Raad van State, 08-08-2012, BX3969, 201105080/1/A3

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 21 maart 2011 in zaak nr. 10/109 in het geding tussen:

VOLE

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

1. Procesverloop

Bij besluit van 1 mei 2009 heeft de minister aan Groningen Airport Eelde N.V. (hierna: GAE) ontheffing verleend van de in artikel 11 van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) neergelegde verbodsbepalingen ten behoeve van de gewone dwergvleermuis, gewone grootoorvleermuis, rosse vleermuis, watervleermuis, buizerd en grote bonte specht. Bij datzelfde besluit heeft de minister ontheffing verleend van de in de artikelen 9, 11 en 13, eerste lid, van de Ffw neergelegde verbodsbepalingen ten behoeve van de heikikker en de poelkikker.

Bij besluit van 3 december 2009 heeft de minister het door VOLE daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Bij uitspraak van 21 maart 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door VOLE daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft VOLE bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2011, hoger beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

GAE heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

VOLE heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2012, waar VOLE, vertegenwoordigd door mr. J.J.M.A. Poppelaars, advocaat te Amsterdam en vergezeld door [voorzitter], de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.M. van der Hofstede- de Jong, werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, vergezeld door deskundige drs. R. van der Schuur, en GAE, vertegenwoordigd door mr. J.A.R. Vermont, mr. Q.J. Tjeenk Willink en mr. L.A.J. Spaans, allen advocaat te Amsterdam, en vergezeld door drs. M.A. Stutterheim, drs. A. Alserda en deskundige T. Daalmeijer, zijn verschenen.

Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.

Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

2.2. In het besluit op bezwaar van 3 december 2009 heeft de minister overwogen dat uit de statutaire doelstelling van VOLE niet aanstonds blijkt dat zij door de aan GAE op basis van de Ffw verleende ontheffing wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt, omdat de statuten volgens de minister te algemeen zijn gesteld. Vervolgens heeft de minister overwogen dat VOLE weliswaar feitelijke werkzaamheden verricht, maar dat deze niet in het bijzonder zien op de Ffw of op flora en fauna in het algemeen. Verder is geen van de omwonenden woonachtig in het plangebied, zodat geen bundeling van belangen tot stand komt. VOLE is niet aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb, aldus de minister.

2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van VOLE terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat zij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb. Daartoe heeft zij overwogen dat uit de statuten volgt dat de doelstelling van VOLE weliswaar territoriaal is begrensd, maar dat de doelstelling functioneel niet is begrensd. De doelstelling is in functioneel opzicht volgens de rechtbank niet dusdanig onderscheidend dat daarmee tot het oordeel kan worden gekomen dat VOLE een rechtstreeks belang heeft bij het besluit tot ontheffingverlening. Zij heeft verder overwogen dat VOLE weliswaar feitelijke werkzaamheden verricht, maar dat uit deze werkzaamheden niet blijkt dat VOLE in het bijzonder opkomt voor de belangen getroffen door de aan GAE verleende ontheffing op grond van de Ffw.

2.4. VOLE betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de statutaire doelstelling in functioneel opzicht voldoende beperkt. Daar komt volgens VOLE bij dat een te algemeen beschreven doelstelling door haar feitelijke werkzaamheden wordt gecompenseerd, nu deze werkzaamheden een nadere duiding vormen van haar doelstelling. De rechtbank heeft volgens VOLE bovendien ten onrechte niet onderkend dat de feitelijke werkzaamheden geen betrekking hoeven te hebben op de Ffw. In dit geval is een ontheffing op grond van de Ffw een noodzakelijke voorwaarde om een baanverlenging mogelijk te maken. Het voorkomen van de baanverlenging is in de statuten opgenomen als middel om haar statutaire doelstelling te bereiken en haar feitelijke werkzaamheden zijn op die doelstelling gericht. Bovendien worden deze feitelijke werkzaamheden ook verricht in het belang van de bescherming van flora en fauna op en rondom de luchthaven. Aldus heeft zij een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang, aldus VOLE.

De rechtbank heeft verder ten onrechte niet onderkend dat VOLE opkomt voor het belang van haar leden en aldus hun belangen bundelt. De omwonenden zijn woonachtig in de onmiddellijke nabijheid van het plangebied en zij hebben zicht op het plangebied. In de bundeling van individuele belangen worden de feitelijke werkzaamheden besloten geacht, aldus VOLE.

