanten kracht bij te zetten. De rechtbank heeft niet onderkend dat de verklaring als opgenomen in dat proces-verbaal een verklaring van horen zeggen is, waaraan de korpschef derhalve weinig waarde mocht hechten. Nu het besluit van 29 november 2011 bovendien deels een bestraffend karakter heeft, heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat strengere bewijsnormen gelden waaraan, gelet op het voorgaande, thans niet is voldaan. Volgens [appellant] heeft de rechtbank evenzeer ten onrechte niet onderkend dat de korpschef de mogelijkheden voor het opleggen van een minder vergaande maatregel, bijvoorbeeld een voorwaardelijke intrekking van de toestemming, had moeten onderzoeken.

5.1. Anders dan [appellant] betoogt, is de intrekking een bestuurlijke maatregel ter bescherming van de belangen van de goede veiligheidszorg en goede naam van de bedrijfstak en niet een besluit van een bestuursorgaan gericht op het wegens een overtreding van een bestuursrechtelijke norm toebrengen van concreet nadeel dat verder gaat dan herstel. Gelet hierop gelden, anders dan [appellant] stelt, bij de beoordeling of een toestemming kan worden ingetrokken geen strengere, aan het strafrecht ontleende, bewijsnormen.

5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 augustus 2009 in zaak nr. 200901369/1/H3), mogen aan medewerkers in de beveiligingsbranche hogere eisen worden gesteld dan aan die in andere branches. Dit betekent dat de korpschef mag eisen dat de betrouwbaarheid en integriteit van beveiligingsmedewerkers boven iedere twijfel verheven is.

Gelet op voormeld toetsingskader heeft de rechtbank terecht overwogen dat van een in de beveiligingsbranche werkzame hondengeleider mag worden verwacht dat hij zijn hond te allen tijde onder controle heeft en voorkomt dat de hond een willekeurige passant aanvalt en bijt. Niet in geschil is dat de surveillancehond van [appellant] een passerende verbalisant in haar hand heeft gebeten.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat beantwoording van de vraag of de surveillancehond was aangelijnd niet relevant is, nu [appellant] in beide situaties kan worden verweten dat zijn surveillancehond een passerende verbalisant in haar hand heeft gebeten en dat hij gelet daarop zijn surveillancehond niet onder controle had. Nu dit doorslaggevend is, kan het betoog van [appellant], dat de korpschef bij beantwoording van die vraag ten onrechte meer gewicht zou hebben toegekend aan de verklaringen van de verbalisanten en dat het proces-verbaal louter is opgemaakt om die verklaringen kracht bij te zetten en bovendien een verklaring van horen zeggen bevat, wat daar verder van zij, derhalve niet leiden tot een ander oordeel. Gelet hierop bestaat voor het oordeel dat de rechtbank de feiten te eng heeft uitgelegd en ten onrechte niet heeft onderkend dat het besluit van 29 november 2011 in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, evenmin grond.

5.3. Volgens paragraaf 2.1 van de Circulaire kan een verleende toestemming worden ingetrokken, indien op grond van omtrent betrokkene bekende en relevante feiten, andere dan de onder a en b vermelde, kan worden aangenomen dat deze niet voldoende betrouwbaar of geschikt is om voor een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau werkzaamheden te verrichten, en om de belangen van de veiligheidszorg of de goede naam van de bedrijfstak niet te schaden.

De rechtbank heeft terecht overwogen dat de korpschef zich gelet op het incident op het standpunt mocht stellen dat [appellant] onvoldoende betrouwbaar moet worden geacht om met een hond beveiligingswerkzaamheden te verrichten. Voor het oordeel dat de korpschef de belangen van [appellant] daarbij onvoldoende zou hebben meegewogen, bestaat geen grond. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de korpschef in het besluit van 29 november 2011 uitdrukkelijk heeft onderkend dat [appellant] zowel sociale als financiële belangen heeft bij het behoud van de ten behoeve van hem verleende toestemming. De korpschef heeft vervolgens het belang van [appellant] minder zwaarwegend mogen achten dan het algemeen belang dat is gediend met het voldoende betrouwbaar en geschikt zijn van een betrokkene voor een functie als thans aan de orde. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de korpschef te kennen heeft gegeven dat hij een toestemming ten behoeve van [appellant] voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden zonder hond vooralsnog niet wil onthouden en dat [appellant] na twee jaren weer in aanmerking kan komen voor een ten behoeve van hem te verlenen toestemming voor het verrichten van beveiligingswerkzaamheden met een hond. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de korpschef in redelijkheid de ten behoeve van [appellant] verleende toestemming heeft kunnen intrekken. Dat [appellant], naar hij stelt, een jarenlange onberispelijke staat van dienst heeft en zelf honden traint, kan niet leiden tot een ander oordeel, nu dat onverlet laat dat [appellant] zijn surveillancehond niet te allen tijde onder controle heeft gehad.