2.4.1. Blijkens artikel 5 van de statuten stelt VOLE zich ten doel in de ruimste zin het behartigen van belangen van omwonenden van de Luchthaven Eelde in relatie tot activiteiten van de luchthaven teneinde handhaving van het woon- en leefklimaat in positieve zin te bewerkstelligen, rekening houdend met de belangen van mens, dier, natuur en milieu.

Blijkens artikel 6 van de statuten tracht de vereniging haar doel onder meer te bereiken door samen te werken met bestaande en op te richten organisaties, het trachten te verhinderen van activiteiten die woon- en leefklimaat negatief beïnvloeden, zoals baanverlenging, het vertegenwoordigen van haar leden in daarvoor in aanmerking komende gevallen, waaronder juridische procedures, het trachten te bevorderen dat de besluitvorming omtrent uitbreiding van activiteiten op evenwichtige en juiste wijze plaatsvindt, het verstrekken van informatie en adviezen aan haar leden, het bevorderen van doorgeven van klachten over geluidsoverlast aan een centraal meldpunt milieuklachten en het bevorderen dat deze klachten op adequate wijze worden afgehandeld en het werven van leden en financiële middelen die voor het doel van de vereniging bevorderlijk zijn.

2.4.2. De rechtbank heeft de belanghebbendheid van VOLE ten onrechte beoordeeld als ware zij een vereniging die een algemeen belang behartigt. Naar het oordeel van de Afdeling behartigt VOLE blijkens haar in de statuten opgenomen doelstelling in het bijzonder het collectieve belang van de omwonenden van Luchthaven Eelde. De Afdeling wijst in dit verband op overweging 2.1.3 van haar uitspraak van 23 juni 2010, nr. 200907950/1/H1. VOLE heeft zulks ter zitting van de Afdeling bevestigd en verklaard dat het door haar behartigde collectieve belang ziet op rechtstreeks bij het besluit betrokken individuele belangen van haar leden die zicht hebben op de natuur en het gebied waarin de beoogde baanverlenging is gelegen.

De rechtbank heeft derhalve ten onrechte niet beoordeeld of het optreden in rechte door VOLE in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand brengt, waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.

2.4.3. VOLE heeft ter zitting van de Afdeling een kaart overgelegd waarin de woningen van de omwonenden voor wie zij zegt op te komen, die het dichtst bij het plangebied woonachtig zijn, zijn ingetekend. De Afdeling stelt aan de hand van die kaart vast dat geen van die omwonenden woonachtig is in het gebied waarin de beoogde baanverlenging, inclusief de veiligheidszones is gelegen. De staatssecretaris heeft zich in dit verband ter zitting van de Afdeling onweersproken op het standpunt gesteld dat alle in het plangebied gelegen woningen door GAE zijn verworven.

Evenmin kan worden gezegd dat de omwonenden voor wie VOLE zegt op te komen zo dicht bij het plangebied woonachtig zijn dat zij om die reden door de aan GAE verleende ontheffing rechtstreeks in hun belangen zijn getroffen. Op voormelde ter zitting van de Afdeling door VOLE overgelegde kaart zijn geen afstanden vermeld. Ook anderszins heeft VOLE niet aannemelijk gemaakt dat het gebruikmaken van de verleende ontheffing enige ruimtelijke uitstraling op omwonenden voor wie VOLE zegt op te komen ter plaatse van hun woning zal hebben en daarmee invloed heeft op de woon- en leefomgeving van die omwonenden. De Afdeling wijst in dit verband op haar uitspraak van 15 juni 2011 in zaak nr. 201007307/1/M2. De Afdeling acht daarbij van belang dat een op grond van artikel 11 van de Ffw verleende ontheffing, zoals zij eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 15 februari 2012 in zaak nr. 201102473/1/A3, ziet op de bescherming van soorten en niet op bescherming van gebieden. Een op grond van de Ffw verleende ontheffing als hier aan de orde heeft dan ook een daartoe beperkte ruimtelijke uitstraling. In zoverre leidt het door VOLE gedane beroep op de uitspraken van de Afdeling van 13 april 2011 in zaak nr. 200905023/1/R3 en van 11 januari 2012 in zaak nr. 201000661/1/R3 niet tot het daarmee beoogde doel. Die zaken betroffen de belanghebbendheid van verenigingen die een collectief belang behartigden bij bestemmingsplannen met een ingrijpende ruimtelijke uitstraling.

De conclusie is dat de minister zich in het bij de rechtbank bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat het optreden in rechte door VOLE geen bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand brengt, waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijk optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen.

2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.

2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.

Uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2012

581.