5.4. Het betoog faalt.

6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 29 november 2011 in strijd is met het verbod op détournement de pouvoir. Hij voert hiertoe aan dat de korpschef vooral het feit dat het slachtoffer één van zijn medewerkers is zwaar heeft laten wegen. Gelet hierop is ook ten onrechte geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid de minister ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wpbr te verzoeken een andere korpschef aan te wijzen ten einde een beslissing te nemen over de ten behoeve van hem verleende toestemming, aldus [appellant].

6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het besluit van 29 november 2011 niet in strijd is met het verbod op détournement de pouvoir. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de korpschef te kennen heeft gegeven dat hij zich bij het nemen van zijn besluit niet heeft laten leiden door het feit dat het slachtoffer een verbalisant is, maar door het feit dat het incident zich heeft afgespeeld op een openbaar fietspad en dat iedereen, waaronder ook kinderen, het slachtoffer had kunnen zijn. De rechtbank heeft terecht geen reden gevonden te twijfelen aan deze mededeling van de korpschef. [appellant] heeft verder geen feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit kan worden afgeleid dat de korpschef zijn bevoegdheid heeft aangewend voor een ander doel dan waarvoor hem die bevoegdheid is verleend.

Voor zover [appellant] heeft betoogd dat ten onrechte geen gebruik is gemaakt van artikel 7, vierde lid, van de Wpbr faalt dit betoog. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wpbr (Kamerstukken II 1994/95, 23 478, nr. 6, p. 8) volgt dat dit artikel is bedoeld om de behandeling van aanvragen, voor toestemmingen, van beveiligingsorganisaties die landelijk werkzaam zijn onder één korpschef onder te brengen. Dit artikel is, anders dan [appellant] kennelijk betoogt, niet bedoeld om in individuele gevallen de minister te verzoeken een andere korpschef aan te wijzen. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat in dit geval gebruik had moeten worden gemaakt van voormeld artikel.

Het betoog faalt.

7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat bij de totstandkoming van het besluit van 29 november 2011 belangenverstrengeling heeft plaatsgevonden en dat het besluit aldus in strijd is met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Hij voert hiertoe aan dat het verweerschrift in beroep is geschreven door de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie, die eveneens het slachtoffer bijstaat in haar naar aanleiding van het incident gestarte civielrechtelijke procedure. Die persoon heeft weliswaar te kennen gegeven niet betrokken te zijn geweest bij de primaire besluitvorming, maar volgens [appellant] dient ook de schijn van belangenverstrengeling te worden voorkomen.

7.1. Ingevolge artikel 2:4, tweede lid, van de Awb waakt het bestuursorgaan ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 februari 2013 in zaak nrs. 201008516/1/R1 en 201201618/1/R1) is met het begrip "persoonlijk" gedoeld op ieder belang dat niet behoort tot de belangen die het bestuursorgaan uit hoofde van de hem opgedragen taak behoort te behartigen. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 maart 2010 in zaak nr. 200909482/1/H2) vloeit uit artikel 2:4, tweede lid, van de Awb mede voort dat het bestuursorgaan ook de schijn van belangenverstrengeling heeft te vermijden.

Hoewel [appellant] terecht heeft gesteld dat de persoon die in het verweerschrift in beroep als gemachtigde van de korpschef is genoemd, mr. M.R. van Elden, tevens de voorzitter was van de interne bezwaarschriftencommissie en bovendien het slachtoffer van het incident bijstaat in de door haar uitgebrachte civielrechtelijke aansprakelijkstelling, leidt dat niet tot het oordeel dat het besluit van 29 november 2011 in strijd is met artikel 2:4, tweede lid, van de Awb. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat niet valt in te zien dat Van Elden een persoonlijk belang heeft bij het besluit tot intrekking van de ten behoeve van [appellant] verleende toestemming. Hoewel [appellant] terecht betoogt dat ook de schijn van belangenverstrengeling dient te worden voorkomen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat die schijn zich in dit geval voordoet. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat door het enkele feit dat Van Elden het slachtoffer bijstaat in haar naar aanleiding van het incident gestarte civielrechtelijke procedure niet de schijn van belangenverstrengeling is gewekt, nu Van Elden daarmee slechts handelt uit hoofde van zijn functie bij de politie en kennelijk niet wegens de behartiging van een persoonlijk belang.

Het betoog faalt.

8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van staat.

w.g. Kranenburg w.g. Klein

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2014

176-730.